科研事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目全面預(yù)算績(jī)效管理思考

邱巧根

摘要：對(duì)科研事業(yè)單位來(lái)講，基本建設(shè)管理是其薄弱環(huán)節(jié)。而近年來(lái)，財(cái)政對(duì)科研投入力度加大，對(duì)科研事業(yè)單位基本建設(shè)項(xiàng)目管理來(lái)講，其所面臨的挑戰(zhàn)更加巨大，經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)照新意見(jiàn)要求實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理意義重大。文中，主要就針對(duì)科研事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目全面預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：科研事業(yè)單位;經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目;全面預(yù)算;績(jī)效管理

一、前言

基本建設(shè)項(xiàng)目管理歷來(lái)是科研院校管理上的一個(gè)薄弱點(diǎn)，縱觀黨的十八大以來(lái)歷次中央及地方巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題清單中，基本建設(shè)管理是一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也是一個(gè)共性的問(wèn)題。從分析基本建設(shè)管理問(wèn)題的根本原因看，也不單是缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度、缺少制度管人制度管事。2018年9月1日《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（后稱“新《意見(jiàn)》”）對(duì)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的突出共性問(wèn)題作了精要概括和表述。

科研事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源大多為財(cái)政性資金，屬于“新《意見(jiàn)》”全方位、全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范的范疇。不同領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目有不同預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，不同行業(yè)單位有不同的預(yù)算績(jī)效管理模式體系，現(xiàn)根據(jù)新《意見(jiàn)》，結(jié)合本單位實(shí)際，針對(duì)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的薄弱點(diǎn)和問(wèn)題及現(xiàn)象進(jìn)行梳理，作為全面預(yù)算績(jī)效管理的思考。

二、當(dāng)前基本建設(shè)項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題

（一）外部管理制度要求不足

為加強(qiáng)政府性資金經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算績(jī)效管理，2013年就出臺(tái)了《經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則》（后稱“《規(guī)則》”），但重點(diǎn)在預(yù)算支出績(jī)效，而不是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理。政府部門原有粗放治理方式管理，不注重對(duì)花錢部門的績(jī)效管理，不以結(jié)果為導(dǎo)向，不強(qiáng)調(diào)成本效益，不硬化責(zé)任約束，從而出現(xiàn)花錢不必問(wèn)效、無(wú)效不問(wèn)責(zé)各種亂象，缺乏應(yīng)有的完善制度體系，缺少應(yīng)有的外部制度或國(guó)家層面剛性管理制度的約束和引導(dǎo)。

（二）當(dāng)前財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位最硬性考核指標(biāo)層次性太低

目前財(cái)政對(duì)各基層單位部門預(yù)算安排資金最大的考核是預(yù)算執(zhí)行率，也是次年度安排資金的一個(gè)重要考量。對(duì)年度性部門預(yù)算安排的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，由于建設(shè)項(xiàng)目存在一定的周期性，實(shí)質(zhì)上無(wú)法按季度執(zhí)行率來(lái)考核，因此當(dāng)部門預(yù)算安排中經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目年度預(yù)算資金安排占比較大的話，對(duì)整個(gè)部門的預(yù)算執(zhí)行率還是有較大影響的，從而產(chǎn)生不利引導(dǎo)。至于其他績(jī)效管理目標(biāo)的考核評(píng)價(jià)，由于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系還沒(méi)完全建立，基本過(guò)幾年以后在抽查性績(jī)效評(píng)價(jià)審計(jì)中得以評(píng)價(jià)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理時(shí)效存在很大滯后性，對(duì)實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理的推動(dòng)效果不佳。

（三）對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)停留在預(yù)算支出額度可比性和手續(xù)合規(guī)性

對(duì)于非部門預(yù)算安排的財(cái)政性資金的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，目前的評(píng)價(jià)也基本上停留在預(yù)算執(zhí)行的可比性，主要是預(yù)算總額和預(yù)算分項(xiàng)在量及金額上的計(jì)劃執(zhí)行偏差率考核，如果偏差較大，項(xiàng)目驗(yàn)收就成問(wèn)題，這也是前幾年提出的項(xiàng)目驗(yàn)收財(cái)務(wù)一票否決制。以上海市各類經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法規(guī)定，基本都以項(xiàng)目調(diào)整內(nèi)容涉及資金超過(guò)總投資10%為界限，超過(guò)需報(bào)原立項(xiàng)審批部門調(diào)整，由于概念認(rèn)識(shí)上存在一定的歧義，在實(shí)際操作中，一般以項(xiàng)目總投資不突破5%，項(xiàng)目各分項(xiàng)工程數(shù)量偏差不超過(guò)計(jì)劃數(shù)量的正負(fù)10%，金額不突破10%為限對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審核，另外查看各類審批手續(xù)是否合規(guī)，是否執(zhí)行政府采購(gòu)等對(duì)項(xiàng)目最終驗(yàn)收。在項(xiàng)目驗(yàn)收中，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的驗(yàn)收一般會(huì)提一些建議，但總體上還是形式上的。

（四）項(xiàng)目預(yù)算編制績(jī)效評(píng)審專家對(duì)不同特殊行業(yè)類型的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)和盲點(diǎn)

項(xiàng)目預(yù)算編制績(jī)效評(píng)審專家基于自身經(jīng)驗(yàn)限制對(duì)特殊類設(shè)施建設(shè)認(rèn)識(shí)可能存在誤區(qū)和盲點(diǎn)，對(duì)評(píng)審對(duì)象的概念和預(yù)算也只是從自身的理解，是否合理沒(méi)有評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)或誤同參照;同時(shí)評(píng)審專家對(duì)項(xiàng)目的評(píng)審時(shí)間較短，在整體判斷上還是比較碎片化的，更多從依靠文本文字上去理解一個(gè)項(xiàng)目可行性和合理性，存在誤區(qū)和盲點(diǎn)是不可避免的。

（五）專業(yè)工程特異性需求描述無(wú)法藍(lán)圖化

一般的房屋新建、改造、修繕、裝修項(xiàng)目比較普遍，專業(yè)深度完全可以依靠設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位來(lái)完成，需求比較清晰容易理解。以農(nóng)業(yè)科研單位為例，工程項(xiàng)目非標(biāo)性很強(qiáng)，可復(fù)制性差，不同于規(guī)?；脑O(shè)施良田建設(shè)，特別是科研類農(nóng)業(yè)和溫室設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)需求結(jié)合科學(xué)研究存在一定的研究性，是研究的一種手段，科研人員提出的需求構(gòu)想，是否有實(shí)際可操作性本身帶有一定的研究成分。

（六）各業(yè)務(wù)職能部門職責(zé)分割

從目前的管理方式上，項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程中受批評(píng)最多的是項(xiàng)目實(shí)施部門，計(jì)劃財(cái)務(wù)部門爭(zhēng)取到資金后就可以躺在功勞簿上，不會(huì)受到由于預(yù)算編制不準(zhǔn)的指責(zé)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中，會(huì)把很多前期的問(wèn)題暴露出來(lái)，但有時(shí)鑒于執(zhí)行率要求盡快花錢，會(huì)遞延出很多新問(wèn)題。計(jì)劃財(cái)務(wù)部門存在“拍腦袋預(yù)算”現(xiàn)象，可研細(xì)化深度不夠，問(wèn)題考慮不夠全面，導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)，分析原因看，一是申報(bào)時(shí)間緊，沒(méi)時(shí)間去做相應(yīng)的深化，二是專業(yè)人才或部門溝通欠缺，對(duì)收到的方案無(wú)法審核，問(wèn)題從項(xiàng)目立項(xiàng)階段就已經(jīng)存在。

（七）項(xiàng)目周期性與研究技術(shù)路線變化的矛盾

科研人員在項(xiàng)目研究過(guò)程中，技術(shù)前瞻性要求不斷對(duì)研究技術(shù)路線進(jìn)行修正是正常的，對(duì)研究創(chuàng)造是好的，在后期實(shí)施過(guò)程中制度和規(guī)定允許范圍內(nèi)作一定的調(diào)整也是可以的，但也存在有些科研人員跳躍性思維比較多，加上建設(shè)項(xiàng)目一般建設(shè)周期較長(zhǎng)，科研人員前后思路發(fā)生嚴(yán)重變化，對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕ㄔO(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是災(zāi)難，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行，要么進(jìn)行變更調(diào)整申請(qǐng)，要么按原有計(jì)劃實(shí)施以后閑置浪費(fèi)。

三、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目全面預(yù)算績(jī)效管理的思考

（一）針對(duì)不同階段、不同責(zé)任人員設(shè)置相應(yīng)的績(jī)效考核辦法

權(quán)責(zé)對(duì)等是管理每項(xiàng)工作的最基本要求，明確預(yù)算績(jī)效管理各方職責(zé)，分清權(quán)責(zé)邊界，才能有效調(diào)動(dòng)各部門和個(gè)人的積極性、主動(dòng)性，也是培養(yǎng)績(jī)效管理理念的一種必要手段。內(nèi)部控制管理要求每個(gè)項(xiàng)目的不同階段需由不同部門去執(zhí)行，是避免既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的硬約束。從前面分析的問(wèn)題緣由看，問(wèn)題有前期預(yù)算編制階段的因素，也有后期預(yù)算執(zhí)行階段因素，要分清各自的責(zé)任，必須分別建立對(duì)應(yīng)的績(jī)效考核指標(biāo)，才能健全相應(yīng)激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)應(yīng)預(yù)算編制階段，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤;對(duì)應(yīng)預(yù)算執(zhí)行階段，實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出及過(guò)程管理績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度責(zé)任制掛鉤，保證績(jī)效目標(biāo)真實(shí)可控。

如工程項(xiàng)目結(jié)算可分為漏項(xiàng)和簽證，漏項(xiàng)的簽證考核評(píng)價(jià)應(yīng)指向項(xiàng)目立項(xiàng)、計(jì)劃編制階段，后期增加非計(jì)劃內(nèi)容產(chǎn)生的簽證考核評(píng)價(jià)應(yīng)該指向項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)施階段。

（二）建立經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

基建業(yè)務(wù)部門畢竟經(jīng)過(guò)多年項(xiàng)目磨煉，經(jīng)驗(yàn)比較多，相對(duì)比較容易理解科研人員實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)交互提出的需求，在技術(shù)上和概念落地心里比較清晰。雖然從內(nèi)控管理角度上，業(yè)務(wù)部門不能直接參與項(xiàng)目的編制，但可以對(duì)預(yù)算和方案從預(yù)算執(zhí)行角度提合理化意見(jiàn)，防止單方面“拍腦袋決策”，從根源上提高預(yù)算編制的可操作性和精準(zhǔn)度。比照財(cái)務(wù)管理體系實(shí)際控制效果看，控制越早，后期問(wèn)題也就越少，相比于財(cái)務(wù)管理，現(xiàn)在也共識(shí)為抓事前、事中管理，把風(fēng)控點(diǎn)提前，事后管理相對(duì)簡(jiǎn)單，以分析為主。

（三）夯實(shí)預(yù)算編制水分，避免舞弊滋生

預(yù)算存在水分一直是預(yù)算編制的一個(gè)共性問(wèn)題，由于后期預(yù)算執(zhí)行率考核要求，除產(chǎn)生不必要浪費(fèi)以外，特別容易滋生后期執(zhí)行舞弊。財(cái)政項(xiàng)目評(píng)審部門指標(biāo)性砍預(yù)算與預(yù)算單位預(yù)算編制水分一直是項(xiàng)目立項(xiàng)的兩個(gè)對(duì)立面，是螺旋發(fā)酵常態(tài)現(xiàn)象。因此項(xiàng)目預(yù)算編制績(jī)效評(píng)審中，應(yīng)該把核減率作為前期項(xiàng)目編制的一個(gè)重要考核指標(biāo)，用制度約束，利益掛鉤去減少預(yù)算中的泡沫。如類比項(xiàng)目平均核減率為10%，某項(xiàng)目通過(guò)論證必要性、經(jīng)濟(jì)性、合理性、可行性、合規(guī)性等核減20%，那么在不核減經(jīng)評(píng)審的預(yù)算金額情況下，差額部分扣減相應(yīng)財(cái)政撥款比例，相應(yīng)增加自籌資金使用，利用經(jīng)濟(jì)杠桿利益去驅(qū)動(dòng)預(yù)算單位夯實(shí)預(yù)算編制需求。

（四）建立合理預(yù)設(shè)可達(dá)的行業(yè)領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)體系

對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，一般在績(jī)效目標(biāo)中應(yīng)設(shè)置設(shè)計(jì)變更率、工程簽證率，等共性指標(biāo)，對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目應(yīng)有自己的特色目標(biāo)，才能評(píng)判相應(yīng)達(dá)到的績(jī)效效果目標(biāo)，如農(nóng)業(yè)土地設(shè)施化后可耕種面積是否因?yàn)橐?guī)劃整齊后提高，平均畝產(chǎn)量、化肥減少量，水資源利用率等是否相應(yīng)提高等等。當(dāng)然績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定是可行的目標(biāo)，又是需去努力才能實(shí)現(xiàn)的，這樣設(shè)置的目標(biāo)才是有意義的，而不是為了財(cái)政部門績(jī)效管理制度要求隨便設(shè)置或設(shè)置較低的績(jī)效目標(biāo)。如前述農(nóng)田設(shè)施化如果達(dá)不到這些目標(biāo)，那么投入就是浪費(fèi)。

（五）嚴(yán)控項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程績(jī)效管理仍是全面預(yù)算績(jī)效管理的重要階段

基本建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的四大控制，是永恒存在的。經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行，是全面績(jī)效管理的重要組成，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算編制績(jī)效管理，并不是弱化預(yù)算執(zhí)行績(jī)效管理，而是提高基本建設(shè)項(xiàng)目管理過(guò)程效果，有利于預(yù)算目標(biāo)達(dá)期。在分清階段責(zé)任的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格把控執(zhí)行期間隨意性變更設(shè)計(jì)、增加非項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)容、不按招投標(biāo)管理辦法招標(biāo)、缺少過(guò)程監(jiān)控等，都是保證項(xiàng)目高質(zhì)量完成的必要手段。

四、結(jié)束語(yǔ)

全面預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)逐步建立完善的過(guò)程，要解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目各類問(wèn)題，必須將新《意見(jiàn)》理念要求和創(chuàng)新方法融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)過(guò)程，抓好事前立項(xiàng)階段，事中實(shí)施階段，事后驗(yàn)收使用效果評(píng)價(jià)階段各個(gè)環(huán)節(jié)控制，形成一個(gè)有效的閉環(huán)控制管理系統(tǒng)，才能提升項(xiàng)目的管理水平。預(yù)算管理基層單位作為實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理全方位重要組成部分，應(yīng)加快響應(yīng)并實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理制度，才能提高本單位建設(shè)項(xiàng)目管理水平，提高資金使用效果。同時(shí)作為一個(gè)體系的建立，應(yīng)及時(shí)修改調(diào)整與預(yù)算績(jī)效管理要求不協(xié)調(diào)的各類內(nèi)部控制制度，以提高各類管理系統(tǒng)性和協(xié)同性。

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