基于國土空間規(guī)劃管理視角的上海高質(zhì)量土地儲備的思考

王玲慧 WANG Linghui

0 引言

土地儲備工作，是指各級人民政府依照法定程序，在批準的權(quán)限范圍內(nèi)，通過收回、收購、征收、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的過程和行為，是政府實現(xiàn)宏觀調(diào)控和管理的重要政策工具[1]。上海是我國內(nèi)地首個組建土地儲備機構(gòu)的城市，20多年來，上海土地儲備工作由粗放式向精細化不斷深化，對推動上海建設(shè)“四個中心”和國際化大都市建設(shè)發(fā)揮了重要的支撐作用。但與此同時，在新時代國土空間規(guī)劃體系變革的背景下，要落實好“上海2035”國土空間規(guī)劃管理，現(xiàn)有土地儲備相關(guān)基礎(chǔ)工作仍相對薄弱，特別是如何有效對接“上海2035”，關(guān)注生態(tài)文明下國土空間規(guī)劃管理的特點，強調(diào)在資源環(huán)境緊約束下，探索高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的新模式，并形成動態(tài)維護和實施監(jiān)督的全過程運營機制[2-3]；上海土地儲備工作如何做到規(guī)劃先行、統(tǒng)籌創(chuàng)新、強化監(jiān)管，進一步提升服務(wù)城市發(fā)展的能力，促進城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)高質(zhì)量土地儲備，是值得探索的重要課題。

1 上海土地儲備的歷史演進

土地儲備工作與土地有償使用制度的建立與完善、土地市場的培育與發(fā)展密不可分。其發(fā)展充分體現(xiàn)了土地資源配置方式由計劃向市場配置轉(zhuǎn)變，土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，土地管理從資源管理向資源資產(chǎn)資本一體化管理并重轉(zhuǎn)變的過程[4]。1996 年，上海率先組建土地儲備機構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心；20多年來，上海土地儲備工作在改革中不斷創(chuàng)新，主要經(jīng)歷了以下3個階段。

1.1 土地儲備工作的起步階段（1996—2008年）

2004 年，《上海市土地儲備辦法》（以下簡稱“《辦法》”）出臺，標志著上海土地儲備制度的正式建立?！掇k法》明確規(guī)定上海市土地儲備中心是上海市政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計劃供應(yīng)的前期準備工作。各區(qū)（縣）政府設(shè)立一個土地儲備機構(gòu)，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備。上海市土地儲備逐漸從市場主導型轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗А⑹袌鲞\作”模式，并且按照“聯(lián)合、聯(lián)手、分責、共享”的原則，建立了市、區(qū)合作的土地儲備工作機制，推動了重大工程建設(shè)和黃浦江兩岸開發(fā)建設(shè)，以及新一輪舊區(qū)改造工作和城市化進程。但在這一時期，由于市、區(qū)土地儲備機構(gòu)、城投公司、經(jīng)濟園區(qū)、管委會等均可參與土地儲備，各自為政的現(xiàn)象比較突出，土地儲備模式比較粗放。

1.2 土地儲備體制機制梳理規(guī)范階段（2008—2016年）

2008年底，上海將城市規(guī)劃管理職責和國土資源管理職責加以整合，上海土地儲備工作邁入科學化、規(guī)范化的新階段。在此基礎(chǔ)上，上海于2010年開展了各區(qū)土地儲備規(guī)劃編制工作，并初步摸清了區(qū)縣土地儲備底庫[5]。2015年上海市人民政府《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導意見》提出，建立與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)劃和土地管理制度，按照“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的總體要求，創(chuàng)新土地收儲利益分配和供應(yīng)機制，實現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地總量“零增長”，從而促進土地儲備工作的科學化水平再提升。2016年上海市土地儲備中心劃歸上海市規(guī)劃和國土資源管理局后，基本理順土地儲備工作的相關(guān)機制，初步建立健全各項工作制度。

1.3 土地高質(zhì)量儲備與精細化管理發(fā)展階段 （2017年至今）

黨的十九大以后，進入新時代發(fā)展格局，為適應(yīng)新形勢、新環(huán)境對土地儲備工作的要求，需要不斷加強資源管理與政策的統(tǒng)籌，實現(xiàn)土地高質(zhì)量利用，深化土地儲備規(guī)劃與信息化技術(shù)相結(jié)合。同時，在我國機構(gòu)改革和職能調(diào)整背景下，上海市規(guī)劃和自然資源局的成立也對土地儲備的發(fā)展目標與戰(zhàn)略導向提出了更高的要求。顯然，20多年來上海土地儲備工作在不斷改革創(chuàng)新中被推向新的高度，也亟待思考新的發(fā)展方略。

2 當前上海土地儲備工作存在的主要問題

上海土地儲備工作起步較早，且在土地儲備實施過程中聚焦重大項目、重大工程建設(shè)、新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)及舊區(qū)改造等民生工程，在保障凈地供應(yīng)、優(yōu)化營商環(huán)境、落實國土空間規(guī)劃、促進節(jié)約集約用地、服務(wù)民生和落實生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。但在新時代新要求下，對標“上海2035”國土空間規(guī)劃管理要求以及高質(zhì)量土地儲備的自身訴求，上海土地儲備在工作機制和管理模式上還存在一些問題，主要表現(xiàn)為以下4方面。

一是宏觀規(guī)劃引領(lǐng)不足，缺少市域宏觀層面的土地儲備專項規(guī)劃的引領(lǐng)。由于歷史原因，上海目前土地儲備的工作模式還基本處于計劃跟著項目走的階段。盡管上海各區(qū)在“兩規(guī)合一”后的2010年編制了一輪土地儲備規(guī)劃，并在后續(xù)編制了四輪三年土地儲備滾動計劃，但由于市域?qū)用鎸ｍ椧?guī)劃的缺失，導致后續(xù)對計劃安排引導不足，區(qū)域聯(lián)動乏力，特別是就如何有效落實“上海2035”總規(guī)空間管控要求，尚缺乏宏觀層面有效的統(tǒng)籌與引導。

二是資源本底不夠明晰，缺乏對市域可儲備土地資源總量、結(jié)構(gòu)和空間分布情況的空間管控力度。土地空間資源是支撐土地儲備管理工作的基礎(chǔ)。由于市域土地儲備專項規(guī)劃研究的缺失，導致對可儲備土地資源的空間分布及功能、布局、轉(zhuǎn)型、生態(tài)等情況難以掌控，增量和存量統(tǒng)籌發(fā)展存在困難，難以明確土地儲備潛力規(guī)模，導致在區(qū)域土地儲備的潛力、項目安排與土地供應(yīng)之間缺乏聯(lián)動，不利于對全市土地資源進行前瞻性地統(tǒng)籌把控。

三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，協(xié)調(diào)實施機制的建立健全難度大。土地儲備在“條”上涉及規(guī)劃資源、發(fā)改、建設(shè)、財政、水務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個部門，在“塊”上則涉及各區(qū)；如此復(fù)雜的“條塊”關(guān)系本身就對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了較高的要求，亟需在市級層面建立強有力的協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌安排規(guī)劃、計劃、資金等方面，確保土地空間、資金等要素與規(guī)劃土地政策能有效匹配。未來如何建立健全土地儲備的協(xié)調(diào)實施機制是保障土地儲備落實的重要舉措。

四是信息化建設(shè)滯后，大數(shù)據(jù)與智慧城市背景下的土地儲備要素信息系統(tǒng)的缺失導致土地儲備管理仍處于比較粗放的階段。土地儲備信息系統(tǒng)的缺失導致對全市土地儲備管理相關(guān)要素的底數(shù)和變化情況不能及時準確掌握，對全市土地儲備的服務(wù)和指導缺乏有效的抓手，與當前智慧城市和“一網(wǎng)通辦”等要求不相符合，直接影響了全市土地儲備管理的質(zhì)量與水平。

3 實現(xiàn)上海高質(zhì)量土地儲備的戰(zhàn)略思考

3.1 面向“上海2035”新格局, 高質(zhì)量土地儲備應(yīng)服務(wù)城市發(fā)展戰(zhàn)略布局

2017年12月，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，規(guī)劃到2035 年“基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”[6]。該規(guī)劃在空間上明確了上海未來發(fā)展的“一張藍圖”，也為高質(zhì)量土地儲備明確了空間坐標。此后，隨著《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》等文件和規(guī)劃的相繼發(fā)布， 未來上?！皷|西聯(lián)動、兩翼齊飛”的發(fā)展格局已逐漸顯現(xiàn)[7]。

顯然，進一步明確上海高質(zhì)量土地儲備的戰(zhàn)略布局、空間結(jié)構(gòu)和推進時序，不僅有助于對土地資源的統(tǒng)籌兼顧，更有助于發(fā)揮土地儲備對上海空間戰(zhàn)略的支撐作用。一方面，落實“上海2035”總規(guī)目標，以優(yōu)先保障生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、重大戰(zhàn)略性項目等重點領(lǐng)域用地為導向，與城市更新、建設(shè)用地減量化工作有機銜接，科學安排儲備規(guī)模及計劃，優(yōu)化完善經(jīng)營性用地儲備結(jié)構(gòu)，優(yōu)先儲備存量建設(shè)用地，合理引導儲備空間向特定空間集聚，有助于更好地指導市、區(qū)兩級土地儲備機構(gòu)開展土地收儲工作。另一方面，進一步服務(wù)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)和長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，及“一江一河”和中央活動區(qū)建設(shè)等上海重點工作，有助于更好地提升城市能級、實現(xiàn)高品質(zhì)發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟社會基礎(chǔ)設(shè)施一體化等。

3.2 國土空間規(guī)劃體系變革下, 高質(zhì)量土地儲備應(yīng)實現(xiàn)全過程治理

2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確指出，“依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制”，“以多規(guī)合一為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動多審合一、多證合一”[8]。這既標志著新時代國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”的基本形成，更標志著國家空間治理體系的日趨完善。在上海，當前正逐步建立以上海國土空間近期規(guī)劃為基礎(chǔ)、以總規(guī)實施年度監(jiān)測為手段的總規(guī)實施動態(tài)推進機制，以更好地對全市總體規(guī)劃實施進行全過程、常態(tài)化和制度化的管控。同時，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)至關(guān)重要。為此，與全市國土空間規(guī)劃體系變革相適應(yīng)，高質(zhì)量的土地儲備同樣需要重視精細化、過程化治理。一方面，應(yīng)以全市總體戰(zhàn)略布局為框架，結(jié)合全市國土空間近期規(guī)劃、各區(qū)“十四五”規(guī)劃、年度重點項目等，深化細化全市土地儲備專項規(guī)劃、三年滾動計劃和年度計劃，并以此指導各區(qū)土地儲備工作。另一方面，逐步構(gòu)建全市土地儲備規(guī)劃實施評估和動態(tài)修編機制，建立全市按規(guī)劃和計劃落實儲備項目、按節(jié)約集約方式用地、按資金和市場情況調(diào)控儲備用地的彈性機制，進一步強化儲供聯(lián)動，充分發(fā)揮土地儲備對土地供應(yīng)的調(diào)控作用。在此基礎(chǔ)上，逐步健全完善過程化、規(guī)范化、精細化的土地儲備治理機制。

3.3 落實“一網(wǎng)通辦”和優(yōu)化營商環(huán)境 , 高質(zhì)量土地儲備應(yīng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時更新與整合

2019年10月，國務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，要求“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當進一步增強服務(wù)意識，切實轉(zhuǎn)變工作作風，為市場主體提供規(guī)范、便利、高效的政務(wù)服務(wù)……推動政務(wù)服務(wù)事項在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)一網(wǎng)通辦”。上海規(guī)劃資源系統(tǒng)正在加快信息資源的融合整合，探索信息治理對業(yè)務(wù)發(fā)展的支撐作用的發(fā)揮。為此，高質(zhì)量土地儲備管理必須加快智慧化、信息化建設(shè)，根據(jù)上海關(guān)于規(guī)范和加強土地全生命周期管理的要求，在“上海2035”、土地儲備專項規(guī)劃、土地儲備三年計劃等的指引下，以上海市規(guī)劃資源系統(tǒng)信息平臺為基礎(chǔ),構(gòu)建覆蓋全市范圍的全口徑、動態(tài)化、一體化、全要素的土地儲備信息管理系統(tǒng)，強化土地儲備信息與規(guī)劃土地管理等的銜接共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時更新與整合，提高本市土地儲備工作規(guī)劃管理、計劃編制、運作程序、工作標準、信息管理的全過程管控能力。

4 實現(xiàn)上海高質(zhì)量土地儲備的對策建議

著眼于落實“上海2035”國土空間規(guī)劃管理的管控要求，新時期上海市土地儲備工作應(yīng)圍繞強化規(guī)劃引領(lǐng)、推進土地儲備專項規(guī)劃和計劃編制與管理，健全完善土地儲備的過程化、精細化治理，創(chuàng)新信息化支撐下土地高質(zhì)量儲備的發(fā)展思路。

4.1 以編制上海土地儲備專項規(guī)劃為抓手, 強化土地儲備規(guī)劃引導, 有效指導各區(qū)土地儲備計劃的編制和管理

為更好地保障“上海2035”總規(guī)實施，加快落實中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)和長三角一體化國家戰(zhàn)略，以服務(wù)于上海高質(zhì)量發(fā)展和城市能級提升為宗旨，按照加強規(guī)劃引領(lǐng)和強化規(guī)劃思維的要求，聚焦破解超大城市資源緊約束發(fā)展瓶頸問題和土地高質(zhì)量利用，強化存量用地的高質(zhì)量、全生命周期管理，以土地儲備精細化管理、土地集約利用、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌發(fā)展為導向，進一步在“儲備土地”上挖掘空間，圍繞市域土地空間資源管理，開展聚焦空間重點板塊、重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大項目的土地儲備專項規(guī)劃研究。

上海市土地儲備專項規(guī)劃研究著眼于落實“上海2035”國土空間規(guī)劃管控要求，空間范圍覆蓋整個城市化地區(qū)，聚焦中近期發(fā)展。規(guī)劃主要解決“地從哪里來，地到哪里去，資金如何平衡”等重大問題，以服務(wù)重大項目與民生工程、平衡資金投入和出讓收益、統(tǒng)籌存量項目和新增項目等為原則，確定全市土地儲備的未來潛力空間、重點分區(qū)和儲備用地結(jié)構(gòu)。規(guī)劃內(nèi)容主要包括土地儲備的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展定位、資源分布、布局結(jié)構(gòu)、空間導向、資金需求、儲備機制和實施策略，同步開展重大項目土地儲備、戰(zhàn)略留白區(qū)土地儲備機制等相關(guān)研究，并在此基礎(chǔ)上形成分區(qū)引導，具體指導市、區(qū)兩級土地儲備機構(gòu)開展土地儲備專項規(guī)劃以及三年滾動計劃和年度計劃的編制和管理（見圖1）[9]，充分發(fā)揮規(guī)劃的導向作用。

圖1 上海市土地儲備專項規(guī)劃研究的主要內(nèi)容和技術(shù)路線

圖2 上海市已立項土地儲備空間分布圖（局部示意）

圖3 上海市土地儲備潛力空間分布圖（局部示意）

4.2 以精細化治理為導向, 依托信息平臺, 構(gòu)建上海土地儲備空間“潛力庫、項目庫、供應(yīng)庫”

以土地儲備專項規(guī)劃研究為引領(lǐng)，將土地儲備三年滾動計劃和年度計劃作為土地儲備計劃管理的重要抓手，落實“上海2035”要求，引導各區(qū)、各重點區(qū)域，以信息系統(tǒng)綜合地理服務(wù)功能為載體構(gòu)建“三庫”——可儲備土地資源“潛力庫”、土地儲備實施“項目庫”和儲備土地“供應(yīng)庫”。一是按照上海土地儲備專項規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)規(guī)劃空間布局和重點導向，以控詳規(guī)劃為基礎(chǔ)，切實摸清可儲備土地的規(guī)模、分布、使用和規(guī)劃用途情況，建立可儲備土地資源“潛力庫”（見圖2-圖3），為編制高質(zhì)量土地儲備計劃，提高土地儲備項目實施效率奠定基礎(chǔ)。二是在統(tǒng)籌安排全市儲備計劃的基礎(chǔ)上，著力于促進城市功能完善、布局優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)優(yōu)化，確保各區(qū)重點開發(fā)區(qū)域、重點領(lǐng)域、重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目用地，在開發(fā)時序和空間布局上，統(tǒng)籌發(fā)展增量和存量，建立土地儲備實施動態(tài)“項目庫”，確保土地儲備空間與各區(qū)總體規(guī)劃導向一致，穩(wěn)定土地儲備庫容。三是土地儲備項目完成收儲入庫后，統(tǒng)一納入儲備土地“供應(yīng)庫”。根據(jù)土地市場情況，結(jié)合城市宏觀調(diào)控政策要求和各區(qū)項目推進情況，有序供應(yīng)土地市場，力求形成合理有序、梯度推進、庫容穩(wěn)定的土地儲備和供應(yīng)體系。

業(yè)務(wù)流程標準化是優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容之一，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》指出，“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當推進政務(wù)服務(wù)標準化”。2018年，國土資源部聯(lián)合財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員頒布《土地儲備管理辦法》（修訂版）。為此，應(yīng)以優(yōu)化營商環(huán)境為前提，推進在新的規(guī)劃資源體制下土地儲備業(yè)務(wù)的優(yōu)化和完善。一是進一步優(yōu)化儲備工作全周期管理。如圖4所示，將一般性的土地儲備項目總體分為前期準備、項目立項、項目實施、期間（入庫）管理和土地供應(yīng)5個階段[10]，覆蓋從土地儲備計劃到土地供應(yīng)的全周期管理，制定土地儲備項目總體審批流程及市政府交辦項目和舊改項目的業(yè)務(wù)操作流程。二是規(guī)范土地儲備資金全程管控。從項目立項的投資估算審核，到項目實施過程中的投資監(jiān)理動態(tài)審核，再到最終的成本認定的全周期資金監(jiān)管，以更好地控制土地儲備成本，提高財政資金使用效率，有效防止系統(tǒng)金融風險。三是制定上海市土地儲備標準化文本。包括土地儲備相關(guān)業(yè)務(wù)標準化合同匯編、上海市土地儲備中心工作手冊等。

4.3 著眼于優(yōu)化營商環(huán)境 , 大力推進土地儲備業(yè)務(wù)流程標準化建設(shè)

4.4 基于規(guī)劃資源信息平臺, 建立土地儲備相關(guān)要素數(shù)據(jù)更新機制, 實現(xiàn)規(guī)劃、計劃和項目的全過程管控

按照加強土地儲備過程監(jiān)管的要求，上海市土地儲備應(yīng)進一步加快面向全市的動態(tài)化、一體化、全要素的土地儲備信息管理系統(tǒng)建設(shè)。根據(jù)土地空間資源管理的總體要求，結(jié)合上海市規(guī)劃資源系統(tǒng)數(shù)據(jù)融合整合的要求，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和完善功能升級，通過“業(yè)務(wù)流”和“資金流”兩條主線，對土地儲備工作進行規(guī)范化、標準化的實時管理。

一是建立土地儲備信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新機制，在上海市規(guī)劃資源系統(tǒng)信息平臺上運行，由市、區(qū)兩級土地儲備機構(gòu)共同填報或自動采集，使用有關(guān)規(guī)劃、測繪、農(nóng)轉(zhuǎn)用、供地等數(shù)據(jù)，統(tǒng)計分析結(jié)果，全面反映土地儲備工作動態(tài)，使土地儲備工作能夠有序、可控、規(guī)范地運行。二是完善對土地儲備計劃實施情況的跟蹤評價，實時掌握儲備土地實施動態(tài)，以信息系統(tǒng)功能模塊為依托，形成土地儲備計劃編制、土地儲備項目實施、儲備土地供應(yīng)、土地臨時利用和項目資金結(jié)算審計為閉環(huán)的全生命周期管理鏈條，將各環(huán)節(jié)有關(guān)的土地儲備業(yè)務(wù)全部納入其中，實現(xiàn)對土地儲備工作的全流程管理。

圖4 上海市土地儲備工作流程圖

4.5 構(gòu)建土地空間資源和資產(chǎn)分布“一張圖”, 實現(xiàn)信息化支撐下的土地儲備高質(zhì)量精細化管理

在規(guī)劃資源管理平臺基礎(chǔ)上，按照“橫向到邊、縱向到底”的管理原則，通過業(yè)務(wù)梳理、流程再造，將土地儲備管理與土地儲備計劃審批、土地供應(yīng)相關(guān)聯(lián)，強化重要環(huán)節(jié)的管控，有效提升上海市土地儲備精細化管理水平。此外，還按照國家和上海對土地儲備資金管理的要求，建立嚴格的土地儲備資金管理制度，依托信息化系統(tǒng)，根據(jù)項目進度情況、項目合同及有關(guān)資金管理政策文件要求，對土地儲備機構(gòu)資金來源和資金使用情況進行綜合管理，資金管理包括資金概算、資金計劃、資金申請、資金撥付、資金結(jié)算、決算審計等。根據(jù)項目進度和資金投入情況，實時反映土地儲備財政投資情況，項目竣工完成審計后，自動生成資產(chǎn)報表；采用信息化手段，摸清土地儲備資產(chǎn)分布、資產(chǎn)價值、資產(chǎn)利用及財政投資等情況，確保國有資產(chǎn)目錄清晰、完整、可靠。通過構(gòu)建土地空間資源和資產(chǎn)分布“一張圖”，實現(xiàn)信息化支撐下的土地儲備高質(zhì)量精細化管理。

5 結(jié)語

2019年10月，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確了“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系”的頂層要求。高質(zhì)量土地儲備工作本質(zhì)上是要優(yōu)化構(gòu)建以高質(zhì)量發(fā)展為導向的政府土地儲備治理體系。本文針對新時代上海土地儲備工作面臨的形勢與任務(wù)，著眼于有效對接和落實“上海2035”總規(guī)，注重生態(tài)文明下國土空間規(guī)劃管理的總體要求開展研究，提出若干策略建議。同時，必須指出：土地儲備工作涉及條塊關(guān)系復(fù)雜，運行周期較長，要建構(gòu)整體、動態(tài)、有效的實施管控體系，實現(xiàn)高質(zhì)量土地儲備的目標需要開展多維度的系統(tǒng)研究。