采煤塌陷地治理規(guī)劃中存在問題及探討

趙方瑞

(濟(jì)寧能源發(fā)展集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)寧 272400)

近些年來，由于土地資源的緊缺和國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視，采煤塌陷地的治理和恢復(fù)已提升到前所未有的高度，國(guó)家和相關(guān)政府部門也相繼出臺(tái)了一系列政策和條例。按照國(guó)家推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，將原規(guī)劃確定的以耕地恢復(fù)為主的治理方向，調(diào)整為治理方向與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、礦區(qū)多產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)布局、生態(tài)文明建設(shè)提升等需求相協(xié)調(diào)，重點(diǎn)體現(xiàn)以采煤塌陷地治理促進(jìn)與各相關(guān)規(guī)劃的銜接，服務(wù)礦區(qū)群眾、服務(wù)產(chǎn)業(yè)振興、服務(wù)科學(xué)發(fā)展的思想。在采煤塌陷地治理工作中，治理規(guī)劃作為治理工作開展的基礎(chǔ)，有著舉足輕重的地位，直接關(guān)系到采煤塌陷地治理的成敗，其涉及范圍較廣，需要考慮的因素較多，應(yīng)得到充分的重視[1-3]。

1 采煤塌陷地治理規(guī)劃的主要任務(wù)

采煤塌陷地規(guī)劃應(yīng)從大區(qū)域、大環(huán)境、大生態(tài)的理念出發(fā)，依據(jù)治理區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局，全面有序展開采煤塌陷地治理，逐步提高采煤塌陷地治理數(shù)量和質(zhì)量；提高礦區(qū)人民群眾的生活水平，改善礦區(qū)人民群眾的居住環(huán)境[4-5]。本著防治并重、邊采邊治、先治后采、治理與利用相結(jié)合的采煤塌陷地綜合治理思路，按照塌陷地實(shí)際狀況，因地制宜開展采煤塌陷地治理工作，逐步降低塌陷地增加速度，縮減現(xiàn)有塌陷地規(guī)模，使采煤沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效恢復(fù)，使采煤塌陷地治理取得明顯成效。

在實(shí)際規(guī)劃中，其具體任務(wù)包括以下幾個(gè)方面：(1)準(zhǔn)確掌握采煤塌陷地治理現(xiàn)狀，具體包括采煤塌陷現(xiàn)狀、塌陷地補(bǔ)償情況、歷史與企業(yè)責(zé)任劃分、塌陷地治理現(xiàn)狀；(2)結(jié)合省市相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各礦井實(shí)際情況，確定各礦采煤塌陷地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，劃定采煤塌陷地類型、范圍和面積，并與地方政府主管部門的數(shù)據(jù)相協(xié)調(diào)；(3)結(jié)合涉及區(qū)域煤礦開采規(guī)劃，合理預(yù)測(cè)采煤塌陷地發(fā)展趨勢(shì)及分布情況；(4)結(jié)合各礦實(shí)際情況，進(jìn)行采煤塌陷地治理任務(wù)分區(qū)，確定進(jìn)度計(jì)劃，合理確定采煤塌陷區(qū)的治理時(shí)序和治理方向，并進(jìn)行治理資金估算；(5)在有條件的地區(qū)或礦區(qū)，力爭(zhēng)將規(guī)劃成果建立礦企采煤塌陷地動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理，并與主管部門預(yù)留端口。

2 礦企規(guī)劃與政府規(guī)劃的關(guān)系

在采煤塌陷地規(guī)劃編制時(shí)，根據(jù)編制主體一般可分為政府和礦企。通常是市級(jí)政府根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的采煤塌陷地情況，編制整體塌陷地治理規(guī)劃，然后將任務(wù)合理分配到各個(gè)礦業(yè)集團(tuán)，礦業(yè)集團(tuán)再根據(jù)自身實(shí)際情況以礦為單位編制專門的、針對(duì)性的治理規(guī)劃。各礦在實(shí)際規(guī)劃中要立足實(shí)際、統(tǒng)籌考慮，提交切實(shí)可行的規(guī)劃方案，其要與多個(gè)規(guī)劃進(jìn)行銜接。

(1)與土地利用總體規(guī)劃銜接

規(guī)劃要符合《市級(jí)土地利用總體規(guī)劃》的土地利用目標(biāo)和方針，采煤塌陷地治理規(guī)劃應(yīng)滿足本地區(qū)土地利用總體規(guī)劃的要求，當(dāng)本規(guī)劃與總體規(guī)劃發(fā)生沖突時(shí)，塌陷地治理的土地利用方向應(yīng)與總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

(2) 與城市發(fā)展規(guī)劃銜接

規(guī)劃應(yīng)依據(jù)《市級(jí)城市總體規(guī)劃》對(duì)城市發(fā)展的要求，規(guī)劃穩(wěn)定采煤穩(wěn)沉區(qū)建設(shè)用地治理利用方向與城市發(fā)展規(guī)劃相一致，符合城市發(fā)展對(duì)土地利用的需要，采煤穩(wěn)沉區(qū)治理后的土地適宜性條件滿足城市發(fā)展空間管制規(guī)劃要求。

(3)與采煤塌陷地治理規(guī)劃銜接

規(guī)劃應(yīng)符合《市級(jí)采煤塌陷地治理規(guī)劃》，要依據(jù)市級(jí)采煤塌陷地治理規(guī)劃綜合分區(qū)及其不同區(qū)域土地整治方向的要求進(jìn)行編制，使本規(guī)劃符合市級(jí)采煤塌陷地治理規(guī)劃的要求，其規(guī)劃的塌陷地治理方向與市級(jí)采煤塌陷地治理規(guī)劃的類型、重點(diǎn)區(qū)域劃分以及生態(tài)用地等相一致。

(4)與其他專項(xiàng)規(guī)劃的銜接

規(guī)劃農(nóng)業(yè)布局、生態(tài)修復(fù)和保護(hù)、土地綜合整治方向與市、縣、區(qū)的農(nóng)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、濕地保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)對(duì)接，規(guī)劃的實(shí)施使采煤沉陷區(qū)獲得綜合整治和開發(fā)利用，最終實(shí)現(xiàn)采煤塌陷地效益的最大化。

3 規(guī)劃編制存在問題及分析

3.1 規(guī)劃定位

規(guī)劃定位是一個(gè)嚴(yán)格、規(guī)范的程序和過程,是對(duì)采煤塌陷地未來治理后長(zhǎng)期發(fā)展的綜合平衡、戰(zhàn)略指引與保護(hù)控制，是其實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展目標(biāo)的前提[6-7]。在實(shí)際規(guī)劃當(dāng)中，往往由于當(dāng)?shù)鼗蛑苓厸]有成熟可靠的范例作為參考，規(guī)劃定位存在一定的難度。

規(guī)劃時(shí)需結(jié)合當(dāng)?shù)厥屑?jí)土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、其他專項(xiàng)規(guī)劃等，往往各種規(guī)劃具有不確定性，其適用期多則十年及以上，少則三到五年，存在很大程度的不確定性，下一輪規(guī)劃可能對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃進(jìn)行較大程度的修編，采煤塌陷地規(guī)劃時(shí)，規(guī)劃定位的節(jié)點(diǎn)可能在兩次規(guī)劃交接的時(shí)間點(diǎn)之前，故具體規(guī)劃方向較難把握。

3.2 資料收集與解讀

采煤塌陷地規(guī)劃時(shí)需要收集地質(zhì)采礦、地方規(guī)劃、當(dāng)?shù)卣?、相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等多方面資料，其中有些資料的準(zhǔn)確性和及時(shí)性對(duì)規(guī)劃來說十分關(guān)鍵。其中，土地利用現(xiàn)狀圖、開采規(guī)劃、已治理情況等均難以控制和把握。

掌握準(zhǔn)確的土地利用現(xiàn)狀圖是規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施的必要基礎(chǔ)，但在有的地方土地利用現(xiàn)狀圖的更新相對(duì)比較滯后，部分變更地類沒有等到及時(shí)的替換，當(dāng)采煤塌陷地面積較大且分布較為零散時(shí)很難進(jìn)行全面的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，從而使規(guī)劃的第一手資料存在誤差甚至錯(cuò)誤。

開采規(guī)劃主要由礦方提供，但部分礦企的生產(chǎn)計(jì)劃部門所排出的生產(chǎn)計(jì)劃僅為近五年甚至更短，這就為后續(xù)相應(yīng)位置的穩(wěn)沉區(qū)的判斷帶來了麻煩，很難確定指定區(qū)域是否受到未來開采的的影響，更談不上確定開采程度，故無法進(jìn)行治理規(guī)劃。

已治理區(qū)塊是指已經(jīng)由當(dāng)?shù)卣?、礦企或其他相關(guān)單位或個(gè)人治理并通過相關(guān)部門驗(yàn)收的部分。由于有些礦井開采歷史久遠(yuǎn)，塌陷地治理后無法提供相關(guān)證明；有的塌陷地已達(dá)到治理效果，但未及時(shí)通過相關(guān)部門驗(yàn)收；另外有的采煤塌陷地收到區(qū)位條件及當(dāng)?shù)厍闆r的限制，治理后其是否達(dá)到要求沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。故此部分面積準(zhǔn)確度難以把握。

3.3 治理模式選擇

采煤塌陷地治理中治理模式的選擇十分重要，其需要綜合考慮采煤塌陷區(qū)深度、周圍環(huán)境和地表、地理狀況等實(shí)際情況，并且與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和相關(guān)規(guī)劃密切結(jié)合。治理模式的選擇是否合理直接影響采煤塌陷地治理的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。在實(shí)際規(guī)劃中，治理模式的選擇較為局限，規(guī)劃者多參考塌陷地原來的地類進(jìn)行恢復(fù)，有時(shí)一味地照搬附近較成功的治理模式，而沒有深入去尋求更適合的治理模式，導(dǎo)致治理效果不能得到更好地提升。

3.4 治理標(biāo)準(zhǔn)與資金安排

治理標(biāo)準(zhǔn)部分多參考國(guó)家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，如《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《水土保持綜合治理技術(shù)規(guī)范》等，但涉及到細(xì)節(jié)上時(shí)有些標(biāo)準(zhǔn)不能精準(zhǔn)的適合一些地方的實(shí)際問題，尤其在具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)很難把控，一些規(guī)定的參數(shù)在實(shí)施過程中可能很難達(dá)到或達(dá)到的成本較高。

在資金安排方面，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2017〕638號(hào))文件提出，通過建立基金的方式，籌集治理恢復(fù)資金。在治理規(guī)劃中，通常分為近期治理規(guī)劃和遠(yuǎn)期治理規(guī)劃，近期治理規(guī)劃中一般資金安排能夠滿足相關(guān)要求，但遠(yuǎn)期規(guī)劃時(shí)由于存在通貨膨脹、利率上浮以及供應(yīng)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié) 論

(1)采煤塌陷地治理是一項(xiàng)利國(guó)利民的大事也是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，其有利于耕地保護(hù)、有利于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、關(guān)系到礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。采煤塌陷地治理規(guī)劃作為采煤塌陷地治理的基礎(chǔ)應(yīng)得到充分重視，規(guī)劃前應(yīng)充分考慮多種影響因素，準(zhǔn)確定位、全面調(diào)研。

(2)采煤塌陷地規(guī)劃要在準(zhǔn)確把握現(xiàn)場(chǎng)資料的基礎(chǔ)上，合理定位、科學(xué)規(guī)劃，選擇恰當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ?、遵循合理的治理?biāo)準(zhǔn)，全面結(jié)合當(dāng)?shù)匾?guī)劃高角度的去統(tǒng)籌分析，最終完成采煤塌陷地治理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)采煤塌陷地治理的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益相統(tǒng)一。