山東省采煤塌陷地綜合治理實(shí)踐與思考

鄭國(guó)棟，尹亞軍，劉康，薄懷志*

(1.山東省魯南地質(zhì)工程勘察院(山東省地勘局第二地質(zhì)大隊(duì))，山東 濟(jì)寧 272100；2.自然資源部采煤沉陷區(qū)綜合治理工程技術(shù)創(chuàng)新中心，山東 濟(jì)寧 272100；3.山東省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局采煤塌陷地綜合治理工程技術(shù)研究中心，山東 濟(jì)寧 272100)

0 引言

煤炭是保障我國(guó)能源供應(yīng)的基礎(chǔ)能源。地下煤炭資源開(kāi)采不可避免地引發(fā)了一系列問(wèn)題：西部干旱半干旱地區(qū)，煤炭開(kāi)采導(dǎo)致的水土流失、植被退化等問(wèn)題進(jìn)一步加劇了區(qū)域生態(tài)環(huán)境的脆弱性，致使荒漠化進(jìn)程加速[1-4]；東部平原地區(qū)，煤炭開(kāi)采導(dǎo)致地表塌陷、耕地破壞、基礎(chǔ)設(shè)施受損、城市發(fā)展受限等問(wèn)題，尤其是人口稠密、城市集中的山東、江蘇、河南等地的高潛水位平原煤礦區(qū)，采煤塌陷使人地矛盾進(jìn)一步加深[5-9]。

山東省作為我國(guó)重要的能源生產(chǎn)基地，長(zhǎng)期的煤炭開(kāi)采形成了大量的采煤塌陷地。山東省歷來(lái)重視采煤塌陷地綜合治理工作，相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件，經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐，探索形成了豐富的治理技術(shù)與模式。對(duì)山東省采煤塌陷地治理經(jīng)驗(yàn)與模式梳理，一方面能厘清山東省采煤塌陷地治理的歷史過(guò)程，另一方面能為未來(lái)采煤塌陷地治理頂層政策制定和實(shí)際治理模式創(chuàng)新提供指引性參考?；诖?，本文通過(guò)梳理分析山東省采煤塌陷地綜合治理相關(guān)文件和案例，總結(jié)山東省采煤塌陷地綜合治理政策實(shí)踐和技術(shù)模式實(shí)踐成果，劃分治理技術(shù)模式發(fā)展階段，指出當(dāng)前山東省采煤塌陷地綜合治理面臨的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策與措施，研究成果可為山東省采煤塌陷地綜合治理的高效化、有序化提供頂層設(shè)計(jì)指引，推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和礦地融合發(fā)展。

1 山東省采煤塌陷地概況

1.1 煤炭資源

山東省煤炭資源儲(chǔ)量豐富，是全國(guó)重要的產(chǎn)煤省份之一，主要分布于濟(jì)寧、棗莊、菏澤三市。截至2018年底，全省探明含煤面積1.65萬(wàn)km2，約占全省陸域面積的11.5%[10]，煤炭資源儲(chǔ)量287.99億t(包含油頁(yè)巖9.47億t)，可采儲(chǔ)量26.55億t(包含油頁(yè)巖0.62億t)，是支撐我國(guó)煤炭能源需求的重要力量。煤炭種類齊全，主要以氣煤、肥煤為主，煤質(zhì)優(yōu)良。

1.2 采煤塌陷地

山東省采煤塌陷地呈現(xiàn)分布集中、范圍廣、破壞性強(qiáng)的典型特征。截至2020年底，山東省累計(jì)形成采煤塌陷地9.20萬(wàn)hm2(圖1、圖2)，主要集中于濟(jì)寧市和泰安市，塌陷面積6.91萬(wàn)hm2，約占全省塌陷總量的75.1%。根據(jù)不同礦區(qū)地形特征和潛水位埋深，可以將山東省采煤塌陷地分為高潛水位平原區(qū)(濟(jì)寧市、棗莊市、菏澤市、德州市、濟(jì)南市、煙臺(tái)市等)、低潛水位平原區(qū)(濟(jì)寧北部)和丘陵區(qū)采煤塌陷地(泰安市)，其中以高潛水位平原區(qū)采煤塌陷地影響最為嚴(yán)重。采煤塌陷造成地表變形破壞，耕地受損、水土流失，村莊等地面建筑物及基礎(chǔ)設(shè)施損毀，農(nóng)民失地[7-9]，破壞了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，影響了群眾生活和社會(huì)穩(wěn)定，制約了城市建設(shè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

圖1 山東省采煤塌陷地統(tǒng)計(jì)圖

圖2 山東省采煤塌陷地分布圖

2 山東省采煤塌陷地綜合治理實(shí)踐

山東省煤炭資源持續(xù)深度開(kāi)發(fā)與采煤塌陷地持續(xù)擴(kuò)大的矛盾將長(zhǎng)期并存，為弱化其對(duì)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的制約，亟需立足采煤塌陷地實(shí)際，以歷史采煤塌陷地治理政策解讀為基礎(chǔ)，理論聯(lián)系實(shí)際，創(chuàng)新治理技術(shù)，制定符合實(shí)際的采煤塌陷地綜合治理政策。

2.1 采煤塌陷地治理概況

截至2020年底，山東省共治理采煤塌陷地7.60萬(wàn)hm2，其中已穩(wěn)沉采煤塌陷地治理面積5.66萬(wàn)hm2，歷史遺留采煤塌陷地治理面積1.94萬(wàn)hm2。

2.2 采煤塌陷地治理政策實(shí)踐

為加快推進(jìn)采煤塌陷地綜合治理，提升采煤塌陷區(qū)土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，2015年，山東人民政府辦公廳發(fā)布《山東省采煤塌陷地綜合治理工作方案》(魯政辦字〔2015〕180號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“180號(hào)文”)，第一次從省級(jí)層面規(guī)劃指導(dǎo)采煤塌陷地綜合治理，標(biāo)志著山東省采煤塌陷地綜合治理進(jìn)入全新階段。

2017年，山東省煤炭工業(yè)局等8部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《山東省采煤塌陷地認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)》(魯煤搬遷〔2017〕18號(hào))，2019年山東省發(fā)改委、省自然資源廳和省能源局聯(lián)合印發(fā)《山東省采煤沉陷區(qū)與塌陷地界定和分類標(biāo)準(zhǔn)》(魯發(fā)改能源〔2019〕871號(hào))，提出山東省采煤沉陷區(qū)與塌陷地的界定標(biāo)準(zhǔn)與劃分方法，規(guī)范了全省采煤沉陷區(qū)與塌陷地界定和分類，為全省采煤塌陷地綜合治理提供了依據(jù)和指導(dǎo)。

2020年，山東省人民政府發(fā)布《〈山東省采煤塌陷地綜合治理專項(xiàng)規(guī)劃(2019—2030年)〉的批復(fù)》(魯政字〔2020〕15號(hào))，該規(guī)劃制定了山東省采煤塌陷地綜合治理目標(biāo)，要求加快推進(jìn)采煤塌陷地綜合治理，打造采煤塌陷地綜合治理的齊魯樣板。山東省發(fā)展改革委等8部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《山東省采煤塌陷地綜合治理驗(yàn)收移交暫行辦法(修訂)》(魯發(fā)改能源〔2020〕840號(hào))，規(guī)定了采煤塌陷地治理項(xiàng)目驗(yàn)收移交的原則和程序。

2021年，山東省地方標(biāo)準(zhǔn)《采煤塌陷地治理規(guī)范》(DB37/T4312—2021)發(fā)布實(shí)施，為采煤塌陷地綜合治理工程建設(shè)和項(xiàng)目管理提供了有效指導(dǎo)和技術(shù)支撐。

2.3 技術(shù)與模式實(shí)踐

山東省采煤塌陷地綜合治理工作大致始于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，形成了技術(shù)較全面、模式相對(duì)系統(tǒng)的采煤塌陷地治理技術(shù)與模式體系。梳理山東省采煤塌陷地綜合治理歷程，大致劃分為3個(gè)階段，起步階段(1900—1999年)、加速發(fā)展階段(2000—2014年)和多元發(fā)展階段(2015年—至今)。

2.3.1 起步階段(1990—1999年)

對(duì)山東省采煤塌陷地綜合治理，中科院地理所呂鳴倫博士提出適時(shí)調(diào)整煤炭資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌做好采煤塌陷地區(qū)規(guī)劃，開(kāi)征資源稅，加強(qiáng)專項(xiàng)基金管理，提高使用效益，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做好剩余勞動(dòng)力安排的建議[11]。該階段煤炭開(kāi)采規(guī)模整體相對(duì)較小，采煤塌陷地面積逐步增加，主要集中在魯西南濟(jì)寧市和棗莊市。采煤塌陷地治理具有自發(fā)性、規(guī)模小、技術(shù)含量低的基本特征，主要治理方法有劃方平整法和疏排法，均屬農(nóng)業(yè)復(fù)墾(表1)。

2.3.2 加速發(fā)展階段(2000—2014年)

該階段煤炭開(kāi)采規(guī)模顯著擴(kuò)大，采煤塌陷地大規(guī)模增長(zhǎng)。采煤塌陷地綜合治理也取得不少成果，治理技術(shù)不斷發(fā)展，治理模式仍以農(nóng)業(yè)復(fù)墾為主，主要形成的治理技術(shù)有挖深墊淺法、排矸填充法、引湖淤積充填法、引黃河泥沙充填法(表1)。

表1 山東省采煤塌陷地綜合治理起步與加速發(fā)展階段主要治理技術(shù)

2.3.3 多元發(fā)展階段(2015年—至今)

該階段煤炭開(kāi)采規(guī)模穩(wěn)定，采煤塌陷地繼續(xù)增加。2015年180號(hào)文發(fā)布，其中提出根據(jù)采煤塌陷地現(xiàn)狀、類型、分布及環(huán)境條件狀況，實(shí)行農(nóng)業(yè)復(fù)墾、生態(tài)復(fù)墾、產(chǎn)業(yè)復(fù)墾三類模式進(jìn)行分類治理。此后，采煤塌陷地綜合治理取得顯著進(jìn)步，治理技術(shù)持續(xù)發(fā)展，治理模式不斷多元，因地制宜形成了綜合效益良好的生態(tài)復(fù)墾和產(chǎn)業(yè)復(fù)墾治理模式(表2)。

表2 山東省采煤塌陷地綜合治理多元發(fā)展階段主要治理模式

3 采煤塌陷地綜合治理面臨的問(wèn)題

3.1 塌陷面積大

《山東省采煤塌陷地綜合治理專項(xiàng)規(guī)劃(2019—2030年)》提出“中期治理目標(biāo)：到2025年，完成100%+30%的治理目標(biāo)，即已穩(wěn)沉塌陷地治理率達(dá)到100%，未穩(wěn)沉塌陷地同步治理率達(dá)到30%。遠(yuǎn)期治理目標(biāo)：到2030年，完成100%+50%的治理目標(biāo)，即已穩(wěn)沉塌陷地治理率達(dá)到100%，未穩(wěn)沉塌陷地同步治理率達(dá)到50%”，目前濟(jì)寧、泰安、棗莊3市塌陷程度最為嚴(yán)重，菏澤市未來(lái)將成為采煤塌陷地重災(zāi)區(qū)。2021—2025年、2026—2030年全省需治理采煤塌陷地面積約3.00萬(wàn)hm2、1.56萬(wàn)hm2，采煤塌陷地綜合治理已成為山東省一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨而復(fù)雜的工作。

3.2 治理資金缺口大

目前煤礦企業(yè)實(shí)行的塌陷地復(fù)墾治理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)一般為1.3萬(wàn)元/畝左右，相較于采煤塌陷地治理實(shí)際所需費(fèi)用，標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)已明顯不符，尤其對(duì)采煤塌陷地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)治理，需要更大的資金投入。山東省采煤歷史較長(zhǎng)，采煤塌陷地范圍廣，國(guó)家、省的政策支持、資金扶持方面仍顯不足。尤其是采煤塌陷地治理作為一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有公益性強(qiáng)、投入資金大、融資困難、經(jīng)濟(jì)回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，造成項(xiàng)目社會(huì)融資難度大。

3.3 技術(shù)模式亟需創(chuàng)新

2021年是“十四五”開(kāi)局之年，生態(tài)文明建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)和國(guó)土空間管控更加嚴(yán)格的背景下，以土地矛盾化解、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村振興和國(guó)土空間優(yōu)化為目標(biāo)的采煤塌陷地高質(zhì)量綜合治理成為區(qū)域性關(guān)鍵工作。然而，傳統(tǒng)的等穩(wěn)沉、穩(wěn)沉后再治理的末端治理理念和技術(shù)已不能適應(yīng)新時(shí)期采煤塌陷地綜合治理尤其是未穩(wěn)沉采煤塌陷地治理的要求，亟須治理技術(shù)與模式的創(chuàng)新，使“末端治理”向“源頭和過(guò)程控制與治理”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高采煤塌陷地綜合治理的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

4 對(duì)策與措施

4.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

針對(duì)山東省采煤塌陷地分布集中、面積大、破壞性強(qiáng)的典型特征，各級(jí)相關(guān)部門(mén)細(xì)化責(zé)任任務(wù)，密切協(xié)作、齊抓共管，扎實(shí)推進(jìn)采煤塌陷地綜合治理工作。建議執(zhí)行“兩級(jí)監(jiān)管、煤礦執(zhí)行”的工作推進(jìn)機(jī)制，政府由制度設(shè)計(jì)層面與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜提出采煤塌陷地治理工作指導(dǎo)方案，轄區(qū)政府嚴(yán)格行使監(jiān)督管理職責(zé)切實(shí)保障治理工作落實(shí)到位，煤礦企業(yè)嚴(yán)格履行礦區(qū)塌陷地治理工作。

4.2 拓寬資金來(lái)源

根據(jù)不同治理需求和治理方向，進(jìn)一步細(xì)化采煤塌陷地治理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的制定，以治理效果為核心考核標(biāo)準(zhǔn)，以當(dāng)?shù)?、?dāng)時(shí)的地價(jià)、物價(jià)為參考，以多種融資渠道為支撐，充分保障采煤塌陷地治理費(fèi)用合理、充足；充分依托政府的貫穿、引領(lǐng)和推動(dòng)作用，探索建立“政府主導(dǎo)、政策支持、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、合作共贏”的采煤塌陷地綜合治理模式，支持嘗試PPP、BOT、土地基金和資產(chǎn)證券化等融資模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資參與治理和后續(xù)經(jīng)營(yíng)，探索治理后的塌陷區(qū)綜合利用措施和開(kāi)發(fā)式的治理方式，使社會(huì)資本得到合理收益。

4.3 加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新

各有關(guān)地級(jí)市、縣、煤炭企業(yè)根據(jù)實(shí)際，對(duì)接省級(jí)采煤塌陷地治理專項(xiàng)規(guī)劃，編制各地新時(shí)期采煤塌陷地綜合治理專項(xiàng)規(guī)劃，合理細(xì)分工作任務(wù)，科學(xué)謀劃重點(diǎn)項(xiàng)目，健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接；加強(qiáng)技術(shù)模式創(chuàng)新和應(yīng)用，探索新技術(shù)、新模式，如邊采邊復(fù)、土壤重構(gòu)、生物修復(fù)等技術(shù)，為打造采煤塌陷地綜合治理齊魯樣板提供科技支撐。