公共服務(wù)的“智能化”建設(shè)：發(fā)展現(xiàn)狀、實踐困境與優(yōu)化路徑

摘要：基于海量數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)治理思維的進步，數(shù)據(jù)共享已成為生態(tài)優(yōu)化與社會治理創(chuàng)新的技術(shù)驅(qū)動力，數(shù)據(jù)開發(fā)已成為政府職能轉(zhuǎn)變的新動力和推進公共治理智能化的重要抓手，這對推進行政體制改革、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府具有重要價值。但就現(xiàn)實發(fā)展而言，公共服務(wù)智能化仍面臨利益責任難劃分、共享標準不統(tǒng)一、政策約束難執(zhí)行、人才短缺與安全保障不完善等多重困境?；谏鐣卫淼膶嵺`發(fā)展，以數(shù)據(jù)治理“智能化”整合模式，通過推進公共治理體系的轉(zhuǎn)型，運用數(shù)字化共享技術(shù)，精準著力點的定位，建構(gòu)新的公共治理體系，重塑集體組織公共服務(wù)精神，是今后一段時期公共服務(wù)治理智能化的重要路徑，也是公共服務(wù)智能化的內(nèi)在要求。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)共享;公共治理;公共服務(wù);國家政務(wù)服務(wù)平臺

大數(shù)據(jù)應(yīng)用為政府治理現(xiàn)代化提供了重要的技術(shù)支持，開辟了“數(shù)字革命”新路徑。大數(shù)據(jù)應(yīng)用是信息智能化的新階段，新興科學的創(chuàng)新和疉加，為政府精細化管理和精準化服務(wù)提供了重要抓手;中國現(xiàn)行的城市公共服務(wù)體系，“促成和延續(xù)了城市群發(fā)展過程中的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，應(yīng)將新公共服務(wù)治理模式引入城市群發(fā)展中”，對社會治理和人民生活產(chǎn)生了重大影響。

大數(shù)據(jù)開發(fā)使用越來越受到國家層面的重視?！爸泄仓醒胝尉帧庇?017年12月，進行了第二次集體學習，習近平總書記強調(diào)，我國應(yīng)該深入大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)況與趨勢，推動國家大數(shù)據(jù)數(shù)字戰(zhàn)略，“加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的改進，推進數(shù)據(jù)資源的整合，開放數(shù)據(jù)的共享，保障數(shù)據(jù)的安全”。目前，各國政府已將其升級到戰(zhàn)略高度層面。為政府精細化管理提供重要支持，成為政府集體共識，切實可行的實施路徑。

一、 公共服務(wù)智能化的發(fā)展現(xiàn)狀

“大數(shù)據(jù)”時代的到來，“為政府公共治理的智能化，帶來了一個千載難逢的機會，但也帶來了挑戰(zhàn)”。同時，大數(shù)據(jù)是公共治理智能化的一種技術(shù)層級路徑，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新公共服務(wù)體系、公共治理智能化指引，破解政府治理難題，全面提升公共治理的智能化、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，以及結(jié)構(gòu)性供給面的改革調(diào)整。

當前，國家實施大數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略，逐漸認識到社會治理的重要性，中國正處于推進全面深化改革，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。各地方各部門對大數(shù)據(jù)工作重視程度不斷加強，大數(shù)據(jù)應(yīng)用在各行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展不斷深入，帶來治理思維和治理方式的改變，目前的發(fā)展有如下幾個表征，對公共服務(wù)體系建設(shè)，提出了更高標準和要求。

首先，政策法規(guī)環(huán)境不斷優(yōu)化。

大數(shù)據(jù)應(yīng)用成為“政府治理創(chuàng)新的重要驅(qū)動力，不斷推動政府治理理念、治理模式、治理內(nèi)容和治理手段的轉(zhuǎn)變”，把大數(shù)據(jù)開展上升至國家戰(zhàn)略層面，通過中央部委與各地區(qū)、各部門之間的互聯(lián)互通與信息共享機制，提升公共服務(wù)的整體效率，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)流的整合，數(shù)據(jù)共治共享已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略目標也是社會治理發(fā)展基礎(chǔ)條件之一。

其次，國家數(shù)據(jù)共享交換平臺積極推進，部門間數(shù)據(jù)互聯(lián)初具雛形。

落實“放管服”改革，政府積極推動國家數(shù)據(jù)共享交換平臺等各大應(yīng)用服務(wù)平臺的建設(shè)。目前，政府高度重視大數(shù)據(jù)應(yīng)用層面，并將大數(shù)據(jù)共享平臺為代表的新一代信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，涵蓋了9大公共資源交易業(yè)務(wù)領(lǐng)域資源，截至2018年6月底，在全國政務(wù)外網(wǎng)范圍已實現(xiàn)全覆蓋的“省市覆蓋率均為100%，區(qū)縣級覆蓋率達到95.9%，區(qū)縣級政務(wù)外網(wǎng)整體覆蓋率達到96.1%”，區(qū)縣級政務(wù)外網(wǎng)共享服務(wù)仍在持續(xù)推進。各地相繼開展數(shù)據(jù)共享建設(shè)，積極推動數(shù)據(jù)戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)資源數(shù)據(jù)集中，為當?shù)厝嗣袢罕娕c企業(yè)服務(wù)。

再次，審批服務(wù)和集中辦理環(huán)節(jié)優(yōu)化，落實"一網(wǎng)"通辦全覆蓋。

一是依法設(shè)立行政審批局，具有行政許可等其他法律效力執(zhí)行單位，優(yōu)化審批服務(wù)機構(gòu)和職責的整合，全面推行標準化審批服務(wù)流程，接受社會監(jiān)督，實行“一枚印章管審批”，杜絕重復蓋章。

二是優(yōu)化公共服務(wù)的整體有效性，統(tǒng)一國家數(shù)據(jù)共享平臺的對接，讓企業(yè)和人民群眾少跑腿，改善各級政務(wù)服務(wù)大廳的“一站式”功能，通過政府信息平臺共享數(shù)據(jù)，將部門辦公室窗口整合成一個綜合窗口，實現(xiàn)“一號”申請、“一窗”受理、“一網(wǎng)”通辦。按照數(shù)據(jù)共享要求，防止“重復建設(shè)”和“信息孤島”，嚴格審批新的信息系統(tǒng)，減少不必要的資源浪費和損失。

二、 公共服務(wù)智能化的實踐困境

當前，面對“數(shù)據(jù)共享”帶來的挑戰(zhàn)，往往受到傳統(tǒng)觀念和部門利益的掣肘，部門障礙仍然存在，政務(wù)服務(wù)難以實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，阻礙了公共服務(wù)智能化進程，成為公共服務(wù)治理實踐困境的突出表現(xiàn)。

1. 治理主體利益責任難劃分。

一是隨著中國互聯(lián)網(wǎng)的全覆蓋滲透，在現(xiàn)有的行政治理架構(gòu)下，隱含著一個權(quán)責問題，所形成的傳統(tǒng)管理模式在應(yīng)對大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展新態(tài)勢、新特點、新趨勢有些力不從心，無法有效推動智能化與經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合，顯露示出一定的局限性。

二是中國大數(shù)據(jù)應(yīng)用運用公共治理難度大，沒有依據(jù)中國的發(fā)展狀況，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用治理分為大數(shù)據(jù)設(shè)施（物）、大數(shù)據(jù)用戶（人）、大數(shù)據(jù)信息（內(nèi)容）三類進行有效分類，沒有考慮到不同個體、情況和事務(wù)的具體區(qū)分對待，沒有理清各領(lǐng)域的治理對象。即，各級政府沒有接入“國家數(shù)據(jù)共享交換平臺”和“政務(wù)服務(wù)平臺體系”，無法展現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各領(lǐng)域全面發(fā)展進步的科學謀劃。

2. 數(shù)據(jù)共享標準不統(tǒng)一。

一是政府數(shù)據(jù)逐步開放確實是一重大利民利好的舉措，當前，國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)尚未完全建成，社會管理和公共服務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)在現(xiàn)有電子政務(wù)外網(wǎng)，承擔各級政務(wù)部門較少，“在各級政府部門手里都掌握中國信息數(shù)據(jù)資源80%以上”，政務(wù)部門傳統(tǒng)條塊式的組織架構(gòu)導致了“信息孤島”“煙囪林立”“條塊分割”和“各自為政”現(xiàn)象嚴重。

二是在80多個政務(wù)特定的中央部委網(wǎng)絡(luò)中，由于歷史原因，各部門信息化已經(jīng)下放，但缺乏統(tǒng)籌和統(tǒng)一規(guī)范，橫向數(shù)據(jù)交互的復雜度高，大量業(yè)務(wù)專網(wǎng)廣泛存在且互相隔離，網(wǎng)絡(luò)難互聯(lián)、系統(tǒng)難互通、數(shù)據(jù)難匯聚，當不同部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)交互時，開發(fā)的系統(tǒng)方案和程序沒有業(yè)務(wù)通用性，導致水平交互率覆蓋較差，無法適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的要求。

3. 數(shù)據(jù)共享安全保障不完善。

一是數(shù)據(jù)中心、移動智能終端攜帶大量重要商業(yè)數(shù)據(jù)和用戶個人信息，安全地位日益凸顯，但適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的各類信息保護、數(shù)據(jù)資產(chǎn)保護等制度體系還不完善。

二是新型網(wǎng)絡(luò)威脅的技術(shù)復雜性和隱蔽性越來越高，帶來的網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全的高度風險，惡意傳播信息病毒也日益增多，尤其在通過平臺進行數(shù)據(jù)共享時，會導致大量數(shù)據(jù)的集中，容易成為黑客攻擊的主要目標。

4. 數(shù)據(jù)管理人才短缺的牽制。

一是目前中國勞動市場上數(shù)據(jù)人才缺口的差距，正在快速的增長，根據(jù)《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》（教職成〔2016〕9號），指出2025年，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)人才缺口將達950萬人，這其中是以數(shù)據(jù)科學和數(shù)據(jù)分析為主，由于大數(shù)據(jù)領(lǐng)域是一個新興行業(yè)，很難找到適合的專家和學者，相關(guān)崗位供需不平衡現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。

二是大數(shù)據(jù)發(fā)展不斷深入，高端復合型技術(shù)人才的不足變得越來越突出。國內(nèi)大數(shù)據(jù)專業(yè)人才主要來自高校、工程師群體和海歸專業(yè)人才，在勞動市場“供不應(yīng)求”情況下，中國勞動市場存在大數(shù)據(jù)專業(yè)人才斷層的“兩頭斷”現(xiàn)象，一是大量的基礎(chǔ)型人才缺失，二是缺少最頂尖的學科帶頭專業(yè)人才。

三是行業(yè)求職者學歷與招聘需求也出現(xiàn)錯位，還沒有形成完善科學的體系，造成低學歷未技術(shù)智能化、高學歷卻無法滿足企業(yè)實際應(yīng)用需要，引發(fā)“高學低就”現(xiàn)象，制約了大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展。

5. 公共服務(wù)政策約束難執(zhí)行。

一是信息化建設(shè)與國家改革要求存在較大差距，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用所需的軟件和硬件的集合基礎(chǔ)設(shè)施存在嚴重的重復建設(shè)現(xiàn)象，缺乏整合，容易各自發(fā)展自成體系不利于行業(yè)的有效健康發(fā)展，網(wǎng)格基礎(chǔ)建設(shè)框架與應(yīng)用相互脫節(jié)，數(shù)據(jù)共享行業(yè)缺乏監(jiān)管，信息化水平參差不齊，形成許多“僵尸系統(tǒng)”。

二是很多企業(yè)和人民群眾反映協(xié)同程度和一網(wǎng)通辦情況有待改革，業(yè)務(wù)流程不夠優(yōu)化，不少業(yè)務(wù)事項反復、重復提交材料，辦事流程時間、跑動次數(shù)，并未減少，對于企業(yè)和人民群眾辦事的體現(xiàn)體驗度和便利度，無法助于提升“一網(wǎng)通辦”品牌服務(wù)的重要性。

三、 公共服務(wù)智能化的優(yōu)化路徑

有效統(tǒng)一匯聚和依法有序向企業(yè)和人民群眾開放數(shù)據(jù)共享，全局的改革上取得重大突破，推動公共數(shù)據(jù)資源共享，積累了寶貴經(jīng)驗，但離人民群眾的期望和國家的政策要求還有一定的距離，需要在以下幾個方面繼續(xù)突破，積極破除發(fā)展的瓶頸。

1. 公共治理智能化的優(yōu)化路徑。

第一，建立一站式全國數(shù)據(jù)共享交換體系，完善信息系統(tǒng)改造和對接過程。

一是與國家政務(wù)服務(wù)平臺全面對接流程。按照全國一體化的要求完善網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，升級改造對接網(wǎng)上辦事服務(wù)大廳，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新公共服務(wù)體系、公共治理智能化指引，破解政府治理難題，以及結(jié)構(gòu)性供給面的改革調(diào)整，全面提升公共治理的智能化、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。

二是與省垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接。通過統(tǒng)一的服務(wù)總線，拓展政務(wù)服務(wù)管道，實現(xiàn)與省垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，解決前端與后臺系統(tǒng)、省級與地市級系統(tǒng)脫節(jié)的問題，促進審批環(huán)節(jié)提速提效，力爭實現(xiàn)到現(xiàn)場辦理事項“最多跑一次”“只進一扇門”，加強政府服務(wù)的在線供給能力。

三是與地市政務(wù)服務(wù)平臺對接。地市的政務(wù)服務(wù)全面進駐全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，積極推動跨部門、跨區(qū)域、跨層級和跨行業(yè)應(yīng)用為代表的重大政務(wù)信息化工程，將便捷服務(wù)應(yīng)用向各種服務(wù)渠道對接，提升服務(wù)效率，努力做到只需一張網(wǎng)，辦好所有事。

四是與應(yīng)用支撐平臺對接。利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享模式加強政府公共服務(wù)治理的“供給側(cè)”改革，在推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革過程中，推動線上線下服務(wù)深度融合，推進部門間信息共享和公共服務(wù)銜接，實現(xiàn)公共服務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合。

五是建立“數(shù)據(jù)大腦”平臺，促進公共服務(wù)智能化 。通過建設(shè)數(shù)據(jù)可視化平臺，推進基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范化管理、運營和管理等各方面的信息，實現(xiàn)全面掌握、高度整合和實時動態(tài)跟蹤政府治理的發(fā)展軌跡，促進公共服務(wù)智能化提供科學依據(jù)。

第二，以事項目錄標準化為基礎(chǔ)，構(gòu)建統(tǒng)一業(yè)務(wù)支撐體系。

一是建立政務(wù)服務(wù)事項目錄庫、政府統(tǒng)一信息資源庫、事項服務(wù)檔案庫等重要應(yīng)用的技術(shù)支撐，匯聚關(guān)聯(lián)全省各部門政務(wù)服務(wù)運行的全過程基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，搭建政務(wù)服務(wù)事項管理和運行管理的基礎(chǔ)，對于跨部門跨區(qū)域發(fā)揮著重要作用。

二是相關(guān)部門按照各自公共軟硬件和支撐數(shù)據(jù)權(quán)限，聚焦各地部門各地區(qū)域各地層級核心業(yè)務(wù)職能，加強政務(wù)服務(wù)管理問題的聯(lián)合管理和應(yīng)用，不斷推進業(yè)務(wù)創(chuàng)新和改革，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一、多方信息的使用，打造分級制度管理、責任主體明確、保障有力的服務(wù)流程管理體系。

第三，加強數(shù)據(jù)共享共治安全保障，建立監(jiān)管信息預警機制。

一是完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集機制，推動省直各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和各地市數(shù)據(jù)共建共享，明確主體與層級責任，規(guī)范具體知識要求，防止數(shù)據(jù)分析發(fā)生大范圍的系統(tǒng)性誤差，做好數(shù)據(jù)采集整合全過程的服務(wù)質(zhì)量管理。

二是提高國家電子政務(wù)對外網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，國家數(shù)據(jù)共享交換平臺和國家政務(wù)服務(wù)平臺。推進政務(wù)信息資源共享風險評估指引和安全審查，使用基于數(shù)據(jù)的手段，整合與監(jiān)管相關(guān)數(shù)據(jù)資源，促進線上線下監(jiān)管的整合。

三是依托國家企業(yè)信用信息披露制度，提供信用信息查詢，和數(shù)據(jù)共享服務(wù)，如嚴重違法失信人名單機制、監(jiān)督檢查機制等服務(wù)機制。積極推進跨部門跨層面“雙隨機、一公開”監(jiān)管信息機制，建立風險主動發(fā)現(xiàn)、執(zhí)法跨界跨區(qū)聯(lián)動的多方共享共治監(jiān)管體系。

四是從技術(shù)創(chuàng)新的視角出發(fā)，使用區(qū)塊鏈新技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享全生命周期管理和控制，區(qū)塊鏈可追溯，不可篡改，不管在哪個數(shù)據(jù)環(huán)節(jié)，所有狀態(tài)都是可信可管可控的，實現(xiàn)基于區(qū)塊鏈技術(shù)的分層。

第四，加快法律法規(guī)的完善，確保決策治理的應(yīng)用。

一是以技術(shù)革新推動出臺或完善“數(shù)字政府”“智能治理”“智能服務(wù)”“數(shù)據(jù)治理”等建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī);另一方面以政策法規(guī)為新技術(shù)推廣應(yīng)用保駕護航，為公共服務(wù)智能化的可持續(xù)發(fā)展提供法規(guī)制度支撐。

二是推動“信用體系建設(shè)”，統(tǒng)一社會信用代碼條例，公共信用信息管理條例等法律法規(guī)的研究起草，對于不合時宜的法規(guī)各部門要抓緊梳理立改廢，與開展“一號”申請、“一窗”受理、“一網(wǎng)”通辦三個關(guān)鍵節(jié)點，加快實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

三是建立相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的資源建設(shè)，共享，開放，流通和交易系統(tǒng)，深化數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用，加強政府與企業(yè)的合作，加快公共服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)集中和共享，提高社會治理的智能水平。

第五，完善大數(shù)據(jù)專業(yè)人才培養(yǎng)機制。近年來，隨著大數(shù)據(jù)應(yīng)用的重視，人工智能專業(yè)人才培養(yǎng)體系已逐步形成。2018年12月，“教育部”明確指出，有必要加快新興產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性布局。因此，最關(guān)鍵的問題是要通過基礎(chǔ)教育優(yōu)勢的創(chuàng)新，實施大數(shù)據(jù)專業(yè)人才協(xié)同培養(yǎng)機制，建立“校企聯(lián)合”方式，以解決大數(shù)據(jù)專業(yè)人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量問題。

在大數(shù)據(jù)研究領(lǐng)域，目前中國處于領(lǐng)先地位。自2017年以來，中國研究機構(gòu)加強了對人工智能和大數(shù)據(jù)應(yīng)用的專業(yè)學科建設(shè)，“截至2017年12月，全國共有71所高校，重點關(guān)注人工智能等技術(shù)領(lǐng)域，建立86個二級學科或交叉學科科目”，積極倡議國內(nèi)高等教育與領(lǐng)先企業(yè)推動大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)和開發(fā)。

四、 結(jié)論

在運用大數(shù)據(jù)助推政務(wù)服務(wù)中國社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，數(shù)據(jù)共建共享將使日常生活的透明度加大，信息安全問題也逐漸顯現(xiàn)，包含國家安全層面、社會發(fā)展戰(zhàn)略和公民個人隱私等。要有意識地構(gòu)筑起數(shù)據(jù)安全的防線，切實維護數(shù)字信息安全，為數(shù)據(jù)更大范圍開放、共享和促進大數(shù)據(jù)應(yīng)用等工作提供堅實法治保障。

與此同時，公共服務(wù)智能化是公共治理體系的基礎(chǔ)，是社會治理的保障和重要支撐，要運用數(shù)字化技術(shù)，建構(gòu)新的公共治理體系，加快構(gòu)建大數(shù)據(jù)安全應(yīng)用保障技術(shù)支撐體系，并將其作為中國構(gòu)建政府治理體系的試驗場與突破口，以實現(xiàn)社會善治的戰(zhàn)略目的。

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基金項目：國家社會科學基金重大項目（項目號：15ZDB173）;國家自然科學基金重大項目（項目號：71561137003）;教育部哲學社會科學重大招標項目（項目號：18JZD047）。

作者簡介：詹佳昌（1985-），男，漢族，中國臺灣省新北市人，致理科技大學訊息管理系助理教授，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業(yè)博士生，研究方向：公共政策、公共服務(wù)、社會養(yǎng)老。

收稿日期：2019-11-16。