新時(shí)期總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的創(chuàng)新實(shí)踐與方法探索
——以杭州為例

馬 璇 張 亢 張一凡 MA Xuan, ZHANG Kang, ZHANG Yifan

隨著規(guī)劃的價(jià)值定位從藍(lán)圖式靜態(tài)型轉(zhuǎn)向政策式動(dòng)態(tài)型[1]，定期對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估成為掌握城市實(shí)際發(fā)展動(dòng)態(tài)、反饋優(yōu)化規(guī)劃、有效指導(dǎo)落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，也成為體現(xiàn)規(guī)劃公共政策屬性的關(guān)鍵舉措。尤其是近年來(lái)，在中央提出“要立足提高治理能力抓好城市規(guī)劃建設(shè)①”的要求下，規(guī)劃面臨全方位改革的環(huán)境背景，總體規(guī)劃制度本身面臨適應(yīng)城市發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，更有效地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化環(huán)境，以及規(guī)劃技術(shù)方法體系完善和規(guī)劃運(yùn)行體制機(jī)制改革等一系列要求[2]33-38。同時(shí)，新的國(guó)土空間規(guī)劃體系也強(qiáng)調(diào)“雙評(píng)估、雙評(píng)價(jià)”的內(nèi)容，進(jìn)一步突出了實(shí)施評(píng)估在新空間規(guī)劃體系中的價(jià)值與作用。可以說(shuō)，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作貫穿城市規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)[3]。在此背景下，以“評(píng)價(jià)、監(jiān)督、反饋”為重要標(biāo)志的評(píng)估工作日益突顯其重要性。

從國(guó)內(nèi)實(shí)施評(píng)估發(fā)展的歷程回顧來(lái)看，實(shí)施評(píng)估經(jīng)歷了從早期的“力有未逮”，到現(xiàn)在的“蓬勃發(fā)展、百花齊放”多個(gè)階段，其效用也從簡(jiǎn)單的技術(shù)性評(píng)述比較，到成為強(qiáng)化現(xiàn)代化空間治理能力及“統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)”的重要文件②。然而，囿于數(shù)據(jù)和專業(yè)，以往許多城市規(guī)劃評(píng)估的效果并不理想，許多城市做評(píng)估僅僅為了修改而不得不做，“不修改不評(píng)估，一評(píng)估必滯后”[4-7]，其目的性與功能性過(guò)強(qiáng)，對(duì)城市治理的實(shí)際影響作用有限。近年來(lái)，隨著城市規(guī)劃改革的日益深入，以及信息化、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段應(yīng)用研究的深化，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的實(shí)踐也日益深入。隨著北京、上海、武漢等城市新一輪空間規(guī)劃的編制，眾多城市都紛紛開(kāi)展對(duì)上一輪城市總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估工作，也形成了各具特色的評(píng)估模式與方法[8-10]。但由于對(duì)評(píng)估的作用與認(rèn)識(shí)相對(duì)不統(tǒng)一，技術(shù)方法與評(píng)估重點(diǎn)也有待進(jìn)一步梳理以達(dá)成共識(shí)[11-13]。如何通過(guò)實(shí)踐探索完善評(píng)估的信息支撐體系、理論技術(shù)框架體系，優(yōu)化評(píng)估技術(shù)方法，建立完善的城市體檢評(píng)估機(jī)制，形成與規(guī)劃改革相適應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系，成為當(dāng)前規(guī)劃評(píng)估工作的重要方向。本文從新時(shí)期規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的新要求出發(fā)，結(jié)合杭州總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估實(shí)踐，提出規(guī)劃評(píng)估框架的思考，以期為當(dāng)前眾多城市面臨的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制與技術(shù)框架的完善提供參考。

圖1 總體規(guī)劃評(píng)估價(jià)值與作用的體現(xiàn)

1 規(guī)劃評(píng)估的新要求與再認(rèn)識(shí)

1.1 規(guī)劃評(píng)估的新要求

從國(guó)家層面來(lái)看，我國(guó)明確提出要加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)督管理，國(guó)務(wù)院在對(duì)北京總體規(guī)劃的批復(fù)文件中，也明確提出需要“健全城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理法規(guī)，建立城市體檢評(píng)估機(jī)制，完善規(guī)劃公開(kāi)制度，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督考核問(wèn)責(zé)③”?？梢?jiàn)，規(guī)劃評(píng)估對(duì)于檢驗(yàn)建設(shè)成效、指導(dǎo)建設(shè)行為、評(píng)價(jià)管理績(jī)效、優(yōu)化城鄉(xiāng)治理具有重要的價(jià)值。在技術(shù)層面，住建部在2016年全國(guó)規(guī)劃工作改革座談會(huì)中提出了完善“五個(gè)一④”的要求，突出了對(duì)“總體規(guī)劃實(shí)施情況報(bào)告”的關(guān)注，提出需要定期對(duì)社會(huì)公布城市總體規(guī)劃的實(shí)施情況。同時(shí)，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》第十四條明確指出要“建立國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估制度”，并結(jié)合評(píng)估結(jié)果“對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善”（見(jiàn)圖1）。

1.2 評(píng)估作用的再認(rèn)識(shí)

任何評(píng)價(jià)都是圍繞一定目標(biāo)展開(kāi)的，評(píng)價(jià)目的不同，其所針對(duì)的問(wèn)題和想要獲得的結(jié)果就有很大的差異[14-15]，新時(shí)期城市轉(zhuǎn)型和規(guī)劃轉(zhuǎn)型的復(fù)雜環(huán)境決定了當(dāng)前總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估目標(biāo)具有更加綜合性的特點(diǎn)[2]33-38。當(dāng)前城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估往往既是城市過(guò)去一定時(shí)期內(nèi)規(guī)劃實(shí)施情況的總體評(píng)價(jià)，用以檢驗(yàn)各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)工作是否達(dá)到規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)（即作用于“實(shí)施”）；又需要在對(duì)當(dāng)前甚至是未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景進(jìn)行綜合判斷的基礎(chǔ)上，審視規(guī)劃是否適應(yīng)城市發(fā)展的趨勢(shì)，提出重點(diǎn)關(guān)注方向，為新一輪規(guī)劃編制提供建議參考（即作用于“規(guī)劃”）；同時(shí)還應(yīng)當(dāng)從管理和機(jī)制層面有所反饋，為規(guī)劃的進(jìn)一步落實(shí)提供好的治理框架建議（即作用于“管理”）。因此，規(guī)劃評(píng)估工作可以說(shuō)是串聯(lián)“規(guī)劃—（建設(shè)）實(shí)施—管理”3大方面的重要環(huán)節(jié)。如何在新要求下完善評(píng)估工作的內(nèi)容與框架，對(duì)于城市發(fā)展及治理完善顯得尤為重要。

2 杭州總規(guī)評(píng)估技術(shù)框架構(gòu)建

2.1 背景與目的

杭州市現(xiàn)行城市總體規(guī)劃是基于杭州市第五版城市總體規(guī)劃——《杭州市城市總體規(guī)劃（2001—2020年）》的修訂稿，于2016年1月獲國(guó)務(wù)院正式批復(fù)。本輪杭州總規(guī)評(píng)估是在杭州現(xiàn)行城市總體規(guī)劃即將到期、新一輪總體規(guī)劃啟動(dòng)修編的背景下開(kāi)展的。杭州新一輪總體規(guī)劃提出了“評(píng)估—戰(zhàn)略—規(guī)劃”三步走計(jì)劃，實(shí)施評(píng)估作為“第一步”于2017年開(kāi)始編制。如何既能著眼過(guò)去，詳實(shí)檢視規(guī)劃實(shí)施情況；又能面向未來(lái)，為新一輪城市發(fā)展提供好的對(duì)策建議；還能關(guān)注實(shí)效，為城市規(guī)劃和治理的完善提供良好的建議，成為杭州新一輪總體規(guī)劃評(píng)估的重要命題。因此，檢視規(guī)劃實(shí)施，把握城市問(wèn)題，完善管理機(jī)制成為本輪杭州總規(guī)評(píng)估的核心目的。

2.2 評(píng)估技術(shù)框架

基于以上評(píng)估目的并結(jié)合《評(píng)估辦法》要求，本輪評(píng)估充分考慮到杭州自身基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)相對(duì)薄弱的現(xiàn)實(shí)情況，提出 “一平臺(tái)、兩線索、一保障”的評(píng)估框架。

（1）一平臺(tái)為基礎(chǔ)，完善評(píng)估數(shù)據(jù)支撐。豐富詳實(shí)的數(shù)據(jù)是實(shí)施評(píng)估工作的基礎(chǔ)。當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃明確提出：以三調(diào)為基礎(chǔ)，完善形成國(guó)土空間規(guī)劃的底版，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警3大功能。從全國(guó)來(lái)看，北京、上海等特大城市的城市基礎(chǔ)信息平臺(tái)相對(duì)完善，評(píng)估的重點(diǎn)在于如何應(yīng)用平臺(tái)的信息與數(shù)據(jù)來(lái)檢視總規(guī)實(shí)施情況、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)城市發(fā)展。然而對(duì)于國(guó)內(nèi)廣大中小城市來(lái)說(shuō)，城市信息技術(shù)平臺(tái)相對(duì)不完善。在這一背景下，以規(guī)劃評(píng)估工作為契機(jī)，搭建城市規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建評(píng)估框架體系，對(duì)于提高評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性、提升城市治理水平、完善評(píng)估工作具有十分重要的意義。

（2）兩線索為手段，著眼于“實(shí)施”與“規(guī)劃”，全面評(píng)估過(guò)去并啟示未來(lái)。形成“實(shí)施性評(píng)估+前瞻性評(píng)估”兩條線索的技術(shù)思路。在規(guī)劃體系調(diào)整的大背景下，實(shí)施性評(píng)估聚焦于規(guī)劃的“實(shí)施與成效”，與原有評(píng)估不同，不僅關(guān)注規(guī)劃實(shí)施情況的對(duì)照，更是對(duì)規(guī)劃編制有效性的反思與總結(jié)，是全面的“規(guī)劃?rùn)z討”。通過(guò)新技術(shù)與新方法的結(jié)合，對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)價(jià)，在充分摸清家底、找準(zhǔn)問(wèn)題的同時(shí)，以“有效管理”為導(dǎo)向，對(duì)規(guī)劃內(nèi)容的適宜性、指引性、可監(jiān)督性進(jìn)行評(píng)估，對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃技術(shù)成果內(nèi)容是否可延續(xù)提出合理建議。

前瞻性評(píng)估聚焦于規(guī)劃的“反饋與優(yōu)化”，重點(diǎn)面向未來(lái)，側(cè)重“城市檢視”。對(duì)未來(lái)規(guī)劃的方向性判斷，其重點(diǎn)在于結(jié)合城市發(fā)展的大環(huán)境與背景，提出未來(lái)需要重點(diǎn)關(guān)注與研究的方向，并對(duì)新一輪規(guī)劃方向提出建議。

兩條線索作為評(píng)估的核心技術(shù)思路，是鏈接傳統(tǒng)總體規(guī)劃與新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的重要紐帶，既提煉過(guò)去“規(guī)劃建設(shè)”工作的核心內(nèi)容，又增加對(duì)未來(lái)“規(guī)劃編制”方向和內(nèi)容的重點(diǎn)建議，在當(dāng)前背景下極其必要。

（3）一機(jī)制為保障，銜接規(guī)劃管理與機(jī)制建設(shè)。結(jié)合實(shí)施性評(píng)估與前瞻性評(píng)估的結(jié)論，從規(guī)劃編制體系完善、管理體系優(yōu)化的視角，提出適應(yīng)于規(guī)劃落實(shí)的管理體制與機(jī)制建議，體現(xiàn)了評(píng)估與政府治理工作的緊密結(jié)合（見(jiàn)圖2）。

圖2 總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估技術(shù)思路

表1 杭州總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建

2.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建

杭州總規(guī)評(píng)估工作前期，規(guī)劃技術(shù)團(tuán)隊(duì)與信息中心密切配合，整理融合手機(jī)信令、企業(yè)信息、人口普查、交通調(diào)查等多部門數(shù)據(jù)，構(gòu)建了包括人口、用地、經(jīng)濟(jì)、住房等在內(nèi)的9大類空間數(shù)據(jù)，并從市域、市區(qū)、主城區(qū)3個(gè)層面有力地支撐了評(píng)估工作。通過(guò)平臺(tái)建設(shè)，厘清現(xiàn)狀，形成可衡量、可監(jiān)測(cè)的技術(shù)指標(biāo)框架，從而有利于城市發(fā)展數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與更新。平臺(tái)的搭建體現(xiàn)了規(guī)劃技術(shù)與管理工作的充分結(jié)合，同時(shí)，這一數(shù)據(jù)平臺(tái)也為杭州市規(guī)劃編制和管理工作的科學(xué)化奠定了很好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)（見(jiàn)表1）。

3 杭州總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估實(shí)踐

基于新的數(shù)據(jù)平臺(tái)，本輪杭州實(shí)施評(píng)估重點(diǎn)從實(shí)施性評(píng)估、前瞻性評(píng)估和實(shí)施機(jī)制3大方面探索新時(shí)期規(guī)劃評(píng)估的方法與內(nèi)容。

3.1 實(shí)施性評(píng)估: 聚焦空間、交通與民生要素實(shí)施情況的成效比較

實(shí)施性評(píng)估是評(píng)估工作的基礎(chǔ)，按照《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》的要求，重點(diǎn)在于對(duì)城市發(fā)展方向、空間布局、規(guī)劃目標(biāo)等各項(xiàng)強(qiáng)制性內(nèi)容的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，因此應(yīng)用實(shí)證技術(shù)來(lái)比較現(xiàn)實(shí)與規(guī)劃的一致性是重點(diǎn)。在規(guī)劃評(píng)估鏈接“規(guī)劃—建設(shè)—管理”的新要求下，實(shí)施性評(píng)估應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注結(jié)合建設(shè)、管理的“成效”性評(píng)估，從而更好地為未來(lái)規(guī)劃提供針對(duì)性建議。此次杭州評(píng)估重點(diǎn)圍繞土地資源的配置績(jī)效、交通的鏈接效率、設(shè)施要素的配置效益3方面進(jìn)行。

圖3 杭州六組團(tuán)2012—2016年用地增長(zhǎng)與未來(lái)規(guī)劃可供給用地情況對(duì)比

表2 杭州蕭山機(jī)場(chǎng)與國(guó)內(nèi)主要城市機(jī)場(chǎng)的軌道交通建設(shè)情況對(duì)比

3.1.1 聚焦國(guó)土空間，評(píng)價(jià)土地資源的配置績(jī)效

空間是城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)載體，對(duì)于空間利用、發(fā)展布局的評(píng)價(jià)是規(guī)劃評(píng)估最核心的內(nèi)容。在杭州評(píng)估中，除了對(duì)傳統(tǒng)的空間規(guī)模擴(kuò)張情況進(jìn)行評(píng)估外，還重點(diǎn)關(guān)注了人地錢關(guān)聯(lián)視角下的土地資源配置績(jī)效評(píng)價(jià)。

（1）評(píng)估土地資源投放與人口布局的相關(guān)性，即空間的增長(zhǎng)與人口的增長(zhǎng)是否匹配。在杭州評(píng)估中，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行總規(guī)“一主三副六組團(tuán)”分區(qū)的人口、用地進(jìn)行比較，可以看到各分區(qū)人口用地增長(zhǎng)的不同規(guī)律。例如在“三副”中，江南城人口增長(zhǎng)迅速，且與江北的主城人口流動(dòng)相對(duì)密切，一體化趨勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)；而下沙、臨平副城人口集聚效應(yīng)均未如規(guī)劃預(yù)期。因此在評(píng)估建議中提出，在新一輪的規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究主城空間范圍，主城的擁江聯(lián)動(dòng)應(yīng)是新一輪規(guī)劃空間優(yōu)化的重要方向。

（2）評(píng)估空間配置與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的契合度，即新增空間是否提升了整體的經(jīng)濟(jì)效益。杭州現(xiàn)行總規(guī)提出“城市東擴(kuò)、旅游西進(jìn)”戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)東西兩側(cè)差異化的發(fā)展戰(zhàn)略。但通過(guò)對(duì)東西兩側(cè)產(chǎn)業(yè)用地的地均績(jī)效評(píng)估，并參考同時(shí)期新增用地分配比例，可以看到城市東部組團(tuán)城市功能不足，但工業(yè)用地增長(zhǎng)快速，新增用地占比超70%，產(chǎn)業(yè)質(zhì)量不高，處于低績(jī)效、高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)；而城西地區(qū)依托新經(jīng)濟(jì)活力足，面臨高績(jī)效高動(dòng)力但空間供給不足的困境（見(jiàn)圖3）。因此，評(píng)估建議在新一輪規(guī)劃的用地布局中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市場(chǎng)動(dòng)力要素，強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)謹(jǐn)慎供地、對(duì)高績(jī)效區(qū)在生態(tài)優(yōu)先前提下適度增加供給的空間發(fā)展思路。

（3）評(píng)估全域土地空間資源與發(fā)展導(dǎo)向是否匹配。按照雙評(píng)估、雙評(píng)價(jià)體系，規(guī)劃應(yīng)高度關(guān)注生態(tài)空間、鄉(xiāng)村空間，全面締造高品質(zhì)生活。但現(xiàn)有規(guī)劃受局限，缺少對(duì)全域山水林田湖草的有力管控，對(duì)鄉(xiāng)村空間的發(fā)展指引也明顯不足，導(dǎo)致生態(tài)空間被各類建設(shè)侵占，以及鄉(xiāng)村整體建設(shè)規(guī)模缺乏監(jiān)督的狀況。

3.1.2 聚焦交通體系，評(píng)價(jià)城市交通系統(tǒng)的鏈接 效率

根據(jù)帕拉格·康納教授在《超級(jí)版圖》中提出的全球鏈接理論（Connectography），全球進(jìn)入了一個(gè)靠基礎(chǔ)設(shè)施連接成一體的超全球化時(shí)代，設(shè)施鏈接的能力與效率決定了城市鏈接全球的水平。因此，對(duì)于交通系統(tǒng)的評(píng)估不僅僅要從城市道路交通系統(tǒng)本身論成效，而應(yīng)當(dāng)更為關(guān)注交通對(duì)外鏈接水平與對(duì)內(nèi)城市功能耦合度。

（1）對(duì)外評(píng)估城市樞紐布局及鏈接能力。以杭州為例，當(dāng)前空鐵樞紐趨于飽合，但布局與鏈接不盡合理。一方面，鐵路樞紐運(yùn)力單點(diǎn)集中，90%集中在杭州東站，與城市能級(jí)和水平不匹配（見(jiàn)圖4）；另一方面，航空樞紐的快速鏈接不足，蕭山機(jī)場(chǎng)是當(dāng)前全國(guó)排名前10位的機(jī)場(chǎng)中唯一尚無(wú)軌道接入的機(jī)場(chǎng)，直接影響了蕭山機(jī)場(chǎng)的區(qū)域服務(wù)能力與國(guó)際鏈接水平（見(jiàn)表2）?；诖耍u(píng)估結(jié)論中提出要構(gòu)建與城市空間相匹配的城市樞紐體系，加強(qiáng)對(duì)城西、江南的樞紐覆蓋；也建議優(yōu)先推進(jìn)機(jī)場(chǎng)與主要高鐵樞紐的快速鏈接，構(gòu)建直連直通的聯(lián)絡(luò)模式。

（2）對(duì)內(nèi)評(píng)估核心交通設(shè)施與城市功能的耦合度。除了傳統(tǒng)需要關(guān)注的路網(wǎng)長(zhǎng)度、密度等交通指標(biāo)外，與城市功能布局的匹配度也是評(píng)價(jià)城市交通布局非常重要的方面。在杭州評(píng)估中，基于整體實(shí)施情況，疊加空間邊界細(xì)化癥結(jié)，發(fā)現(xiàn)在杭州經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的近郊地區(qū)，骨干路網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，且軌道站點(diǎn)與城市中心體系耦合錯(cuò)位的問(wèn)題突出（見(jiàn)圖5）。因此，提出未來(lái)重點(diǎn)要完善城西、之江、富陽(yáng)等新城區(qū)的骨干路網(wǎng)體系，并優(yōu)化站點(diǎn)與中心體系，強(qiáng)化新增軌道站點(diǎn)與城市重要功能的有效聯(lián)動(dòng)。

3.1.3 聚焦民生設(shè)施，評(píng)價(jià)公共設(shè)施的配置情況及服務(wù)水平

增進(jìn)人民福祉、滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往是我國(guó)的奮斗目標(biāo)，也是規(guī)劃改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對(duì)關(guān)乎民生的公共設(shè)施的評(píng)估既要關(guān)注整體服務(wù)水平，更應(yīng)當(dāng)細(xì)致又具有針對(duì)性，回歸人的視角，才能真正為下一步的設(shè)施完善提供精準(zhǔn)建議。

（1）橫向?qū)Ρ?，評(píng)估城市公共服務(wù)的整體水平。在杭州評(píng)估中，通過(guò)構(gòu)建7大類、9項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，并與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)內(nèi)主要城市進(jìn)行橫向比對(duì)，衡量出杭州各類公共服務(wù)的配置情況處在中等偏上、趨勢(shì)向好的水平，因此未來(lái)公共服務(wù)并不在基于量的規(guī)?；瘮U(kuò)大，而在基于質(zhì)的精準(zhǔn)化供給。

（2）疊加人群特征，評(píng)估區(qū)縣設(shè)施的配置水平。對(duì)杭州而言，老杭州人主要集中在老城區(qū)，而新杭州人集聚在近郊，需要針對(duì)性地進(jìn)行差異化評(píng)估。如上城區(qū)雖然養(yǎng)老設(shè)施人均量達(dá)標(biāo)，但老年人居多，每1 384人僅1處養(yǎng)老設(shè)施，與杭州城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的500人相比，有較大缺口；而濱江、余杭的新杭州人居多，相應(yīng)地對(duì)幼兒園、小學(xué)的設(shè)施要求高。結(jié)合這一特點(diǎn)，評(píng)估建議后期規(guī)劃應(yīng)在滿足基本配套水平的前提下提供針對(duì)性的服務(wù)。

（3）基于社區(qū)大數(shù)據(jù)，評(píng)估基礎(chǔ)公共服務(wù)的水平。依托評(píng)估數(shù)據(jù)平臺(tái)，分別測(cè)算7類設(shè)施+綠地整體的居住覆蓋率；并從可感知的15分鐘生活圈出發(fā)，將市區(qū)范圍1 857個(gè)社區(qū)的公共服務(wù)水平歸類，從而得出繞城內(nèi)外差異過(guò)大的特征，提出規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)補(bǔ)足新四區(qū)的設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)市區(qū)范圍公共服務(wù)的均好性（見(jiàn)圖6）。

因此，實(shí)施性評(píng)估的創(chuàng)新探索，方法上通過(guò)搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)定量分析的全面與關(guān)聯(lián)性的構(gòu)建，思路上在規(guī)定的一致性比對(duì)基礎(chǔ)上，增加對(duì)城市運(yùn)行與規(guī)劃預(yù)期明顯差異的重點(diǎn)剖析，以有效支撐對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃的后續(xù)調(diào)整（見(jiàn)圖7）。

圖4 杭州與北上廣深主要高鐵樞紐運(yùn)力分配情況比較

圖5 杭州規(guī)劃中心體系與軌道交通站點(diǎn)的空間疊合分析

3.2 前瞻性評(píng)估: 面向區(qū)域、國(guó)際、市場(chǎng)趨勢(shì)的回溯審視

基于評(píng)估與新一輪規(guī)劃修編的密切關(guān)系，在系統(tǒng)性的實(shí)施性評(píng)估基礎(chǔ)上，引入預(yù)判城市未來(lái)的前瞻性評(píng)估內(nèi)容十分必要。其價(jià)值在于立足可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)情境，判斷城市發(fā)展預(yù)期。一方面，檢視城市軌跡，預(yù)判未來(lái)機(jī)遇所在及潛在問(wèn)題，為城市近期發(fā)展做好準(zhǔn)備或發(fā)出預(yù)警；另一方面，研判現(xiàn)行規(guī)劃編制思路與城市發(fā)展的適配性，以明確總規(guī)完善或修改的方向。工作內(nèi)容上，前瞻性評(píng)估并不存在一個(gè)固定統(tǒng)一的“靶子”或?qū)ο螅蔷捅辉u(píng)估城市發(fā)展的最核心議題展開(kāi)分析，針對(duì)性和定制性相對(duì)突出。

作為我國(guó)信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的明星城市，杭州的城市發(fā)展軌跡有其典型性，也有其示范性。因此在分析杭州內(nèi)生發(fā)展特征和外部區(qū)域格局的基礎(chǔ)上，確定將新地理格局下的區(qū)域地位、新開(kāi)放形勢(shì)下的國(guó)際化路徑和新常態(tài)背景下的經(jīng)濟(jì)活力作為杭州前瞻性評(píng)估的主要內(nèi)容。

3.2.1 立足新地理格局，重新評(píng)估城市區(qū)域地位

黨的十九大以來(lái)，在區(qū)域協(xié)同得到日益重視的背景下，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展也上升為國(guó)家戰(zhàn)略。如何應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展的新要求，客觀評(píng)價(jià)杭州在區(qū)域中的價(jià)值與地位是面向未來(lái)“規(guī)劃”的關(guān)鍵。因處于上海輻射范圍內(nèi)，杭州區(qū)域地位微妙，加之經(jīng)濟(jì)總量長(zhǎng)期落后于蘇州，因此區(qū)域?qū)用骈L(zhǎng)期式微。隨著21世紀(jì)初信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)文明的推動(dòng)，在長(zhǎng)三角地區(qū)的新地理格局下，杭州的城市地位提升到一個(gè)新高度，而現(xiàn)行總規(guī)對(duì)杭州區(qū)域地位的判斷則仍存在時(shí)代局限。

得益于新一輪創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，長(zhǎng)三角正在轉(zhuǎn)向超越形態(tài)地理、產(chǎn)業(yè)垂直分工的功能聯(lián)系體系。規(guī)劃評(píng)估從新經(jīng)濟(jì)興起、長(zhǎng)三角聯(lián)動(dòng)等角度切入，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)內(nèi)部正在形成動(dòng)力與空間格局的南北差異，北翼為要素驅(qū)動(dòng)的層級(jí)化、組群化空間格局，南翼則呈現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化空間格局。作為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的“大本營(yíng)”和特色小鎮(zhèn)的“策源地”，杭州有機(jī)會(huì)在新一輪發(fā)展中，與上海加速聯(lián)動(dòng)，共同作為核心區(qū)域，塑造滬杭雙城引領(lǐng)創(chuàng)新的格局（見(jiàn)圖8-圖9）。因此，評(píng)估建議杭州應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注區(qū)域價(jià)值的體現(xiàn)，緊抓平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代機(jī)遇，以大灣區(qū)和大都市區(qū)為抓手，強(qiáng)化G60科創(chuàng)走廊的紐帶作用，通過(guò)功能與空間的雙向協(xié)同，完成區(qū)域扁平化過(guò)程中的樞紐再集聚，提升城市地位。

3.2.2 針對(duì)新開(kāi)放形勢(shì)，科學(xué)評(píng)估國(guó)際化路徑與蘇南地區(qū)的外向型出口經(jīng)濟(jì)相比，杭州長(zhǎng)期呈現(xiàn)民營(yíng)主導(dǎo)、塊狀經(jīng)濟(jì)的特征，導(dǎo)致杭州除旅游功能外，城市整體的國(guó)際化程度被低估。G20峰會(huì)的召開(kāi)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的崛起，導(dǎo)致對(duì)杭州的國(guó)際化建設(shè)要求不斷提升，需要對(duì)其國(guó)際化路徑進(jìn)行重新評(píng)估。

圖6 國(guó)內(nèi)主要城市公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)體系

圖7 基于設(shè)施覆蓋率的杭州市社區(qū)公共服務(wù)水平測(cè)度

圖8 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)圖

不同于改革開(kāi)放的首個(gè)30年，當(dāng)前我國(guó)的對(duì)外開(kāi)放形式已經(jīng)發(fā)生重要變化。如我國(guó)由外資輸入國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本凈輸出國(guó)，“新四大發(fā)明”快速出海，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)云譎波詭等。因此對(duì)城市的國(guó)際化評(píng)估也不應(yīng)僅局限于傳統(tǒng)的外企、外資、外籍人士等要素，而應(yīng)兼顧國(guó)際化要素的引入和輸出兩個(gè)維度?；谶@一評(píng)價(jià)模型，杭州當(dāng)前的國(guó)際化建設(shè)不同于常規(guī)路徑，而表現(xiàn)為輸出能力突出、引入能力不足，缺乏足夠的國(guó)際化服務(wù)能力（見(jiàn)圖10）。因此在未來(lái)國(guó)際化發(fā)展中，杭州需要重點(diǎn)補(bǔ)齊短板，將優(yōu)化資本服務(wù)、提升設(shè)施支撐、承辦國(guó)際賽事作為未來(lái)國(guó)際化建設(shè)的重點(diǎn)戰(zhàn)略，支撐世界名城目標(biāo)。

3.2.3 面向新常態(tài)背景，客觀評(píng)估城市經(jīng)濟(jì)活力

在服務(wù)型經(jīng)濟(jì)成為杭州發(fā)展核心動(dòng)力的同時(shí)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的快速退出也長(zhǎng)期引發(fā)社會(huì)討論。全球先發(fā)城市過(guò)度“去工業(yè)化”的做法都帶來(lái)后續(xù)活力不足、產(chǎn)業(yè)空心乏力的負(fù)面影響。因此，在新經(jīng)濟(jì)上行的背景下，客觀評(píng)估杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性和科技創(chuàng)新能力的持續(xù)性，更加凸顯其前瞻意義。

依照彼得·德魯克（Peter F Drucker）對(duì)創(chuàng)新的論述，敏銳的風(fēng)口、敏捷的供應(yīng)鏈和敏感的成本是保持創(chuàng)新可持續(xù)性的3大要素。在反思杭州城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前杭州創(chuàng)新活躍、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，但也面臨產(chǎn)業(yè)“脫實(shí)入虛”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一方面，杭州以模式創(chuàng)新為主，“硬科技”創(chuàng)新不足，存在喪失風(fēng)口優(yōu)勢(shì)的隱患；另一方面，第二產(chǎn)業(yè)持續(xù)下降，難以支撐創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)，帶來(lái)供應(yīng)鏈反應(yīng)能力不足的問(wèn)題。此外，社會(huì)成本高企也正在影響創(chuàng)新活動(dòng)（見(jiàn)圖11）。因此，新一輪總規(guī)需要考慮引入科教資源、保障制造業(yè)空間、提供多元化創(chuàng)新載體等問(wèn)題。

通過(guò)前瞻性評(píng)估，客觀清晰地認(rèn)識(shí)支撐杭州城市空間發(fā)展建設(shè)的背后邏輯，更加貼合未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)城市加強(qiáng)區(qū)域引領(lǐng)，強(qiáng)化引入能力的國(guó)際化路徑，保障產(chǎn)業(yè)載體、提供低成本空間以警惕創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，基本明確新一輪總規(guī)的重點(diǎn)方向。

圖10 國(guó)際化輸出型、輸入型指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

圖11 杭州、深圳創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)對(duì)比

3.3 實(shí)施機(jī)制評(píng)估: 圍繞機(jī)構(gòu)與規(guī)劃體系的治理完善建議

實(shí)施機(jī)制評(píng)估是對(duì)整個(gè)規(guī)劃實(shí)施運(yùn)作過(guò)程的深度探究。隨著城市空間治理工作的深入與細(xì)化，城市總體規(guī)劃的實(shí)施成效受到規(guī)劃制定時(shí)環(huán)境和背景的局限，如阿里巴巴崛起、G20峰會(huì)舉辦等重大事件，在編制初期難以預(yù)見(jiàn)。但從城市整體的規(guī)劃運(yùn)行來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施機(jī)制和程序的影響更為根本，實(shí)施機(jī)制是否發(fā)揮了持續(xù)性的控制和有序的引導(dǎo)，如何通過(guò)規(guī)劃評(píng)估建立動(dòng)態(tài)修正機(jī)制的良好反饋，是規(guī)劃評(píng)估自身公共政策屬性的重要體現(xiàn)?；谠u(píng)估工作“有限時(shí)間、有限權(quán)責(zé)”的特點(diǎn)，本次實(shí)施機(jī)制的評(píng)估重點(diǎn)圍繞規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)、規(guī)劃體系的系統(tǒng)性和規(guī)劃實(shí)施中的公眾參與程度3個(gè)方面展開(kāi)。

3.3.1 規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)評(píng)估

總體而言，規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的地區(qū)差異明顯，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)如杭州、深圳，普遍在權(quán)限上有一定局限。評(píng)估發(fā)現(xiàn)：杭州現(xiàn)行總規(guī)實(shí)施的主要阻礙，聚焦在市級(jí)規(guī)劃管理部門管轄權(quán)限不足，2015年才通過(guò)市政府指令實(shí)現(xiàn)對(duì)市區(qū)范圍的統(tǒng)籌管理，外圍桐廬、建德、淳安等省直管地區(qū)至今仍是鞭長(zhǎng)莫及，事實(shí)上形成總規(guī)對(duì)下位規(guī)劃并無(wú)明確約束的狀態(tài)。一方面，在規(guī)劃編制中，受主管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的限制，未能實(shí)現(xiàn)規(guī)模結(jié)構(gòu)控制及開(kāi)發(fā)邊界劃定的全域覆蓋。另一方面，在實(shí)施過(guò)程中，外圍區(qū)縣自管自批的規(guī)劃管理體制，導(dǎo)致全市60%以上的建設(shè)用地缺乏精細(xì)管控增長(zhǎng)無(wú)序，中心城區(qū)內(nèi)部同樣存在通過(guò)鎮(zhèn)建設(shè)用地途徑，編制控規(guī)突破總規(guī)上限的歷史遺留問(wèn)題。

因此，在國(guó)家空間規(guī)劃體系改革的背景下，評(píng)估提出應(yīng)以全域統(tǒng)籌為原則，擴(kuò)大規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，重點(diǎn)強(qiáng)化開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等剛性要素的底線管控，充分保障規(guī)劃落實(shí)，維護(hù)規(guī)劃的法律效力。

3.3.2 規(guī)劃體系的系統(tǒng)性評(píng)估

目前，全面開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃是全面統(tǒng)籌引領(lǐng)城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，其切實(shí)發(fā)揮作用的途徑需要通過(guò)完善的規(guī)劃體系進(jìn)行有效傳導(dǎo)。如“上海2035” 總規(guī)中明確的全市總規(guī)—區(qū)總規(guī)—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃的編制體系，是規(guī)劃有序落實(shí)的基本保障。

評(píng)估發(fā)現(xiàn)：一方面，杭州目前的規(guī)劃編制體系為總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—控詳規(guī)劃的傳統(tǒng)模式，空間范疇不統(tǒng)一，下位規(guī)劃超出上位規(guī)劃確定規(guī)劃區(qū)的情況并不鮮見(jiàn)。另一方面，規(guī)劃體系層次跨越大，分區(qū)規(guī)劃難以滿足對(duì)戰(zhàn)略性地區(qū)全局審視及精細(xì)化管理的訴求，部分區(qū)縣在發(fā)展中主動(dòng)進(jìn)行片區(qū)規(guī)劃的編制探索，如蕭山空港地區(qū)、南部地區(qū)、余杭大城西地區(qū)等。

因此，這一問(wèn)題亟需在國(guó)土空間規(guī)劃的編制中加以理順。建議高度關(guān)注區(qū)級(jí)層面的規(guī)劃編制，尤其是下轄多區(qū)的大城市，建議按照市區(qū)“同步編制，上下聯(lián)動(dòng)”的思路，構(gòu)建市區(qū)兩級(jí)規(guī)劃良好銜接的傳導(dǎo)機(jī)制。針對(duì)“省管縣”地區(qū)的縣級(jí)規(guī)劃編制，在加強(qiáng)剛性指標(biāo)管控的同時(shí)，也應(yīng)明確市級(jí)部門對(duì)綱要及成果審查與審批的有效參與，確保全市一張藍(lán)圖的一致性。

3.3.3 公眾參與的成效性評(píng)估

公眾參與程度是規(guī)劃走向公共政策的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)宣傳公示、市民參與、規(guī)劃監(jiān)督等工作的開(kāi)展，規(guī)劃才能夠真正做到以人為本，體現(xiàn)公眾意志，維護(hù)公眾利益。評(píng)估發(fā)現(xiàn)：杭州在探索公眾參與的過(guò)程中存在一些值得推廣和堅(jiān)持的經(jīng)驗(yàn)。一是官方網(wǎng)站真實(shí)、及時(shí)公開(kāi)信息，確保市民群眾及時(shí)了解重要規(guī)劃與建設(shè)情況，建設(shè)單位可直接查詢項(xiàng)目審批的進(jìn)展情況和審批結(jié)果。二是通過(guò)微博、微信等渠道，廣泛開(kāi)展線上公眾參與⑤。三是開(kāi)展針對(duì)不同群體的文化及宣傳活動(dòng)，如“低碳城市科普展”“杭州記憶攝影展”“杭州城市60年規(guī)劃圖片展”“未來(lái)生活節(jié)”等，其中以“百名規(guī)劃師服務(wù)百家社區(qū)”⑥活動(dòng)開(kāi)展得最為深入、成效最為顯著。四是優(yōu)化數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)，將行政審批的服務(wù)、辦理、日常監(jiān)管活動(dòng)全部上網(wǎng)、全程上網(wǎng)，建立統(tǒng)一的電子監(jiān)管系統(tǒng)。

對(duì)于機(jī)制的評(píng)估，目前來(lái)看仍有不足：一方面，對(duì)規(guī)劃決策機(jī)制的評(píng)估僅能從流程的規(guī)范性以及公眾多元參與途徑進(jìn)行評(píng)價(jià)，難以觸及真實(shí)的運(yùn)作機(jī)制；另一方面，評(píng)估難以界定龐雜的政策與規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)性。實(shí)踐中優(yōu)先考慮實(shí)施機(jī)構(gòu)與規(guī)劃體系的評(píng)估，希冀對(duì)規(guī)劃實(shí)施提供較為直接的保障支撐。

4 結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)空間規(guī)劃改革的新要求，以及規(guī)劃評(píng)估“檢視過(guò)去，啟示未來(lái)，探尋機(jī)制”等多重價(jià)值定位下，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的方法也在不斷探索與創(chuàng)新。杭州總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作突出了“一平臺(tái)、兩線索、一機(jī)制”的技術(shù)思路，以全面多層次的數(shù)據(jù)平臺(tái)構(gòu)建為工作基礎(chǔ)，通過(guò)更具實(shí)施性評(píng)估，以及側(cè)重探究城市未來(lái)健康發(fā)展的前瞻性評(píng)估，實(shí)現(xiàn)了研究過(guò)去、服務(wù)未來(lái)的評(píng)估目的，并通過(guò)對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)與規(guī)劃體系的運(yùn)行評(píng)估，提出規(guī)劃在城市治理提升中的改進(jìn)方向。不論規(guī)劃改革方向如何，規(guī)劃編制工作仍然會(huì)繼續(xù)，也意味著規(guī)劃評(píng)估工作仍然會(huì)一直成為審視過(guò)去、優(yōu)化當(dāng)下、探析未來(lái)的重要工具，其工作內(nèi)容與方法也會(huì)在公共政策閉合鏈條中得到不斷的優(yōu)化和提升。