上海市中近期住房發(fā)展思路及規(guī)劃策略探索

黃 砂 HUANG Sha

0 引言

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于“上海2035”總體規(guī)劃的批復(fù)要求，上海住房發(fā)展要始終牢牢把握“堅持房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，始終堅定不移瞄準(zhǔn)“讓全體人民住有所居”的工作總目標(biāo)，始終創(chuàng)新實踐“加快多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的工作路徑，堅持創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化和城市發(fā)展需求，合理安排居住用地布局及其配套設(shè)施建設(shè)，促進職住均衡發(fā)展[1]。

自上版總體規(guī)劃實施以來，上海經(jīng)歷了快速城市化的發(fā)展階段，城市居住用地快速拓展，市民居住水平大幅提升，舊住宅改造有力推進，住房保障覆蓋面不斷擴大，幾十年一直困擾上海的住宅短缺矛盾基本得到解決。但長期來看，住房發(fā)展不平衡、不充分的問題依然存在。目前上海住房發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)不在于總量方面的供給不足，而在于住房發(fā)展結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化，尤其是各層次供給與需求有待進一步匹配、協(xié)調(diào)與平衡，更應(yīng)該在“上海2035”的中近期建設(shè)過程中引起重視，并通過優(yōu)化住房發(fā)展思路和實施策略加以控制引導(dǎo)。

1 住房體系發(fā)展的不斷完善

1.1 “上海2035”引領(lǐng)下的住房發(fā)展

住房發(fā)展同其他許多重要的城市功能一樣，已由“增量拓展”走向“存量更新”。住房發(fā)展是深化“上海2035”的重大專項內(nèi)容之一，專項規(guī)劃應(yīng)突破單一系統(tǒng)或工程性思維，綜合考慮各系統(tǒng)的交互性以及與城市空間的銜接，承載落實超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的系統(tǒng)化任務(wù)[2]，住房專項的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展導(dǎo)向也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。2000—2010年，上海城市居住用地快速拓展，上海住房建筑面積累計增量約3億m2，住房建筑面積以3 000萬m2/年左右增加①，按城鎮(zhèn)常住人口計算人均居住面積提升至28.3 m2（見圖1）。自2010年以來，住房建設(shè)增速漸趨放緩，與此同時，上海常住人口增長進入平穩(wěn)階段（見圖2），住房體系也由滿足居民的基本居住需求轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)不同類型群體的多層次需求上來。上海新增住房供應(yīng)將面臨資源緊約束，尤其是土地資源的日漸稀缺[3]，存量時代的住房發(fā)展任務(wù)不再一味強調(diào)住房總量新增，而是聚焦住房在新時期建設(shè)中出現(xiàn)的新矛盾和新問題，優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局，合理調(diào)控城鎮(zhèn)居住用地規(guī)模。但規(guī)?？偭可线_到規(guī)劃目標(biāo)，不等于規(guī)劃真正實現(xiàn)[4]。由于住房建設(shè)較其他城市建設(shè)內(nèi)容來說具有一定不可逆性，更需注重中近期規(guī)劃的銜接和探索，并結(jié)合國家和上海未來發(fā)展的總體導(dǎo)向和趨勢，協(xié)同其他重大專項內(nèi)容，共同指引上海面向2035年的全球城市建設(shè)。

圖2 上海市2000—2018年常住人口、戶籍人口、外來人口變化情況

1.2 當(dāng)前主要發(fā)展趨勢

基于上海土地和空間資源相對緊缺的特點，全市住房供應(yīng)中主要存在以下3個趨勢。

1.2.1 待匹配——住房供地模式逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)住房供地模式與居住用地可持續(xù)供應(yīng)要求待匹配?！吧虾?035”提出建設(shè)用地總規(guī)模不超過3 200 km2，至2020年建設(shè)用地總規(guī)模不突破3 185 km2。從全市層面來看，“十三五”期間上海城市建設(shè)用地供應(yīng)即將達到緊約束邊緣，考慮上海近年來實際供地情況，已沒有大規(guī)模供地的潛能，并且只有約1/3屬于新增用地，其中存量更新建設(shè)用地比重呈逐步上升趨勢；即使是新增供地，也位于較偏遠的郊區(qū)。按照全國住房和建設(shè)工作會議②提出的“穩(wěn)房價、穩(wěn)地價、穩(wěn)預(yù)期”的房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展目標(biāo)，通過住房需求相對集中地區(qū)的存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造持續(xù)、穩(wěn)定、集約的居住用地有效供給將成為未來引導(dǎo)住房總量規(guī)模合理發(fā)展的重要方面。

1.2.2 待協(xié)調(diào)——適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的類型 需求日趨多元

單一的住房開發(fā)類型與不斷優(yōu)化的人口結(jié)構(gòu)待協(xié)調(diào)。近10年來，上海正在經(jīng)歷“本地人口城鎮(zhèn)化”和“外來人口本地化”的雙重城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。一方面，以戶籍居民為主的住房改善性需求不斷增長。傳統(tǒng)“四位一體”住房保障體系是在住房發(fā)展尚不全面的背景下，用來保護中低收入群體的公共政策手段，而不是再分配手段；在資源緊約束和中等收入群體擴大條件下不能作為住房需求改善和住房水平進一步提升的干預(yù)工具，而應(yīng)發(fā)揮其托底作用。另一方面，引進人才、外來務(wù)工人員、農(nóng)轉(zhuǎn)居人口成為上海新增人口的主要來源。促進生產(chǎn)要素特別是勞動力的流動是發(fā)展的關(guān)鍵，也是城市化的核心[5]。外省市來滬的900余萬常住人口中，15—39歲年齡段的人口比重約占65%，在同一年齡段的全市常住人口中，該比例約為60%，均超過戶籍人口。大量外來年輕人來滬，一定程度上緩解了上海的老齡化進程（上海早在1979年就進入老齡化社會，2018年戶籍常住人口老齡化率約21.8%），同時也對多樣化的住房類型提出了迫切需求。如距離就業(yè)地點相對較近的“人才公寓”或“租賃住房”、購房成本相對較低的“中小套型住房（90 m2以下）”（見圖3）、滿足首次置業(yè)或改善置業(yè)“三代居”需求的小三房（90—110 m2），以及鄰近老年人服務(wù)設(shè)施、適宜居家養(yǎng)老的“適老化住宅”等類型[6]，對住房的多元和高質(zhì)量發(fā)展需求也促進了混齡社區(qū)的改善和城市活力的提升。

1.2.3 待平衡——城鎮(zhèn)住房更加關(guān)注空間發(fā)展績效

級差式的資源要素集聚與均等化的基本公共服務(wù)待平衡。在城鎮(zhèn)住房布局方面，住房空間拓展更加注重與人口分布、就業(yè)崗位、交通支撐、公共服務(wù)等相匹配。上海中心城集聚了大量優(yōu)質(zhì)人才、技術(shù)、資金、知識等資源和生產(chǎn)要素。雖然中心城7區(qū)③居住用地面積只占全市居住用地比例約18%，但現(xiàn)狀城鎮(zhèn)人口規(guī)模約占32%，就業(yè)崗位密度約占37%；外圍6區(qū)④居住用地面積雖占約36%，但城鎮(zhèn)人口規(guī)模只占約27%，就業(yè)崗位密度只占約25%（見表1）。若分圈層來看，中心城（外環(huán)高速以內(nèi)區(qū)域）更是以全市約35%的居住用地資源吸納了近50%的人口⑤。相比于“99版總規(guī)”中“疏解中心城過密人口”的提法，“上海2035”進一步提出，“提高新城、新市鎮(zhèn)的人口密度、就業(yè)崗位密度和城市空間績效”。中近期關(guān)注住房空間發(fā)展績效，不再是傳統(tǒng)的“以人定房”或“以房控人”，而是注重公交可達、公共服務(wù)覆蓋、環(huán)境品質(zhì)等因素，合理引導(dǎo)不同區(qū)域住房實現(xiàn)開發(fā)強度、開發(fā)類型等的差異化發(fā)展。

圖3 上海市各區(qū)中小套型住房按建筑面積占比圖

表1 2018年上海市中心城與外圍各區(qū)居住用地、城鎮(zhèn)人口規(guī)模、就業(yè)崗位占比情況（單位：%）

2 中近期住房發(fā)展目標(biāo)

2.1 住房發(fā)展目標(biāo)的變遷

黨的十九大首次提出“中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，城市發(fā)展也由高速增長階段進入高質(zhì)量發(fā)展階段。上海作為中國城鎮(zhèn)化高水平發(fā)展的代表城市，提供更為多樣的公共服務(wù)是進入高質(zhì)量發(fā)展的主要特征；與此同時，覆蓋范圍更廣、質(zhì)量更高的公共服務(wù)將吸引更多愿意付出一定成本的家庭和企業(yè)，為城市發(fā)展創(chuàng)造和貢獻更多的現(xiàn)金流。在城市不斷獲得現(xiàn)金流，并用現(xiàn)金流不斷改善公共服務(wù)以提升自身發(fā)展質(zhì)量的過程中，住房制度由于對勞動力的財富積累和成本支出有著重大影響，成為“以人為本”時代最主要的政策杠桿[7]。首先，高質(zhì)量發(fā)展所需的各領(lǐng)域人才及勞動力對住房產(chǎn)生了新的訴求，各類發(fā)展不匹配、不協(xié)調(diào)、不平衡的供求矛盾需要通過適宜的住房一攬子解決；其次，降低住房成本可以大大降低企業(yè)的勞動力成本，需要通過住房規(guī)劃和住房政策的引導(dǎo)，促使產(chǎn)城融合、職住平衡；再次，在基本公共服務(wù)均等化的導(dǎo)向下，提倡滿足不同居住群體的不同服務(wù)需求，因而大力發(fā)展住房租賃市場，加強中小套型住房建設(shè)，通過多措并舉的方式完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，更多帶有新時期、新領(lǐng)域、新技術(shù)特征的創(chuàng)新型企業(yè)也就更容易生存。

上海長期以來以保障性住房和市場化住房兩大板塊構(gòu)成的住房體系面臨進一步職能轉(zhuǎn)變：保障性住房應(yīng)強化公共性和托底性；市場化住房應(yīng)注重多樣性和可負(fù)擔(dān)性；租賃住房既不同于市場化的商品住宅，也不同于政府主導(dǎo)的保障性住宅，而是屬于處于兩者之間的社會化租賃體系，既需要政府的優(yōu)惠政策保障，又需要長期可持續(xù)的市場化運作[8]。因此，需要深化供給側(cè)改革，住房發(fā)展目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟贫鄻踊淖》抗┙o體系。從長遠來看，應(yīng)更加關(guān)注住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的合理性，如保持一定比例的中小套型住房、持續(xù)改善租售比例、通過多樣化住房供給滿足不同群體的多樣化居住需求等；更加完善舊區(qū)改造機制，逐步解決與老舊住房、居住困難群體生活相關(guān)的急難愁問題；更加突出住房空間發(fā)展績效，優(yōu)化部分地區(qū)職住平衡、產(chǎn)城融合程度等。

2.2 與總體發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)適應(yīng)

圍繞中央對上海的要求和上海自身發(fā)展的趨勢特點，堅持以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主，多渠道增加租賃住房，完善住房租賃管理制度，構(gòu)建更加完善的住房發(fā)展體系。

上?！罢幵谑袌稣{(diào)控的關(guān)鍵期、住房困難矛盾的轉(zhuǎn)換期和住房租賃體系的構(gòu)建期”⑥，中近期住房發(fā)展應(yīng)緊緊圍繞“上海2035”總體要求，繼續(xù)以優(yōu)化完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)為主要任務(wù)，近期多渠道增加租賃住房和中小套型住房建設(shè)，結(jié)合城市更新盤活存量土地資源，推進舊區(qū)改造，同時持續(xù)穩(wěn)定地釋放住宅供應(yīng)；中期結(jié)合人口結(jié)構(gòu)變化和城市發(fā)展需求，以“住有所居”為理念導(dǎo)向，以政府為主提供基本住房保障，以市場為主滿足多樣性住房需求，建立全市住房發(fā)展績效長期評估機制。根據(jù)住房發(fā)展實際情況，適時調(diào)整優(yōu)化住房供應(yīng)節(jié)奏，完善住房總體布局，提升住房整體環(huán)境品質(zhì)。相應(yīng)地，住房規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)也應(yīng)與總體發(fā)展目標(biāo)相互協(xié)調(diào)適應(yīng)，由解決住房總體短缺問題、提高人均居住面積轉(zhuǎn)向進一步優(yōu)化居住環(huán)境，提升綜合居住品質(zhì)和滿足多樣性居住需求。

通過5—10年建設(shè)，基本形成多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度框架。通過進一步優(yōu)化居住用地供應(yīng)、加大租賃住房和中小套型住房供應(yīng)、完善住房保障體系建設(shè)、推進舊住房改造等重要舉措，實現(xiàn)住房困難得到保障、住房配置更加合理、居住條件有效改善、住房品質(zhì)明顯提升，居民生活幸福指數(shù)穩(wěn)步提升。

3 中近期發(fā)展思路優(yōu)化

按照人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要和人口居住的實際需求，針對供地模式、類型需求和空間績效等方面集中體現(xiàn)的矛盾問題，對住房中近期發(fā)展總體思路進行優(yōu)化，積極盤活存量資源，合理安排居住用地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)和時序；優(yōu)化資源配置，適應(yīng)空間差異化發(fā)展；落實高質(zhì)量發(fā)展，提升住房的空間發(fā)展績效。

3.1 重視存量用地轉(zhuǎn)型, 優(yōu)化住房土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和時序

結(jié)合城市更新，盤活存量土地資源，通過舊區(qū)改造和舊住房修繕改造，提高土地利用效率（見圖4）。在統(tǒng)籌考慮總量控制、區(qū)位、環(huán)保、交通、公共服務(wù)設(shè)施的前提下，根據(jù)地塊具體開發(fā)條件及系統(tǒng)評估結(jié)論，通過公共服務(wù)設(shè)施、綠地等公共要素“補缺口”等作為新增居住用地供給的必要條件，鼓勵存量低效用地轉(zhuǎn)型；對于就業(yè)崗位集聚的地區(qū)，以商業(yè)辦公項目轉(zhuǎn)化、“非改租”⑦、企業(yè)投資建設(shè)、政府回購等方式增加租賃住房，補充新增城鎮(zhèn)居住用地供給。統(tǒng)籌考慮風(fēng)貌保護、城市更新、舊區(qū)改造，確保各類居住用地供應(yīng)，新增居住用地聚焦就業(yè)崗位集聚地區(qū)，優(yōu)先保障租賃及保障性需求，同步推進存量用地轉(zhuǎn)型，均衡供地時序。近期穩(wěn)定居住用地供應(yīng)總量，按照“商品居住用地穩(wěn)中有升、保障性居住用地確保供應(yīng)、租賃居住用地大幅增加”的原則，有序調(diào)整各類居住用地供應(yīng)。中期適時調(diào)整居住用地供應(yīng)規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和供應(yīng)機制，重點推進存量用地轉(zhuǎn)型，充分滿足多主體供給、多渠道保障、租購并舉的用地需求。在居住用地供應(yīng)中，優(yōu)先保障新建租賃住房，基于低收入群體保障需求，優(yōu)化完善“四位一體”保障性住房用地供應(yīng)。

圖4 2018年上海市各區(qū)簡屋及舊式里弄情況

3.2 優(yōu)化資源配置, 適應(yīng)空間差異化發(fā)展

進一步豐富住房類型，提供多元化的住房：如配備優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施的國際社區(qū)、人才公寓等，并融合多元文化，適當(dāng)改善符合國際標(biāo)準(zhǔn)的國際社區(qū)。針對人口老齡化趨勢，發(fā)展適老化混齡住區(qū)，注重社區(qū)活動空間的無障礙設(shè)計和空間的獨立性，并配以服務(wù)專業(yè)、設(shè)備先進、生態(tài)良好的居住環(huán)境和樂齡活動。為滿足多層次住房群體的多樣化住房需求，提升基礎(chǔ)設(shè)施欠發(fā)達地區(qū)的公共配套服務(wù)和交通支撐體系水平。進一步促進人口崗位結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，在人口導(dǎo)入地區(qū)，加強住房布局與軌道交通、就業(yè)崗位、公共設(shè)施等在空間上的整合，強化產(chǎn)城融合與生活宜居。在就業(yè)崗位相對集中的地區(qū)，優(yōu)先保障新建租賃住房及“四位一體”保障性住房；在人口疏解地區(qū)，除滿足高品質(zhì)居住環(huán)境需求外，仍應(yīng)鼓勵通過多種方式并存的存量用地更新，降低與產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)的制度成本[9]；優(yōu)化城市資源配置，進一步提高中小套型住房和租賃住房等類型占比，降低住房總體成本。

3.3 構(gòu)建高質(zhì)量人居環(huán)境, 提升住房發(fā)展空間績效

促進各類人群間的社會融合，針對不同人群和家庭類型的多樣化需求，調(diào)整住房的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等，實現(xiàn)市民住有所居；落實“上海2035”15分鐘社區(qū)生活圈相關(guān)內(nèi)容，以城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)，充分滿足居民的基本生活需求，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、公平均等的多層次公共服務(wù)體系，增強高能級公共服務(wù)設(shè)施配置；營造優(yōu)質(zhì)的社區(qū)環(huán)境，提升社區(qū)交通、就業(yè)功能和公共空間品質(zhì)。重點保障軌道交通站點1 000 m覆蓋范圍地區(qū)，提高新增住房中中小套型住房和具有托底性質(zhì)的保障性住房建設(shè)比例；結(jié)合中近期創(chuàng)新中心、商務(wù)集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)等創(chuàng)新人才集聚地區(qū)建設(shè)，提高新增租賃住房建設(shè)比例。合理確定新增住房開發(fā)規(guī)模與開發(fā)強度，提升居住用地綜合開發(fā)和復(fù)合利用水平。以TOD為導(dǎo)向，推進社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施用地的綜合開發(fā)利用，引導(dǎo)控制各類新增住房的建設(shè)啟動條件，加強公共服務(wù)設(shè)施與新增住房的協(xié)同性，鼓勵合理的功能混合、多元發(fā)展和集約發(fā)展。

4 中近期空間規(guī)劃策略

中近期住房發(fā)展在空間布局方面應(yīng)更加關(guān)注集約高效和空間適配。依托城鄉(xiāng)體系發(fā)展，引導(dǎo)城鎮(zhèn)住房的有效供給，加強住房與相關(guān)生產(chǎn)、生活設(shè)施在空間上的整合，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)職住空間匹配。根據(jù)“上海2035”要求的住房發(fā)展政策分區(qū)，按照“中心城—主城片區(qū)—新城—核心鎮(zhèn)—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”形成空間規(guī)劃策略指引，引導(dǎo)城鎮(zhèn)住房實現(xiàn)有效供給。

4.1 重視中心城存量住房更新改造, 優(yōu)化和完善居住環(huán)境、設(shè)施配套與交通支撐

中心城應(yīng)重視存量住房更新改造，由“拆、改、留”向“留、改、拆”轉(zhuǎn)變，更加強調(diào)“留、改、拆并舉，以保留保護為主”，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進舊區(qū)改造和舊住房修繕改造。新增住房應(yīng)以中小套型為主，優(yōu)先利用軌道交通站點周邊地區(qū)，建立商品住房建設(shè)與公園綠地、開放空間、公共設(shè)施等同步建設(shè)的開發(fā)機制，合理控制居住用地供給規(guī)模與節(jié)奏。結(jié)合就業(yè)集聚地區(qū)和軌道交通站點，增加租賃住房、中小套型住房供應(yīng)，緩解該類地區(qū)創(chuàng)新群體適宜性住房短缺的問題。進一步推進以二級舊里以下房屋為重點的舊區(qū)改造和以老公房為重點的舊住區(qū)綜合改造；針對危房、缺乏必要生活設(shè)施的老舊住房，以及建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、基本設(shè)施匱乏的不成套老公房，實施舊住房修繕改造。針對就業(yè)相對集聚區(qū)域，加快產(chǎn)城融合，完善產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)，增加中小套型、租賃住房供應(yīng)，同步加強就業(yè)集聚區(qū)與外圍居住配套地區(qū)的交通聯(lián)系。

4.2 引導(dǎo)主城片區(qū)職住空間匹配, 適度提高租賃性、中小套型住房比例

主城片區(qū)結(jié)合商務(wù)集聚區(qū)、軌道交通站點等未來整體轉(zhuǎn)型地區(qū)，應(yīng)適度提高租賃性、中小套型住房比重，滿足創(chuàng)新群體居住需求。針對現(xiàn)有居住用地，重點完善公共交通和公共服務(wù)配套水平。對于居住功能集聚但缺乏就業(yè)、交通與配套設(shè)施的地區(qū)，控制新增住房規(guī)模，著重引導(dǎo)培育就業(yè)崗位，促進產(chǎn)城融合，打造功能完善的城市社區(qū)。在就業(yè)中心、大容量公共交通樞紐站點、公共活動中心等地區(qū)布局保障性住房。重點加強轉(zhuǎn)型地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施與生態(tài)綠地建設(shè)，在增加就業(yè)和提升交通支撐水平的基礎(chǔ)上，以中小套型和租賃住房為主適度配建住房。進一步調(diào)整優(yōu)化住房規(guī)模布局，重視存量住房更新改造。與此同時，結(jié)合城市戰(zhàn)略留白及彈性控制地區(qū)的未來發(fā)展要求，預(yù)留應(yīng)對人口增長多情景的空間。

4.3 進一步促進人口向新城集聚, 提升公共服務(wù)質(zhì)量

5大新城應(yīng)重點引導(dǎo)住房規(guī)模布局，同步配套完善軌道交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步提升公共服務(wù)質(zhì)量。推進新城住宅建設(shè)，通過完善公共服務(wù)設(shè)施提升服務(wù)質(zhì)量，加強軌道交通站點的引導(dǎo)作用，同時加大政策支持力度，增加就業(yè)崗位等提升人口吸引力。進一步拓展存量低效用地轉(zhuǎn)化為租賃住房的方式，多渠道增加租賃房源供應(yīng)數(shù)量，提高租賃住房供應(yīng)比例。合理布局一定比例的保障性住房，加強對現(xiàn)有大型居住社區(qū)的評估，分類完善大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)。保障性住房應(yīng)與新城建設(shè)、公共交通和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相協(xié)同，促進社區(qū)的多元融合發(fā)展。在軌道交通站點以及通過工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型而成的就業(yè)和公共活動中心地區(qū)，著重增加有一定開發(fā)強度、套型多樣、功能混合的居住用地。

4.4 引導(dǎo)核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)住房規(guī)模布局, 合理把握一般鎮(zhèn)的住宅供應(yīng)節(jié)奏

針對核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)，應(yīng)合理控制住房發(fā)展規(guī)模，擴大保障性住房房源籌建渠道，發(fā)揮用人單位和園區(qū)的主體作用，引導(dǎo)和推動企業(yè)自建單位租賃房，為企業(yè)員工提供居住保障，并利用商品住房配建保障性住房。核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)是住房空間布局優(yōu)化的重點關(guān)注對象，應(yīng)進一步提升人口密度和就業(yè)崗位密度，新增住房以滿足外來常住人口、本地城鎮(zhèn)化需求為主，促進軌道交通站點周邊區(qū)域等的人口集聚。針對就業(yè)集聚地區(qū)、商辦過剩地區(qū)、交通優(yōu)先地區(qū)，引導(dǎo)建設(shè)中小套型住房、租賃住房。一般鎮(zhèn)住房空間布局要規(guī)避垃圾焚燒廠、填埋場、有污染的工業(yè)用地等對環(huán)境有污染的地區(qū)。結(jié)合人口、產(chǎn)業(yè)、配套設(shè)施和入住率等因素，合理把握居住用地供應(yīng)時序和節(jié)奏，并將就業(yè)、設(shè)施配套和環(huán)境改善作為新增居住用地啟動的必要條件。

5 住房發(fā)展行動計劃

5.1 近期以空間建設(shè)為抓手, 進一步提升住房空間發(fā)展績效

近期應(yīng)加快培育和發(fā)展住房租賃市場，完善“四位一體”住房保障體系，“留、改、拆并舉”，深化城市有機更新。重點聚焦租賃住房公共服務(wù)平臺建設(shè)、各類保障性住房建設(shè)、提升中小套型住房比例、填補公共服務(wù)設(shè)施缺口、優(yōu)化居住集聚地區(qū)交通可達性、綜合改造老舊住房、處置老舊住房隱患、小區(qū)綜合治理等居住空間及人居環(huán)境建設(shè)方面。通過統(tǒng)籌考慮新增住房、生活服務(wù)設(shè)施、就業(yè)崗位等，形成若干功能完善、體系健全的生活社區(qū)，深化落實15分鐘社區(qū)生活圈理念，推進住房空間發(fā)展績效進一步提升。

5.2 中期創(chuàng)新開發(fā)模式, 完善租購并舉的住房體系

中期應(yīng)加大租賃住房供應(yīng)力度，加快完善租購并舉的住房制度體系。在城市中心及副中心、新城中心、科技研發(fā)集聚區(qū)和先進制造業(yè)集聚區(qū)等，以區(qū)域公共交通便捷、生產(chǎn)生活便利、租賃住房集中為原則，體現(xiàn)區(qū)位適宜、宜居宜業(yè)等導(dǎo)向，完善租賃住房建設(shè)。創(chuàng)新開發(fā)模式，推進職居功能有序融合。加強公共服務(wù)設(shè)施、公共綠地、公共空間與土地開發(fā)的同步協(xié)調(diào)。加強土地開發(fā)前期評估，建立經(jīng)營性土地出讓與公共設(shè)施、公共綠地和公共空間相掛鉤的制度，保障公共服務(wù)供給，推進居住與就業(yè)平衡。明確公共服務(wù)設(shè)施及公共空間建設(shè)管理、物業(yè)持有及出租運營要求，根據(jù)實際情況及時調(diào)整租賃對象、租期、租金，以及相關(guān)租賃管理要求，進一步加強租賃住房后續(xù)監(jiān)管。

5.3 遠期探索政策保障機制, 進行全生命周期動態(tài)維護監(jiān)測

充分發(fā)揮規(guī)劃管理、土地供應(yīng)、項目實施等政策調(diào)節(jié)作用。落實中小套型、租賃住房供應(yīng)和相關(guān)管理要求，并提升居住用地供應(yīng)的精細(xì)化管理水平。如細(xì)化中小套型比例、租賃比例等控制要求，完善和優(yōu)化帶方案出讓、轉(zhuǎn)化、配建等供地方式，引導(dǎo)相關(guān)機構(gòu)加大物業(yè)自持比例的機制設(shè)計。明確租賃住房管理機構(gòu)和管理職責(zé)，健全常態(tài)化、全周期管理機制。與此同時，加大政府對住房發(fā)展的動態(tài)維護。建立住房規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、定期評估和及時維護機制，通過對人口增速、人口結(jié)構(gòu)變化、土地等方面規(guī)劃實施情況和關(guān)鍵指標(biāo)的跟蹤反饋，制定多情景應(yīng)對策略，對規(guī)劃進行全生命周期的動態(tài)維護。在堅持住房發(fā)展總體原則導(dǎo)向不變的情況下，及時調(diào)整新增住房供應(yīng)的相關(guān)條件（套型結(jié)構(gòu)、配建比例等），不斷優(yōu)化完善相關(guān)住宅供應(yīng)方式，對規(guī)劃預(yù)留的戰(zhàn)略性空間進行動態(tài)調(diào)整，確保住宅有效供給。

6 結(jié)語

住房問題既是民生問題，也是發(fā)展問題⑧。既是城市發(fā)展重要的主題，也是關(guān)乎社會民生的長久話題。健全可負(fù)擔(dān)、可持續(xù)的住房供應(yīng)體系是深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善民生的重要領(lǐng)域[10]。促進社會公平、提升居住品質(zhì)，是住房發(fā)展需要長期秉承的理念和追求的目標(biāo)，中近期住房發(fā)展面臨的一系列問題，從長遠來看也只是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過渡階段特征的集中體現(xiàn)，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善和居民生活水平的不斷提高，在新的發(fā)展階段，住房發(fā)展還將面臨新的矛盾和新的考驗，應(yīng)以更加開放的心態(tài)和更加包容的機制，不斷調(diào)整住房發(fā)展思路和應(yīng)對策略，進一步優(yōu)化完善住房發(fā)展體系及相應(yīng)管理制度。

注釋

① 參考：陳杰.上海2020年住房形勢分析.復(fù)旦大學(xué)新聞文化網(wǎng)http://news.fudan.edu.cn/2012/0810/31263.html。

② 2018年12月24日召開的全國住房和建設(shè)工作會議對2019年的住建工作提出了“穩(wěn)房價、穩(wěn)地價、穩(wěn)預(yù)期”的“三穩(wěn)”總體目標(biāo) 。

③ 中心城7區(qū)為黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、靜安區(qū)、普陀區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)。

④ 外圍6區(qū)為嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)。

⑤ 參考：《上海市住房發(fā)展專項規(guī)劃》。

⑥ 2018年7月，上海市市長應(yīng)勇在上海市第十五屆人大常委會第五次會議（擴大）上提出。

⑦ 非改租：指非居住房屋改建租賃住房。

⑧ 2013年10月31日，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時的講話。