面向空間規(guī)劃體系變革的資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型規(guī)劃策略研究*
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馮姍姍 羅萍嘉 FENG Shanshan, LUO Pingjia

資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型是城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路，而空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型的重要途徑。2019年5月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）印發(fā)，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開，逐步實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”目標(biāo)。在新時(shí)期空間規(guī)劃變革的大背景下，如何響應(yīng)規(guī)劃體系變革的同時(shí)，解決資源型城市轉(zhuǎn)型面臨的特殊問題，是政府及學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。本文以徐州市為例，將其轉(zhuǎn)型過程劃分為3個(gè)階段，并對(duì)每個(gè)階段中規(guī)劃所發(fā)揮的作用進(jìn)行總結(jié)，繼而從空間、制度、知識(shí)及操作層面，剖析傳統(tǒng)規(guī)劃體系下“多規(guī)并存”帶來的城市轉(zhuǎn)型困境，展望新的國土空間規(guī)劃體系下資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型的具體策略。

1 徐州市生態(tài)轉(zhuǎn)型的背景

以生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī)的生態(tài)轉(zhuǎn)型是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)。資源型城市的生態(tài)轉(zhuǎn)型是指城市發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式從傳統(tǒng)資源依賴的粗放發(fā)展模式向著符合生態(tài)學(xué)原理與規(guī)律的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[1]。徐州市是江蘇省唯一的煤炭資源型城市，煤炭賦存面積達(dá)1 400 km2，有近130年的煤炭開采歷史。20世紀(jì)90年代之前，礦區(qū)與主城區(qū)空間呈現(xiàn)礦城分離的二元結(jié)構(gòu)，自2005年后，城市空間快速擴(kuò)張，礦城空間關(guān)系愈加緊密（見圖1），城市周邊近3萬hm2的采煤塌陷地生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化（見圖2），嚴(yán)重影響了城市空間的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

黨的十八大以來，深受環(huán)境之困的徐州努力踐行新發(fā)展理念，迎來由“黑”變“綠”的生態(tài)逆轉(zhuǎn)。2010年，徐州市首先以創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市為目標(biāo)，加快生態(tài)轉(zhuǎn)型之路，城市生態(tài)修復(fù)全方位開展。截至2019年，修復(fù)42處、253 hm2采石宕口，建成全國首座宕口遺址公園——東珠山宕口公園[2]104（見圖3a），京滬高鐵沿線26個(gè)宕口整治融入沿途優(yōu)美風(fēng)景；2008年以來累計(jì)治理采煤塌陷地和工礦廢棄土地1.2萬hm2，新增耕地近5 000 hm2，建成潘安湖、九里湖、督公湖等城市濕地公園[3]（見圖3b、圖3c），成為全國資源枯竭型城市生態(tài)修復(fù)再造的典范。大量的礦區(qū)廢棄地重新融入城市生態(tài)空間，城市森林覆蓋率上升至30%，在江蘇省排名第一，也因此在2015年被命名為“國家生態(tài)園林城市”，2018年以最高綜合得分獲得“聯(lián)合國人居環(huán)境獎(jiǎng)”。在從“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的轉(zhuǎn)變中，除了政府起到舉足輕重的作用外，城市空間規(guī)劃也發(fā)揮了重要的引導(dǎo)和管控作用。

圖1 徐州市礦城空間關(guān)系演變

圖2 徐州市煤礦礦井及采煤塌陷地分布圖

2 徐州市生態(tài)轉(zhuǎn)型的階段

2.1 轉(zhuǎn)型起步期（2001—2010年）: 政策激活生態(tài)轉(zhuǎn)型新引擎

早在2001年，中央政府已經(jīng)開始關(guān)注我國資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問題。以國土資源部啟動(dòng)國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目為契機(jī)，徐州市完成了一批優(yōu)秀的土地復(fù)墾試點(diǎn)和示范區(qū)建設(shè)，但治理目標(biāo)相對(duì)零散，復(fù)墾為耕地的目標(biāo)較為單一。2007年政府首次在《徐州市城市總體規(guī)劃（2007—2020）》中提出建設(shè)“現(xiàn)代化區(qū)域中心城市和山水園林城市”的發(fā)展定位，開始了徐州城市轉(zhuǎn)型的探索，加大力度進(jìn)行“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。2008年《中共江蘇省委、江蘇省人民政府關(guān)于加快振興徐州老工業(yè)基地的意見》的出臺(tái)，猶如一針強(qiáng)心劑，進(jìn)一步推進(jìn)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。政策將解決采煤塌陷地和關(guān)閉破產(chǎn)礦山土地利用問題放到首要位置，政府同年立即組織摸底徐州都市區(qū)內(nèi)的采煤塌陷地現(xiàn)狀、數(shù)量、分布和權(quán)屬，并聯(lián)合高校完成《徐州礦區(qū)采煤塌陷地規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)在礦城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，將礦地再利用納入城市發(fā)展的總目標(biāo)。

這一階段城市轉(zhuǎn)型處于起步期，政策引導(dǎo)起到積極作用，礦區(qū)土地和采煤塌陷地治理以增加耕地面積為主要目標(biāo)，城市土地集約節(jié)約利用取得成效，但大面積的采煤塌陷地的利用尚未納入城市總體規(guī)劃中，一些塌陷地沉陷較深、回填難度大，被劃定為城市“限建區(qū)”。盡管如此，由塌陷地修復(fù)為城市濕地的案例開始零星出現(xiàn)，如賈汪城南公園、商湖公園等，潘安湖、九里湖等大型塌陷濕地公園規(guī)劃也在醞釀中。

圖3 徐州市生態(tài)修復(fù)典型案例

2.2 轉(zhuǎn)型推進(jìn)期（2011—2016年）: 以生態(tài)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型

2011年徐州市被界定為全國69個(gè)資源枯竭城市之一，是全省唯一的資源枯竭城市，開啟了轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時(shí)期。2013年《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》出臺(tái)，進(jìn)一步明確了對(duì)于衰退型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的支持。作為徐州市煤礦發(fā)源地的賈汪區(qū)，2011年至今接受了中央及省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金達(dá)22.31億元[2]105，政府從恢復(fù)青山綠水入手，以生態(tài)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型，按照“宜游則游、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜工則工”的原則，創(chuàng)新“村莊異地搬遷、基本農(nóng)田整理、采煤塌陷地復(fù)墾、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、濕地景觀開發(fā)”五位一體的生態(tài)整治新模式，先后實(shí)施潘安湖、小南湖、商湖、月亮湖等塌陷地治理工程82個(gè)、面積約4 600 hm2。同時(shí)，徐州從市域?qū)用娣e極響應(yīng)城市生態(tài)轉(zhuǎn)型建設(shè)，2012年通過《徐州市生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃（2011—2015）》實(shí)施方案，同年又編制了《徐州市重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃（2011—2020）》，以指導(dǎo)城市生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃。

這一階段對(duì)于城市轉(zhuǎn)型的目標(biāo)又進(jìn)一步提升。2014年，在《徐州市城市總體規(guī)劃（2007—2020年）》第一輪修訂中，強(qiáng)調(diào)將徐州建設(shè)為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)充滿競爭力的區(qū)域性中心城市。同時(shí)礦城空間關(guān)系進(jìn)一步融合，2015年制定的《賈汪區(qū)徐賈一體化空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》，明確了賈汪“融入主城區(qū)，建設(shè)副中心”的總體戰(zhàn)略，以及建設(shè)“徐州后花園”的總體目標(biāo)[4]。2016年10月，徐州市最后一座煤礦旗山煤礦關(guān)閉，標(biāo)志著徐州正式進(jìn)入無煤時(shí)代。由于轉(zhuǎn)型起步早，在政府的積極推動(dòng)下，徐州市避免了資源詛咒帶來的嚴(yán)重后果，初步形成生態(tài)城市的雛形。這一階段，潘安湖、九里湖等城市濕地公園建設(shè)日趨成熟，取得巨大生態(tài)、社會(huì)效益，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.3 轉(zhuǎn)型深化期（2017年至今） : 生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)及人居環(huán)境的全面轉(zhuǎn)型

經(jīng)過上一階段的建設(shè)，徐州城市生態(tài)轉(zhuǎn)型的發(fā)展目標(biāo)和空間格局已經(jīng)明確，2017年完成《徐州市總體規(guī)劃（2007—2020年）》的二次修訂，積極貫徹國家“一帶一路”戰(zhàn)略，進(jìn)一步強(qiáng)化中心城市的輻射帶動(dòng)作用。7月12日，徐州市被列為第三批“城市雙修”試點(diǎn)城市，以此為契機(jī)，徐州市城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入深化期。政府開展了全方位的城市生態(tài)修復(fù)和修補(bǔ)，除了采煤沉陷地、采石宕口治理，全面實(shí)施清水廊道工程，增加綠色空間，進(jìn)行棚戶區(qū)和老舊小區(qū)整治，編制了《下淀片區(qū)老工業(yè)區(qū)更新規(guī)劃》 《徐州市慢行交通系統(tǒng)規(guī)劃》 《徐州市軌道交通規(guī)劃》等專項(xiàng)規(guī)劃。同年12月，習(xí)近平總書記到徐州調(diào)研，肯定了徐州生態(tài)轉(zhuǎn)型的成果。這一階段從關(guān)注規(guī)模擴(kuò)張的增量發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注市民生活質(zhì)量的存量發(fā)展，以生態(tài)恢復(fù)為契機(jī)，帶動(dòng)對(duì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、人居環(huán)境問題的綜合解決。

2018年3月自然資源部的成立，標(biāo)志著我國以機(jī)構(gòu)體制改革為起點(diǎn)，開始構(gòu)建國家空間規(guī)劃體系。徐州也以此為契機(jī)，探索新時(shí)代新空間的新規(guī)劃方法，目前徐州市國土空間規(guī)劃正在編制中，統(tǒng)籌推進(jìn)“三線”劃定和“多規(guī)合一”，資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性雙評(píng)價(jià)、綜合交通研究、城市特色與風(fēng)貌、生態(tài)修復(fù)與國土空間整治、空間發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)型等重要專題研究正在同步開展。

3 傳統(tǒng)規(guī)劃體系下煤炭資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型規(guī)劃困境剖析

3.1 空間層面: 礦區(qū)轉(zhuǎn)型陷于“無規(guī)可依”的境地

資源生產(chǎn)空間與主城區(qū)空間往往是相互分離的，大部分礦區(qū)位于集中建成區(qū)之外。我國傳統(tǒng)空間規(guī)劃體系對(duì)非集中建設(shè)用地管控缺失，是導(dǎo)致眾多煤礦區(qū)缺乏空間規(guī)劃引導(dǎo)的直接原因。原城市規(guī)劃部門的控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)控與管理重點(diǎn)在建成區(qū)范圍內(nèi)，對(duì)城市非建設(shè)用地的空間規(guī)劃幾乎是空缺的[5]，而原國土部門的土地利用總體規(guī)劃在價(jià)值取向、編制內(nèi)容和運(yùn)作機(jī)制方面都存在局限性，在具體運(yùn)作過程中通常采取被動(dòng)管理、總量計(jì)劃控制和允許易地開墾等管理方式，屬于一類“數(shù)字”型指標(biāo)管控規(guī)劃。礦區(qū)土地復(fù)墾及治理是原國土資源部的職責(zé)范疇，但由于土規(guī)本身的局限性，導(dǎo)致對(duì)位于城市邊緣或周邊的煤礦區(qū)及采煤塌陷地缺乏系統(tǒng)的評(píng)價(jià)和控制，以及科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)和有效管理。

以徐州市為例，徐州市都市區(qū)29個(gè)國營煤礦中，只有少數(shù)煤礦位于城市建成區(qū)邊緣，其余都集中在城市外圍的東部和西部?！缎熘菔泄さV廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用專項(xiàng)規(guī)劃（2012—2015年）》中提出規(guī)劃期間土地復(fù)墾目標(biāo)為“以工礦廢棄地綜合整治、調(diào)整利用為平臺(tái)，徐州市復(fù)墾工礦廢棄地2 367.59 hm2，可新增耕地量2 115.31 hm2”。這類規(guī)劃對(duì)總量進(jìn)行了控制，但缺失具體定位的空間坐標(biāo)，因此針對(duì)礦區(qū)編制了基于不同利益體的各類非法定規(guī)劃。由于缺乏法源支撐，造成“規(guī)劃眾多”，但仍“無規(guī)可依”的局面。

圖4 “三規(guī)并存”的傳統(tǒng)規(guī)劃體系示意圖

3.2 制度層面: 空間資源權(quán)屬分割導(dǎo)致轉(zhuǎn)型目標(biāo)的偏差

傳統(tǒng)規(guī)劃體系中多類規(guī)劃并存（見圖4），各規(guī)劃管理部門的規(guī)劃管理訴求與目標(biāo)不甚一致，導(dǎo)致多個(gè)規(guī)劃掣肘，難以發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，本質(zhì)上是空間資源權(quán)屬分割和爭奪的表現(xiàn)。煤炭城市面臨“耕地保護(hù)”“城市建設(shè)”“礦產(chǎn)開采”“自然資源保護(hù)”等多方面的土地利用訴求及壓力，對(duì)于空間資源的爭奪表現(xiàn)尤為明顯[6]。原城市規(guī)劃部門立足于建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大、人居環(huán)境的營造，而原國土部門則以“保耕地總量”為目標(biāo)，各自的管制意圖和對(duì)象、領(lǐng)域范疇以及管制方式方法存在差異，甚至存在差異圖斑，直接影響到空間治理效率。

原國土資源部門對(duì)于包括煤礦區(qū)在內(nèi)的全域土地具有近似“壟斷”的職能權(quán)限，但在礦地生態(tài)修復(fù)過程中往往涉及其他不同的平行管理部門，比如塌陷區(qū)水系梳理及水利設(shè)施的改善是水利局的職責(zé)；農(nóng)業(yè)漁業(yè)用途的塌陷地歸屬農(nóng)業(yè)委員會(huì)管理；塌陷濕地公園的建設(shè)、植被選擇及栽種是市政園林局的工作范圍。這些部門分別依托編制相應(yīng)的部門專項(xiàng)規(guī)劃或項(xiàng)目計(jì)劃來進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施或管理，部門之間往往缺乏協(xié)調(diào)，信息交流不暢、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一、規(guī)劃管控區(qū)域重疊或空白，工程之間缺乏協(xié)作，導(dǎo)致資金投入效率低、資源浪費(fèi)。

3.3 知識(shí)層面: 生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃的生態(tài)實(shí)效缺失

煤炭資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型首先要解決伴隨開采活動(dòng)而來的生態(tài)問題，采煤塌陷、矸石山、工業(yè)廣場(chǎng)顯著改變了礦區(qū)的地形地貌，更嚴(yán)重的是地下水污染及漏斗區(qū)的形成、植被退化等深層次的景觀生態(tài)危機(jī)，尤其是20世紀(jì)90年代小煤窯數(shù)量的急劇增長，不規(guī)范的開采行為加大了對(duì)于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集的難度。而在傳統(tǒng)的規(guī)劃體系下，各類規(guī)劃對(duì)土地的生態(tài)環(huán)境調(diào)查、水文現(xiàn)狀、植被狀況調(diào)查及評(píng)價(jià)不足，對(duì)采煤塌陷預(yù)測(cè)等地貌變化沒有全面持續(xù)的監(jiān)測(cè)，礦區(qū)基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)的詳實(shí)度、準(zhǔn)確度和精確度都難以保證。如，土地復(fù)墾方案的制定，偏重于對(duì)局部土地的工程類治理，強(qiáng)調(diào)“復(fù)墾質(zhì)量制定不宜低于原（或周邊）土地利用類型的土壤質(zhì)量與生產(chǎn)力水平”，較少從增加生物多樣性等生態(tài)角度考量。

此外，眾多學(xué)者或機(jī)構(gòu)開展了資源型城市生態(tài)損害評(píng)價(jià)、景觀生態(tài)評(píng)價(jià)等研究或規(guī)劃。這類規(guī)劃針對(duì)采礦活動(dòng)引發(fā)的退化生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行研究，是對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞程度、礦區(qū)損毀土地的修復(fù)利用結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建組合方式的關(guān)注與深入。雖然研究對(duì)于生態(tài)修復(fù)工程規(guī)模和布局在時(shí)間、空間上的合理安排有積極作用，但這些生態(tài)評(píng)價(jià)及規(guī)劃難以與法定規(guī)劃銜接，法定規(guī)劃與生態(tài)規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。

3.4 操作層面: 地上、地下利益關(guān)系復(fù)雜導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施困難

礦、城在行政體制上條塊分割、各自為政的分離狀態(tài)，是資源型城市空間二元結(jié)構(gòu)的典型特征，礦城之間存在一道無形的邊界。此外，礦區(qū)同一地塊存在地上和地下兩個(gè)不同的權(quán)利主體[7]，雙方利益訴求不同，典型的便是礦山企業(yè)與塌陷失地農(nóng)民之間的矛盾。傳統(tǒng)規(guī)劃體系下多類規(guī)劃并存，缺乏統(tǒng)一的空間管制、協(xié)同管理的基礎(chǔ)平臺(tái)，進(jìn)一步將規(guī)劃實(shí)施推向復(fù)雜的利益博弈關(guān)系中。

另外，采礦用地的退出方式也是影響規(guī)劃落地實(shí)施的重要因素。包括征用農(nóng)地、工業(yè)廣場(chǎng)等在內(nèi)的采礦用地，是國家通過征用集體用地獲取的國有土地，由于我國對(duì)采礦企業(yè)土地權(quán)屬管理法規(guī)尚不細(xì)致，沒有明確采礦用地權(quán)退出的不同情況及對(duì)應(yīng)方法。同時(shí)，大多未穩(wěn)沉塌陷地的土地所有權(quán)和使用權(quán)仍屬于村鎮(zhèn)集體。這些區(qū)域在土地?fù)p毀后容易涉及拆遷補(bǔ)償過程，觸及個(gè)人或村集體利益，村民與組、村之間對(duì)權(quán)屬非常敏感，而后在開展塌陷土地生態(tài)修復(fù)治理后，土地權(quán)屬的調(diào)整也影響到部分村民的利益，因此村民具有抵觸情緒?？傊?，復(fù)雜的土地權(quán)屬和利益關(guān)系給規(guī)劃落地帶來障礙。

4 面向國土空間規(guī)劃體系的資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型規(guī)劃思考

2018年3月，我國自然資源部成立。2019年《若干意見》正式印發(fā)，標(biāo)志著我國各級(jí)政府構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的工作全面展開。此次改革將土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”[8]。面向新的國土空間規(guī)劃體系的建立，轉(zhuǎn)型期的煤炭資源型城市需要結(jié)合自身發(fā)展特征，立足轉(zhuǎn)型面臨的實(shí)際問題，在總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃“三類”規(guī)劃的基礎(chǔ)框架上，有針對(duì)性地搭建國土空間規(guī)劃體系框架（見圖5）。在新的體系中，試圖從以上幾個(gè)層面來解讀新規(guī)劃體系對(duì)于解決傳統(tǒng)規(guī)劃局限性的新途徑。

圖5 煤炭資源型城市國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建框架

4.1 國土空間規(guī)劃的全域覆蓋: 實(shí)現(xiàn)礦、城、鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃

新的國土空間規(guī)劃體系，將重心放在城鎮(zhèn)建設(shè)用地以外的研究上，將加強(qiáng)對(duì)集中建成區(qū)以外地區(qū)的建設(shè)管控，結(jié)束了之前位于建成區(qū)之外的工礦用地及采煤塌陷“無規(guī)可依”的狀態(tài)。因此，煤炭資源型城市國土空間規(guī)劃，作為覆蓋全域、全要素控制的規(guī)劃，要求打破礦、城、鄉(xiāng)界限，在城鄉(xiāng)背景下統(tǒng)籌考慮礦區(qū)空間，建立統(tǒng)一的城市轉(zhuǎn)型目標(biāo)，綜合考慮采煤塌陷地及工礦廢棄地的新用途，理順?biāo)荽迩f搬遷和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，解決礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、城市生態(tài)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開采與開發(fā)建設(shè)矛盾等問題。

此外，新的規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮要素集聚效應(yīng)，盤活存量土地資源。這意味著需要對(duì)煤炭資源型城市外圍大量閉礦后的建設(shè)用地進(jìn)行全面調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，建立完善的退出機(jī)制及分類處置方法，改變資源型城市原有粗放的土地利用模式，減少城鎮(zhèn)外空間低效利用建設(shè)用地，同時(shí)對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)棕地或閑置用地規(guī)模及類型進(jìn)行摸底，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)空間建設(shè)用地有機(jī)更新。

4.2 統(tǒng)一生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略: 明確“三區(qū)三線“, 劃定部門事權(quán)邊界

國土與規(guī)劃部門的合并，標(biāo)志著新的規(guī)劃體系要求從規(guī)劃編審內(nèi)容、管理機(jī)構(gòu)、體制機(jī)制、技術(shù)規(guī)范、人員隊(duì)伍等方面進(jìn)行多個(gè)規(guī)劃部門的整合和優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”，強(qiáng)調(diào)部門之間形成合力，清晰劃定部門管理事權(quán)邊界，解決煤炭資源型城市以往空間資源權(quán)屬分割不清帶來的規(guī)劃“打架”、約束統(tǒng)領(lǐng)作用不強(qiáng)、行政效能不高的問題。在統(tǒng)一坐標(biāo)體系下，按照統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，明確各類開發(fā)與保護(hù)的邊界，形成全域用地布局一張圖，確保各類用地的邊界管制、用途管制與部門管理職責(zé)協(xié)調(diào)一致。

煤炭資源型城市受到“采礦”與“城市建設(shè)”給城市生態(tài)空間帶來的巨大壓力，在新的國土空間規(guī)劃體系中，生態(tài)空間保護(hù)邊界被明確劃定，要求各級(jí)政府在2020年前完成“三線”（生態(tài)保護(hù)紅線，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）劃定工作。因此，對(duì)于資源型城市，生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)同等重要，應(yīng)在城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3類空間界限劃定的基礎(chǔ)上，大力開展采煤塌陷地、采石宕口、城市河道等方面的生態(tài)修復(fù)工作，通過棕地復(fù)綠、塌陷濕地構(gòu)建的方式，擴(kuò)大城市生態(tài)空間，提升城市生態(tài)功能和生物多樣性。

4.3 “雙評(píng)價(jià)”支撐下的規(guī)劃體系: 夯實(shí)規(guī)劃基礎(chǔ)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)

新的國土空間規(guī)劃必須以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)展開編制。所謂“雙評(píng)價(jià)”，是由資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)以及國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)兩部分構(gòu)成。這一強(qiáng)制性的要求夯實(shí)了規(guī)劃的基礎(chǔ)研究，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃之前要“摸清家底、深入評(píng)價(jià)”[9]。對(duì)于轉(zhuǎn)型期煤炭資源型城市而言，尤其需要重視礦區(qū)及采煤塌陷地周邊生態(tài)環(huán)境資源方面的基礎(chǔ)調(diào)查和評(píng)價(jià)，如開展土地資源壓力、水資源開發(fā)利用、生態(tài)系統(tǒng)健康度和生態(tài)系統(tǒng)功能等方面的評(píng)價(jià)。

除此之外，每個(gè)煤炭資源型城市應(yīng)立足自身轉(zhuǎn)型規(guī)劃需求，以全國第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)，建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，將礦產(chǎn)資源開采、開采后采煤塌陷預(yù)測(cè)范圍、城市棕地分布等數(shù)據(jù)集合，建立綜合地上和地下信息的“礦地一體化”的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫及綜合監(jiān)管信息平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃“一張圖”，以及數(shù)據(jù)共享和信息交互，全面推進(jìn)新建和歷史遺留礦區(qū)土地綜合整治。

4.4 清晰的規(guī)劃分級(jí)管控體系: 政府、市場(chǎng)、社會(huì)共贏下的協(xié)同治理

煤炭資源型城市在進(jìn)行礦城融合、工人村改造、塌陷地生態(tài)恢復(fù)等規(guī)劃實(shí)施過程中，涉及多個(gè)主體的利益平衡，而新的國土空間規(guī)劃體系“五級(jí)三類”的分級(jí)管控體系，解決了橫向部門相互協(xié)調(diào)、縱向?qū)蛹?jí)相互銜接的問題，同時(shí)新規(guī)劃要求倡導(dǎo)“開門編規(guī)劃”，鼓勵(lì)上下結(jié)合、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、專家介入的規(guī)劃實(shí)施過程，進(jìn)一步明確政府—市場(chǎng)—社會(huì)之間的規(guī)劃事權(quán)劃分[10]。煤炭資源型城市政府，尤其需要以緩解礦地矛盾、促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府與礦山企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)多方的共同治理，激發(fā)礦山企業(yè)主動(dòng)性，讓企業(yè)、社會(huì)力量積極參與到城鄉(xiāng)各類存量資源的流轉(zhuǎn)盤活事業(yè)中，加大對(duì)礦業(yè)廢棄地等進(jìn)行自行改造和微改造的支持力度，激發(fā)多元化的高品質(zhì)空間實(shí)施新路徑，鼓勵(lì)新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資模式，允許農(nóng)民自主開展塌陷土地復(fù)墾。

5 結(jié)語

2019年國土空間規(guī)劃編制工作的全面展開，標(biāo)志著我國迎來了空間規(guī)劃歷史上重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，新的規(guī)劃體系從根本上結(jié)束了多類規(guī)劃并存的局面。本文以轉(zhuǎn)型期的煤炭資源型城市徐州市為例，通過對(duì)比傳統(tǒng)規(guī)劃體系和新國土空間規(guī)劃體系的差異性，從空間、制度、知識(shí)、操作的層面闡述了新規(guī)劃體系下生態(tài)轉(zhuǎn)型的規(guī)劃策略，然而不同資源類型、不同發(fā)展階段的資源型城市具有不同的空間發(fā)展特征及轉(zhuǎn)型問題，國土空間規(guī)劃也應(yīng)該堅(jiān)持問題和目標(biāo)導(dǎo)向，有針對(duì)性地組織編制工作。今后，對(duì)于資源型城市國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的特殊要求，還需要立足實(shí)際，從規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)一步深入研究。