管辦評分離視域下高職院校教學診斷與改進制度的問題及對策

李孟瑞 易晶怡

[摘要]高職院校教學診斷與改進制度在落實教育管辦評分離要求，明晰“管”和“辦”的職責邊界和合理劃分政府、學校與社會各方責任等方面，進行了積極探索。但是，該制度試點實施過程中，在落實教育行政部門監(jiān)管責任、維護高職院校辦學自主權(quán)、構(gòu)建多元教育評價體系和深入推動教育領域簡政放權(quán)等方面還存在不足。優(yōu)化教學診斷與改進制度頂層設計，調(diào)整優(yōu)化觀測指標與要素，合理設置檢測樣本來源，增強復核機構(gòu)的代表性和獨立性，并使該制度與教育督導制度有序銜接，應成為下一步全面實施教學診斷與改進制度的緊迫任務。

[關鍵詞]管辦評分離;高職院校;教學診改

高職院校教學診斷與改進制度是教育管辦評分離改革在高職教育領域的制度性安排和成果。自2015年確定首批試點院校以來，該項制度試點實施已逾三年，全國診改專委會已于2018年完成了對陜西交通職業(yè)技術(shù)學院等3所試點院校的試驗性復核，于2019年4—6月完成了對無錫職業(yè)技術(shù)學院等7所試點院校的正式復核。高職院校教學診斷與改進制度是教育管辦評分離改革的產(chǎn)物，因此，有必要在試點工作完成階段性任務后及時回歸改革的初衷，對試點實施情況加以總結(jié)和分析，優(yōu)化完善制度設計，使該制度更好地落實管辦評分離的要求，發(fā)揮其提高高職院校辦學質(zhì)量的自主保證意識及服務中國特色高水平高職院校和專業(yè)建設的作用。

一、教學診斷與改進制度是管辦評分離改革在高職教育領域的重要制度創(chuàng)新

推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必然要求，也是《中國教育現(xiàn)代化2035》部署的重大戰(zhàn)略任務。其中，加快推進教育管辦評分離改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，實現(xiàn)政府、學校和社會之間關系的良性互動，進而形成政府依法管理監(jiān)督、學校依法自主辦學、社會廣泛參與的格局，成為推進我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務。高職院校教學診斷與改進制度就是適應教育管辦評分離要求，嘗試以一種新的制度架構(gòu)更好地界定政府、學校和社會之間的關系，實現(xiàn)多方良性互動，協(xié)同推進我國高職院校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度探索與創(chuàng)新。

1.教學診斷與改進制度是推動教育管辦評分離的重要制度性成果。黨中央、國務院高度重視教育管辦評分離工作，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“促進管辦評分離，形成政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”的重要任務。黨的十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求在教育領域“深入推進管辦評分離”，為持續(xù)推進教育領域管辦評分離提供了良好的政策環(huán)境和輿論條件。

為落實黨中央、國務院的戰(zhàn)略部署，教育部在深入調(diào)查研究、認真梳理相關政策和吸收地方探索經(jīng)驗的基礎上，經(jīng)國家教育體制改革領導小組審議通過，于2015年5月正式印發(fā)了《關于深入推進教育管辦評分離? 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》。根據(jù)該意見，深入推進教育管辦評分離的重要目標是“以進一步簡政放權(quán)、改進管理方式為前提，加快建設法治政府和服務型政府”“以推進科學、規(guī)范的教育評價為突破口，建立健全政府、學校、專業(yè)機構(gòu)和社會組織等多元參與的教育評價體系”“加快健全學校自主發(fā)展、自我約束的運行機制”。該文件的出臺標志著教育評價工作將由原來的政府主導向多方參與方向轉(zhuǎn)變，以往的評估制度作為一種政府主導的教育評價行為，將從教育行政部門的“權(quán)力清單”中有序移除。

當然，政府不再主導開展人才培養(yǎng)評估，并不意味著政府對教育工作監(jiān)督管理職責的解除，而是對政府更好地履行監(jiān)管職責提出了新的要求。不過，在政府（教育行政部門）不再主導、組織開展人才培養(yǎng)評估工作后，如何監(jiān)管高職院校辦學行為、確保高職教育質(zhì)量、推動高職院校主動履行質(zhì)量保證主體責任，成為教育行政部門亟待解決的現(xiàn)實問題。為此，教育部職成司組織有關專家學者，在積極借鑒有關研究成果和吸收部分高職院校實踐經(jīng)驗的基礎上，對管辦評分離背景下高職教育質(zhì)量管理進行了新的制度設計，決定從2015年秋季開始，逐步在全國職業(yè)院校建立教學診斷與改進制度，并使之作為“教育行政部門加強事中事后監(jiān)管、履行管理職責的重要形式”，成為管辦評分離在我國高職教育領域的一項具體改革成果和制度性安排。

2.教學診斷與改進制度符合管辦評分離“政校分開、管辦分離”的要求。2004年以來，教育部先后組織開展了兩輪高職院校人才培養(yǎng)評估，即以規(guī)范管理為重點的人才培養(yǎng)水平評估和以內(nèi)涵建設為重點的高職院校教學工作評估（本文統(tǒng)稱為“人才培養(yǎng)評估”），為引導高職院校聚焦人才培養(yǎng)質(zhì)量、規(guī)范辦學行為和改善辦學條件等發(fā)揮了重要作用。但是，由于社會轉(zhuǎn)型的過程性和職業(yè)教育發(fā)展的階段性等因素，人才培養(yǎng)評估工作的局限性也逐漸顯現(xiàn)，如管辦評分離不夠、第三方參與不足、信息技術(shù)手段運用不充分，以及現(xiàn)場考察和定性評價為主帶來的局限性較大等，導致“管辦評不分影響信度、主體單一影響效度、過濫過密干擾教學、責任錯位侵犯辦學自主權(quán)”及“管強辦弱評差”的現(xiàn)象長期存在①。特別是“管”和“辦”的邊界不清晰，造成教育行政部門與學校之間存在“利益捆綁”，致使人才培養(yǎng)評估制度飽受詬病。

為了解決這些問題，高職院校教學診斷與改進制度進行了積極的探索和創(chuàng)新。從應然的角度來看，在高職院校教學診斷與改進制度中，教育行政部門是“管”的主體，主要負責高職教育體系的設計、方向的引導、發(fā)展的規(guī)劃、政策的支持和條件的保障，不介入高職院校具體辦學事務，也不再主導開展針對高職院校的評價活動，而僅對其內(nèi)部質(zhì)量保證體系的“有效性”進行抽樣復核，履行的是事中事后監(jiān)管職責。高職院校在該制度下則是“辦”的主體，主要負責在法律法規(guī)和政策范圍內(nèi)建立內(nèi)部質(zhì)量自主保證體系并使之有效運轉(zhuǎn)，自主組織實施人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新等辦學活動并自主保證質(zhì)量，履行的是質(zhì)量保證主體責任。這與傳統(tǒng)的人才培養(yǎng)評估（由教育行政部門制定標準、組織評估、核定結(jié)論和高職院校被動接受評估、按照評估標準調(diào)整辦學行為等）相比，體現(xiàn)了管辦評分離后教育行政部門“管好該管的、放開不該管的”政策取向，“管”和“辦”實現(xiàn)了相對分離，教育行政部門和學校的職責邊界更加清晰，高職院校辦學自主權(quán)也得到更大程度上的尊重，符合《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“推進政校分開、管辦分離”的政策方向和改革要求。

3.教學診斷與改進制度在明確高職教育評價主體方面取得了新突破。在教育管辦評分離改革中，“管”是突破口，“辦”是重點，“評”是難點，這決定了深入推動教育管辦評分離的核心在于準確界定“管”“辦”“評”的責任主體，厘清政府、學校和社會之間的權(quán)責關系，特別是要把明確評價主體作為改革的重中之重。

根據(jù)《教育部辦公廳關于建立職業(yè)院校教學工作診斷與改進制度的通知》和《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進指導方案（試行）》，高職院校是辦學育人的責任主體，主導構(gòu)建校內(nèi)全員、全過程、全方位的質(zhì)量保證制度體系，并對自身人才培養(yǎng)質(zhì)量負責，“履行人才培養(yǎng)工作質(zhì)量保證主體的責任”;教育行政部門對高職院校辦學育人工作承擔監(jiān)管責任，并通過復核高職院校是否具備履行主體責任的制度、機制和能力，開展事中事后監(jiān)管;利益相關方（行業(yè)、企業(yè)及其他社會力量和群體）是高職院校辦學育人評價工作的主要力量，參與教育評價并負責“以結(jié)果評價導向、倒逼第一（履行人才培養(yǎng)主體責任的高職院校）和第二責任主體（履行監(jiān)管責任的教育行政部門）推動人才培養(yǎng)質(zhì)量持續(xù)改進”②。

這種界定除進一步明確了“管”的責任由教育行政部門承擔、“辦”的責任由高職院校承擔外，最大的突破和亮點是明確了行業(yè)、企業(yè)及其他社會力量等利益相關方是高職院校辦學育人評價工作的主體，對管辦評分離后“誰來評”這一難題給出了較為明確的答案，為過去人才培養(yǎng)評估制度存在信度不足的頑疾開出了“藥方”。按照這種職責劃分，“評”的責任主要由社會利益相關方（行業(yè)、企業(yè)及其他社會力量等）來承擔，這與《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)”，“委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”的要求是基本一致的。這既是落實教育管辦評分離改革要求的具體體現(xiàn)，也是教學診斷與改進制度相對人才培養(yǎng)評估制度的創(chuàng)新與突破之處。

二、高職院校教學診斷與改進試點實施情況與管辦評分離的要求存在差距

2016年，教育部在各高職院校自主申報的基礎上，研究確定了陜西交通職業(yè)技術(shù)學院等27所高職院校為全國教學診斷與改進工作試點院校，標志著該制度正式走向試點實施層面。根據(jù)教育部工作安排，試點時間為期3年，到2018年下半年基本結(jié)束。但是，根據(jù)全國診改專委會公布的數(shù)據(jù)，到2019年11月，完成診改復核并公布復核結(jié)果的全國試點院校僅有10所，出現(xiàn)了試點復核工作總體延期的情況。筆者認為，按期完成率較低的原因，除了教學診斷與改進制度作為一項新制度，其配套制度尚不健全、缺少成熟實踐模式參考、復核主體與方式方法存在不確定性以及試點院校工作基礎差異較大等以外，最主要的癥結(jié)是該制度試點實施中在落實管辦評分離要求方面出現(xiàn)了一些偏差，導致出現(xiàn)了“地方教育行政部門猶疑、試點院校困惑、高職院校師生不解、專家解讀缺乏說服力”的現(xiàn)象。

1.與教育督導制度缺少銜接，難以形成事中事后監(jiān)管合力。深化教育領域“放管服”改革，構(gòu)建政府、學校、社會之間的新型關系，是推進教育管辦評分離的重要載體與目標，其中，堅持放管結(jié)合是推進管辦評分離的基本原則之一，切實做好事中事后監(jiān)管是管辦評分離后教育行政部門行使監(jiān)管職責的主要方式。在這里，事中監(jiān)管是對正在發(fā)生的辦學行為進行監(jiān)督，事后監(jiān)管是對已經(jīng)發(fā)生的辦學行為進行監(jiān)督，兩者相輔相成，缺一不可。如果只有事中監(jiān)管而缺少事后監(jiān)管，教育行政部門就難以對高職院校辦學行為的規(guī)范性和有效性實施監(jiān)督;如果只有事后監(jiān)管而缺少事中監(jiān)管，則又會帶來難以及時發(fā)現(xiàn)問題和糾正偏差的問題。因此，推動教育管辦評分離，必須確保教育行政部門事中、事后兩個階段的監(jiān)管責任得到全面落實。

從教育行政部門的角度來看，建立教學診斷與改進制度的重要目標之一，是在高職院校構(gòu)建一種周期性、常態(tài)化和可持續(xù)的診斷與改進工作機制，一方面解決管辦評分離后教育行政部門不再組織評估而出現(xiàn)的質(zhì)量監(jiān)管“空窗”問題，另一方面借此提高高職院校的質(zhì)量自我保證意識與能力。在這里，診改制度的“周期性”主要體現(xiàn)在“高職院校每三年至少完成一次質(zhì)量保證體系診改工作”（全國診改指導方案），省級教育行政部門則通過“每三年抽樣復核”來對高職院校辦學質(zhì)量實施監(jiān)管。從時間來看，三年一個輪次的抽樣復核應該屬于一種事后監(jiān)管行為，而教育行政部門事中監(jiān)管責任的落實在現(xiàn)有制度中沒有得到體現(xiàn)，存在全面落實監(jiān)管責任的銜接縫隙。

當然，教育行政部門還可以通過教育督導制度來實現(xiàn)事中監(jiān)管，從而形成教育督導制度落實事中監(jiān)管責任、診斷與改進制度落實事后監(jiān)管責任的監(jiān)管新機制。但是，形成這種監(jiān)管新機制需要一個重要前提：診斷與改進制度、教育督導制度要有大致相同的政策取向、指標體系和監(jiān)測對象等。只有具備了這個條件，事中、事后監(jiān)管才能形成合力，進而實現(xiàn)監(jiān)管責任的有序銜接、高效精準、全面覆蓋。但目前來看，高職院校診斷與改進制度、教育督導制度在政策取向、指標體系、監(jiān)測對象等方面是相互獨立和自成體系的。由教育行政部門主導建立的診斷與改進制度中，并沒有與教育督導制度協(xié)調(diào)配合的制度與機制安排;現(xiàn)有教育督導制度也沒有將教學診斷與改進制度實施工作列入高職教育質(zhì)量監(jiān)測督導制度范圍內(nèi)等。這就造成了診斷與改進制度所指向的事后監(jiān)管與教育督導所指向的事中監(jiān)管的“脫節(jié)”和“兩張皮”，事中監(jiān)管、事后監(jiān)管難以形成合力，教育行政部門難以實現(xiàn)對高職院校辦學質(zhì)量的全面、有效、及時、到位的監(jiān)管。

2.因地因校制宜考慮不足，減損高職院校的辦學自主權(quán)。我國幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，不同地區(qū)高職院校的基礎條件、發(fā)展現(xiàn)狀甚至發(fā)展階段差別明顯。以“中國高職發(fā)展智庫”發(fā)布的2019年高職院校預算收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，從院校間差距來看，2019年深圳職業(yè)技術(shù)學院的預算收入為17億元，而同期西部某高職院校預算收入僅406萬元，前者是后者的400余倍;從區(qū)域來看，2019年北京市高職院校平均預算收入為34024萬元，而西部某省高職院校的同期平均預算收入為8363萬元，相差也達4倍多。因此，出臺或推行包括管辦評分離在內(nèi)的高職教育改革發(fā)展宏觀政策，必須綜合考慮我國不同地區(qū)高職院校的實際情況，因地制宜、因校制宜，而不能“一把尺子量到底”，更不能搞“一刀切”。這既是穩(wěn)妥推進管辦評分離的邏輯前提，也是維護高職院校辦學自主權(quán)和尊重高職教育發(fā)展規(guī)律的必然要求。

但是，作為教育管辦評分離改革在高職教育領域重要制度創(chuàng)新成果的診斷與改進制度，其在實施方案和試點實施過程中較為強調(diào)步伐的一致性，沒有完全做到因地制宜、因校制宜。例如，在全國診改專委會制定的《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進指導方案（試行）》和《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進復核工作指引（試行）》中，均強調(diào)把“五縱五橫”體系建設作為診斷與改進及其復核工作的重點，但對教育部門管理的高職院校、行業(yè)企業(yè)辦學高職院校以及公辦院校、民辦院校在決策指揮、質(zhì)量生成、資源建設、支持服務和監(jiān)督控制等方面的顯著差異考慮不足，不利于引導高職院校結(jié)合實際自主發(fā)展、特色發(fā)展。再如，在推進診斷與改進制度試點工作中，全國診改專委會以建設“校本數(shù)據(jù)平臺”取代了制度建立之初所強調(diào)的發(fā)揮“人才培養(yǎng)工作狀態(tài)數(shù)據(jù)采集平臺”的作用，甚至把“校本數(shù)據(jù)平臺”建設與否、先進性如何等作為復核高職院校診斷與改進有效與否的主要觀測點，忽視了不同高職院校間信息化建設的基礎差異等實際情況，違背了信息化建設必須循序漸進的客觀規(guī)律，對本屬于高職院校自主決策實施信息化建設的自主權(quán)構(gòu)成了實際上的減損，甚至使教學診斷與改進工作部分淪為信息化建設項目。

此外，根據(jù)《診斷與改進復核工作指引（試行）》，復核工作還把教師是否有個人發(fā)展計劃、學生是否有個人成長規(guī)劃等本屬于高職院校內(nèi)部微觀自主管理的事項作為觀測指標。這也在一定程度上干涉了高職院校的辦學自主權(quán)，不利于高職院校結(jié)合實際形成可持續(xù)發(fā)展的良性機制。

3.復核評價主體單一，多元參與存在結(jié)構(gòu)缺位。解決“誰來開展教育評價”的問題，是推進教育管辦評分離的重點任務之一。能否較好地破解這個問題，不僅直接關系到教育評價結(jié)果的獨立性、科學性、準確性、規(guī)范性和公信力，更成為衡量管辦評分離改革成敗的重要觀測點。為有效破解“誰來評”的問題，黨中央、國務院在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國家職業(yè)教育改革方案》指出了改革方向——建立社會多元參與教育評價的機制，推動形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局。

教學診斷與改進制度作為對高職院校開展教育評價的重要制度安排之一，根據(jù)《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進復核工作指引（試行）》要求，組織開展診斷與改進復核的主體是全國診改專委會（負責全國試點院校復核）和各省診改專委會（負責本省職業(yè)院校復核）。但是，目前各級診改專委會從其人員結(jié)構(gòu)和人員組成上看，并不符合“實現(xiàn)社會多元參與教育評價”的要求。以全國診改專委會為例，78名成員中，職業(yè)院校在職和退休領導干部為49人、教育研究機構(gòu)人員為14人、教育行政部門人員為11人、學會代表為3人、企業(yè)代表為1人。僅從人員結(jié)構(gòu)上看，不僅缺少科技、文化、新聞媒體等方面力量的參與，而且作為評價高職院校辦學質(zhì)量最有話語權(quán)的企業(yè)代表僅有1人，評價主體存在結(jié)構(gòu)性缺陷，代表的廣泛性、評價的獨立性、結(jié)論的權(quán)威性均存在不足。從公開渠道獲得的西部某省診改專委會人員組成來看，均是職業(yè)院?，F(xiàn)任和退休領導干部，不僅沒有科技、文化、新聞媒體的參與，連相關學會、企業(yè)代表都沒有，代表性更顯不足。在這種人員結(jié)構(gòu)和組成條件下，診斷與改進復核工作（教育評價）基本上屬于職業(yè)院校的自我評價，評價結(jié)果的公信力先天不足，評價質(zhì)量難以保障。這與《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進指導方案（試行）》提出的利益相關方是開展教育評價工作主要力量的初衷相悖，也同管辦評分離所強調(diào)的形成“多元參與的教育評價體系”的要求不符，更與《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出的“完善政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校等共同參與的質(zhì)量評價機制”的要求相矛盾。

4.診改專委會角色沖突，權(quán)責職能亟待規(guī)范。實現(xiàn)教育管辦評分離，必須對原有的教育參與權(quán)、決策權(quán)、評價權(quán)和監(jiān)督權(quán)做結(jié)構(gòu)性調(diào)整，讓政府回歸“教練員”角色，使學校成為真正的“運動員”，促進社會及其專業(yè)組織承擔“裁判員”任務。按此邏輯，大力培育社會專業(yè)組織，提升社會及其專業(yè)組織的獨立性和專業(yè)性，是推進管辦評分離的應有之義和關鍵一環(huán)。

目前，在高職院校診斷與改進制度中，全國診改專委會負責全國試點院校診改制度的實施、指導和復核工作，各省診改專委會負責本省高職院校診改制度的實施、指導和復核工作。在這種分工下，各級診改專委會既要負責本層面高職院校診改制度的建立完善、診斷與改進專家和工作人員的培訓、高職院校實施方案審核等工作，還要具體負責組織開展復核工作。診改專委會實際上扮演了“標準建設者、方案核準者、培訓組織者、結(jié)果確定者”的角色，集“教練員”和“裁判員”雙重身份于一身，獨立性缺乏現(xiàn)實基礎，評價結(jié)果的公信力難以保證。同時，由于各級診改專委會均不是具有獨立法人資格的社會組織，從法律角度而言，誰為該組織的行為及后果承擔法律責任也很難明確。加之目前各級診改專委會僅建有自律承諾制度，缺乏與其職權(quán)相應的外部監(jiān)督機制，在這種情況下，利益交換與輸送的風險是客觀存在的，難以達到教育管辦評分離所強調(diào)的“建立科學、規(guī)范、公正的教育評價制度”的要求，各級診改專委會的權(quán)責與職能亟待規(guī)范，診改專委會履職盡責的外部監(jiān)督制約機制亟須建立。

三、完善高職院校教學診斷與改進制度的建議

一項新的制度在建立和發(fā)展的初期難免會遇到這樣或那樣的問題，但這并不代表這項制度本身是不可取的。相反，新生事物總是伴隨著質(zhì)疑成長、成熟的，教學診斷與改進制度也是如此。盡管在試點實施中出現(xiàn)了一些不完全符合管辦評分離要求的現(xiàn)象，但其對管辦評分離改革積極推進的努力及所取得的積極成果仍然值得肯定。更為重要的是，及時回歸管辦評分離改革的基本精神，及時回歸教學診斷與改進制度建立的初衷，及時回歸高職教育發(fā)展的基本規(guī)律，在實踐中及時對該制度進行優(yōu)化和完善，對于深入推進高職教育領域管辦評分離具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1.圍繞“一章八制”建設與實施，調(diào)整優(yōu)化診改觀測目標與對象。教學診斷與改進制度建立以來，在教育部職成司有關文件中先后使用了“教學診斷與改進”“高職院校診斷與改進”和“教學工作診斷與改進”等不同名稱，而在全國試點院校診改復核中又將其稱為“高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進”。名稱的頻繁變化反映了這項制度指向?qū)ο蟮牟幻鞔_性，而目標指向不明確的制度還很難稱得上是一項成熟的制度。這是不少高職院校對教學診斷與改進制度感到無所適從的主要原因之一。此外，導致高職院校無所適從的原因還有：當前該制度過于關注高職院校辦學質(zhì)量的具體生成要素（教學安排、信息化條件、專業(yè)建設、課程建設、學生教育等），而對辦學質(zhì)量更帶有根本性影響的辦學治校基本制度及其運行機制等要素關注不夠。

根據(jù)教育管辦評分離的要求，教育行政部門既要解決越權(quán)越位的問題，把該放的堅決下放，又要完善監(jiān)督制約機制，把該管的管住管好。從這個角度來看，教育行政部門對高職院校的管理應是一種宏觀管理，應聚焦于學校辦學治校的基本制度及其運行機制，而不是微觀的具體教育教學等業(yè)務行為。按照這一邏輯，受教育行政管理部門委托的第三方，對高職院校開展教育評價的著眼點也應該聚焦于辦學治校的基本制度及其運行機制，這樣才能形成政府、學校、社會之間的良性互動。

基于上述考慮，筆者認為有必要對高職院校診斷與改進制度的頂層設計及時進行調(diào)整優(yōu)化，將診改制度的關注點轉(zhuǎn)移到高職院校辦學治?；局贫燃捌溥\行機制等宏觀保障要素上。這樣既能明確該制度的目標對象以更好地推進制度的實施，又能避免對高職院校辦學自主權(quán)造成干擾。根據(jù)這種思路，高職院校診斷與改進制度關注的核心保障要素（辦學治?；局贫燃捌溥\行機制）應聚焦在“一章八制”（學校章程、黨委領導下的校長負責制、教職工代表大會制度、學術(shù)委員會制度、理事會制度、教師申訴制度、學生申訴制度、財經(jīng)委員會制度、信息公開制度）的建立及其運行狀態(tài)等方面。這是從根本上保障高職院校正確的辦學方向、提高其治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平以及確保人才培養(yǎng)質(zhì)量的關鍵所在，是具體辦學質(zhì)量生成要素發(fā)揮作用的制度和機制依托，也是構(gòu)建政府、學校、社會三方共同參與的教育公共治理新格局的結(jié)合點，更是建設中國特色高水平高職院校的現(xiàn)實需要，能夠更好地實現(xiàn)管辦評分離優(yōu)化職能、明確權(quán)責和服務發(fā)展的目的。

2.把質(zhì)量年報作為診改監(jiān)測樣本載體，充分保障高職院校辦學自主權(quán)。目前，高職院校教學診斷與改進制度過多關注辦學質(zhì)量具體生成要素的現(xiàn)象，還會帶來一個后果——診改體系的理論化和復雜化。無論是當前教學診斷與改進制度強調(diào)的“五縱五橫一平臺”建設，還是“目標鏈”“標準鏈”打造，抑或“8字形質(zhì)量螺旋”的構(gòu)建等，從可操作性和簡便性上都很難稱之為一種“實踐模式”，而更像是一種“理論模型”。這一方面導致該制度難以為外界所認識和理解，從一定程度上排斥了其他社會成員參與教育評價的權(quán)力;另一方面還會在高職院校引發(fā)“教學診斷與改進工作更像是做科研課題”等質(zhì)疑，背離教學診斷與改進制度建立的初衷。此外，教學診斷與改進復核工作與人才培養(yǎng)評估幾近相同的組織形式、工作方式（進駐學?！犎R報—調(diào)閱分析—座談訪談），也招致教學診斷與改進制度就是“一種新形式的評估”的負面評價。

實際上，教學診斷與改進制度的實施，特別是有關方案中指標體系、對象樣本選擇、數(shù)據(jù)獲取、狀態(tài)分析等，并非必須要“另起爐灶”。從節(jié)約成本、便于操作、體系規(guī)范、數(shù)據(jù)可靠、易于實施等方面考慮，教學診斷與改進制度在調(diào)整優(yōu)化頂層設計后，完全可以依托已經(jīng)比較成熟的高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量年報制度來進行。一是高職院校質(zhì)量年報制度同教學診斷與改進制度的聚焦點基本一致（辦學質(zhì)量尤其是人才培養(yǎng)質(zhì)量），具備相近的目標指向性;二是年報結(jié)構(gòu)內(nèi)容基本成熟穩(wěn)定并趨于統(tǒng)一，數(shù)據(jù)來源相對規(guī)范且可驗證，可以為實施教學診斷與改進提供可靠數(shù)據(jù)來源;三是高職院校質(zhì)量年報在“中國高職高專教育網(wǎng)”統(tǒng)一發(fā)布，為社會各界參與評價和對教學診斷與改進工作進行外部監(jiān)督創(chuàng)造了條件。

此外，從推進教育管辦評分離的視角，以質(zhì)量年報為診斷與改進監(jiān)測目標載體還有四個明顯的優(yōu)勢：一是權(quán)責關系明確，高職院校對其質(zhì)量年報的真實性負責，第三方通過對各院校質(zhì)量年報分析得出診斷結(jié)論和改進建議，教育行政部門結(jié)合第三方結(jié)論和教育督導掌握的情況履行事中事后監(jiān)管責任，政府、學校、社會（或第三方）各負其責，符合教育管辦評分離的精神;二是制度成本低，避免了重新建立一套觀測指標體系可能帶來的項目化、評估化傾向;三是針對性更強，質(zhì)量年報是在高職院校發(fā)展過程中逐年形成的，以年報為診斷與改進監(jiān)測載體更有利于分析其診斷改進的工作軌跡和內(nèi)部質(zhì)量保證體系的運行軌跡;四是人才培養(yǎng)質(zhì)量年報在“中國高職高專網(wǎng)”統(tǒng)一公開發(fā)布，以年報為監(jiān)測載體能有效避免高職院?！斑\動式”開展診斷與改進及影響正常教育教學秩序的問題，可以有效維護高職院校的辦學自主權(quán)。同時，這種方式也能為診斷與改進復核工作完全借助網(wǎng)絡隨機開展和引入第三方評價組織創(chuàng)造條件，復核工作可以不再設置進校工作環(huán)節(jié)，進一步避免了對高職院校辦學自主權(quán)的減損和對教學秩序的干擾，確保了評價過程和結(jié)果的獨立、客觀與公正。

3.加快培育多方參與的評價組織，保證診斷與改進復核質(zhì)量。構(gòu)建多方參與的教育評價機制是推進教育管辦評分離的關鍵環(huán)節(jié)。目前，主要由高職院?，F(xiàn)任和退休領導干部組成的專委會開展診改復核，無論從人員結(jié)構(gòu)、評價視角還是評價獨立性、規(guī)范性而言，都難以達到《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》提出的“建立健全政府、學校、專業(yè)機構(gòu)和社會組織等多元參與的教育評價體系”“建立科學、規(guī)范、公正的教育評價制度”等要求，特別是在專業(yè)機構(gòu)和社會組織開展教育評價方面還存在制度缺陷。

解決這個問題，需要在完善該項制度過程中，將各級診改專委會的職能同步優(yōu)化調(diào)整，將其定位于診改制度建設的咨詢服務專家組織，并將教學診斷與改進復核職能從專委會剝離，避免專委會兼具“教練員”“裁判員”雙重身份所帶來的角色沖突。同時，應依托中華職教社、中國高等教育學會、中國職業(yè)教育學會等相關社會組織，組成或建立獨立的復核機構(gòu)，并應引入市場機制，把教學診斷與改進數(shù)據(jù)獲取分析及復核工作納入政府購買社會服務范圍，實行公開招投標制度和績效管理，保障診改復核工作的質(zhì)量和效益。此外，在培育多方參與的相對獨立的復核機構(gòu)過程中，還應大幅度提高行業(yè)企業(yè)的參與度，有效擴大科技、文化部門和新聞媒體的參與，并創(chuàng)造條件讓高職院校學生會等學生組織參與教育評價，提高復核工作質(zhì)量。

4.推動診改制度與教育督導制度有機銜接，全面夯實教育行政部門監(jiān)管職責。推進教育管辦評分離，并不意味著教育行政部門只能依據(jù)專業(yè)機構(gòu)或社會組織的評價結(jié)果來實施監(jiān)管，還必須充分發(fā)揮國家和各級教育督導機構(gòu)的作用。在完善高職院校教學診斷與改進制度過程中，應積極推動教學診斷與改進制度同政府教育督導制度的銜接與協(xié)調(diào)，努力形成內(nèi)外結(jié)合、上下銜接、左右協(xié)調(diào)的高職院校教育評價制度合力。一是在實施高職院校教學診斷與改進制度過程中，將政府依法開展教育督導工作與委托社會組織開展診改復核工作進行統(tǒng)籌安排、有序銜接，并結(jié)合高職院校的自我評價，對制約高職院校辦學質(zhì)量的問題要發(fā)現(xiàn)及時、識別精準和反饋快速。二是在發(fā)揮教學診斷與改進制度的激勵與約束作用方面，應積極探索建立教學診斷與改進復核結(jié)果的綜合運用機制，搭建管辦評多方共享的互聯(lián)互通網(wǎng)絡信息平臺，及時推送和分享診斷結(jié)論及高職院校改進提高的進展等信息，使教學診斷與改進復核結(jié)果及高職院校的改進提高成效及時納入教育督導視野，使之成為各級教育督導機構(gòu)開展針對性督導和教育行政部門對高職院校進行資源配置、干部考核和表彰獎勵等的重要依據(jù)，實現(xiàn)全面落實教育行政部門事中事后監(jiān)管責任的目標。三是進一步健全職業(yè)教育督導制度，完善職業(yè)教育督導辦法，建立職業(yè)教育定期督導、專項督導和診斷與改進復核機構(gòu)績效督導制度，將督導結(jié)果作為政策支持、績效考核、表彰獎勵、資格確認等的重要依據(jù)，倒逼高職院校增強教育質(zhì)量自我保證意識，落實教育質(zhì)量保證主體責任，構(gòu)建診斷與改進復核機構(gòu)的外部監(jiān)督制約機制，夯實各級政府特別是教育行政主管部門對高職院校辦學質(zhì)量的事中事后監(jiān)管責任。

[注釋]

①楊應崧.教學質(zhì)量要“醫(yī)院體檢”更要“自我保健”[N].中國教育報，2015-10-29（10）.

②任占營.職業(yè)院校教學工作診斷與改進制度建設的思考[J].國家教育行政學院學報，2017（3）：42.

[參考文獻]

[1]教育部.關于深入推進教育管辦評分離? 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見（教政法〔2015〕5號）[Z].2015-05-04.

[2]李孟瑞，楊云峰，王玉.高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量報告該怎么寫——以首批國家示范高職院校2012年報告為例[J].職業(yè)技術(shù)教育，2013（24）：62-65.