對(duì)我國(guó)消防立法的思考及建議
——以現(xiàn)行《消防法》為研究對(duì)象

李福秋

(大連市消防支隊(duì)，遼寧 大連 116033)

●消防執(zhí)法

對(duì)我國(guó)消防立法的思考及建議
——以現(xiàn)行《消防法》為研究對(duì)象

李福秋

(大連市消防支隊(duì)，遼寧 大連 116033)

目前《消防法》正在進(jìn)行新一輪修訂工作，筆者結(jié)合過去兩年在推進(jìn)《大連市消防條例》地方立法工作和自身消防工作的實(shí)際對(duì)我國(guó)消防立法工作進(jìn)行思考并提出建議。認(rèn)為應(yīng)該從明確管轄范圍及具體對(duì)象，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小明確規(guī)定主體義務(wù)，大力加強(qiáng)社會(huì)化消防工作以及建立以火災(zāi)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)輔以構(gòu)建火災(zāi)損害歸責(zé)原則的體系化法律保障體系，引導(dǎo)市場(chǎng)主體自主提高消防安全水平，并對(duì)當(dāng)前實(shí)務(wù)中幾個(gè)難題提出修改建議。

消防工作；社會(huì)化；主體義務(wù)；立法建議

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)消防法》(簡(jiǎn)稱《消防法》)自1998年頒布實(shí)施以來，特別是經(jīng)過2009年修訂后，極大的推動(dòng)了我國(guó)消防工作的發(fā)展，也推進(jìn)了我國(guó)以《消防法》為中心的消防法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，一些新問題、新技術(shù)的出現(xiàn)使得包括消防法律在內(nèi)的法律體系與工作實(shí)際不相適應(yīng)的矛盾逐漸凸顯，亟須適時(shí)啟動(dòng)立法修訂工作。目前，公安部正在推進(jìn)對(duì)《消防法》的新一輪修訂工作，筆者結(jié)合過去兩年在推進(jìn)《大連市消防條例》地方立法工作和自身的消防工作實(shí)際對(duì)我國(guó)消防立法工作進(jìn)行思考并提出修訂建議。

一、關(guān)于明確調(diào)整范圍及對(duì)象

按照我國(guó)的立法習(xí)慣，一般的法律在總則部分會(huì)對(duì)本部法律的調(diào)整對(duì)象進(jìn)行明確①如《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第2條規(guī)定“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位)的安全生產(chǎn)，適用本法”；《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第2條規(guī)定“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的車輛駕駛?cè)?、行人、乘車人以及與道路交通活動(dòng)有關(guān)的單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)遵守本法”。。這樣的規(guī)定不但能夠明確該部法律的調(diào)整對(duì)象，而且在實(shí)務(wù)操作時(shí)可以準(zhǔn)確的適用法律。我國(guó)《消防法》卻沒有采用這種立法習(xí)慣，或者說立法技術(shù)?！断婪ā房倓t部分共有7條，分別對(duì)立法目的、工作原則、各級(jí)政府、主管部門及行業(yè)部門職責(zé)、單位及個(gè)人消防義務(wù)、消防宣傳培訓(xùn)等方面內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，僅在第4條對(duì)“森林、草原的消防工作”進(jìn)行特別準(zhǔn)用性規(guī)定，以及在第5條對(duì)單位及個(gè)人的部分安全義務(wù)進(jìn)行明確。這種立法形式，給《消防法》的適用帶來了很大不確定性，至少是不完善的。由于《消防法》沒有明確規(guī)定調(diào)整范圍，僅僅明確了單位的消防主體責(zé)任，并在第16、17條明確了單位的消防職責(zé)，因而目前消防工作的主管部門，即公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)一直沿襲傳統(tǒng)工作思路，將工作重點(diǎn)主要放在對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位的主體責(zé)任落實(shí)上。而從實(shí)際火災(zāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，農(nóng)村火災(zāi)和居民住宅火災(zāi)亡人比例較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，農(nóng)村火災(zāi)占總數(shù)的32.4%，居民住宅火災(zāi)亡人多，共發(fā)生火災(zāi)11.7萬起，造成1 215人死亡，起數(shù)占總數(shù)的30.1%，亡人數(shù)占總數(shù)的57.5%[1]。現(xiàn)行《消防法》對(duì)農(nóng)村、社區(qū)的消防工作主要依靠?jī)晌_展群眾性消防工作的方式加強(qiáng)群防群治，這樣的規(guī)定過于寬泛，沒有明確責(zé)任和義務(wù)。而從消防工作的本質(zhì)屬性看，消防監(jiān)督主要是監(jiān)督建筑物、場(chǎng)所以及區(qū)域的消防安全，這只有通篇的研究《消防法》才能從散落在各個(gè)法條中的相關(guān)規(guī)定綜合考慮《消防法》調(diào)整的對(duì)象。

這些《消防法》存在的立法技術(shù)問題，對(duì)實(shí)際工作產(chǎn)生很多不利影響。例如，由于沒有明確對(duì)居民住宅、個(gè)體工商戶等的消防義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致一方面公安消防機(jī)構(gòu)在法律適用上的困擾，實(shí)務(wù)工作中有觀點(diǎn)認(rèn)為個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)按照個(gè)人進(jìn)行處理*遼寧省消防局《關(guān)于印發(fā)<規(guī)范自由裁量權(quán)若干意見>的通知》(遼消防〔2003〕64號(hào))第17條規(guī)定“個(gè)體工商戶有違法行為的，一般應(yīng)處罰營(yíng)業(yè)執(zhí)照載明的負(fù)責(zé)人或業(yè)主”。，這種觀點(diǎn)是值得商榷的?！皞€(gè)體工商戶”是按照《個(gè)體工商戶條例》規(guī)定我國(guó)改革開放后出現(xiàn)的一類市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，盡管《民法通則》第29條規(guī)定“個(gè)體工商戶的債務(wù)，個(gè)人經(jīng)營(yíng)的，以個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)”，在民事法律關(guān)系中，“個(gè)體工商戶”一般被作為自然人對(duì)待，這是由其民事主體性質(zhì)決定的，不能當(dāng)然認(rèn)為在行政法領(lǐng)域“個(gè)體工商戶”仍然承擔(dān)個(gè)人責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)“個(gè)體工商戶”的性質(zhì)，其實(shí)際上是作為一種經(jīng)營(yíng)主體存在，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)同樣可以影響消防安全，實(shí)際上具備單位的特征，因此《消防法》領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)將其認(rèn)定為單位。實(shí)際上，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》已經(jīng)將“具有一定規(guī)?！钡摹皞€(gè)體工商戶”納入監(jiān)督檢查范圍，部分省份已明確了個(gè)體工商戶的消防職責(zé)*云南省省政府印發(fā)的《云南省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》(云政發(fā)〔2015〕70號(hào))規(guī)定“個(gè)體工商戶的主要經(jīng)營(yíng)管理人是其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的消防安全責(zé)任人，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的消防安全負(fù)直接責(zé)任”?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)個(gè)體經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所消防安全管理辦法》(寧夏回族自治區(qū)人民政府令第80號(hào))第6條規(guī)定“個(gè)體經(jīng)營(yíng)者對(duì)其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的消防安全負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵守消防法律法規(guī)和防火安全公約，配置必要的消防設(shè)施、器材，接受消防監(jiān)督檢查”。。

另一方面，由于住宅的所有人、使用人和個(gè)體工商戶業(yè)主消防安全主體意識(shí)不強(qiáng)，很不利于全社會(huì)的消防安全。以居民住宅為例，《消防法》僅對(duì)住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)共用消防設(shè)施的維護(hù)管理義務(wù)作出規(guī)定，沒有明確業(yè)主的義務(wù)，這種主體責(zé)任規(guī)定不全面的立法缺陷導(dǎo)致實(shí)際工作中出現(xiàn)很多問題。實(shí)際上，《物業(yè)管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定“物業(yè)管理，是指業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對(duì)房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場(chǎng)地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序的活動(dòng)”。物業(yè)服務(wù)企業(yè)只是與業(yè)主通過物業(yè)服務(wù)合同約定的合同當(dāng)事人，是民事關(guān)系中一般主體，只能依據(jù)合同履行相關(guān)的義務(wù)，是業(yè)主聘用的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)本身并沒有管理職能，因此談不上管理義務(wù)。由于沒有對(duì)住宅業(yè)主的基本義務(wù)進(jìn)行規(guī)定和法律上的指引，導(dǎo)致很多人錯(cuò)誤的認(rèn)為“消防工作只是政府部門的職責(zé)，與個(gè)人無關(guān)”。實(shí)際上，住宅的安全管理義務(wù)屬于業(yè)主，《物權(quán)法》第7條規(guī)定業(yè)主行使物權(quán)時(shí)“不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”，消防安全是公共安全方面的重要內(nèi)容，整個(gè)消防法律體系都是以維護(hù)社會(huì)公共消防安全為根本目的，因此業(yè)主當(dāng)然有維護(hù)公共消防安全的義務(wù)。

針對(duì)前述問題，建議在《消防法》修訂時(shí)，明確調(diào)整范圍，并針對(duì)所有主體建立全面的責(zé)任體系，也就是說，明確消防義務(wù)。具體可以進(jìn)行如下修改，一是在現(xiàn)行《消防法》第5條的基礎(chǔ)上，明確我國(guó)境內(nèi)的單位和個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)生活等活動(dòng)中的消防安全適用消防法，并對(duì)有特別法律法規(guī)要求的進(jìn)行準(zhǔn)用性規(guī)定。二是對(duì)單位、個(gè)人的一般性消防義務(wù)和區(qū)分不同重要性的建筑、場(chǎng)所的具體性義務(wù)予以明確，鼓勵(lì)加強(qiáng)對(duì)居民住宅的消防安全技術(shù)研究，引導(dǎo)居民提高消防意識(shí)，主動(dòng)做好居民住宅的消防安全工作。三是要明確“單位”的法律定義，可以參照《工傷保險(xiǎn)條例》中關(guān)于“用人單位”的規(guī)定*《工傷保險(xiǎn)條例》第2條規(guī)定“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等組織和有雇工的個(gè)體工商戶(以下稱用人單位)應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，為本單位全部職工或者雇工(以下稱職工)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”。，對(duì)消防法中的“單位”進(jìn)行明確。

二、關(guān)于推進(jìn)消防工作社會(huì)化

根據(jù)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)以及現(xiàn)代公共管理的發(fā)展要求，消防工作社會(huì)化是未來必然的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)目前有各類企業(yè)、工商戶5 000余萬家，消防安全重點(diǎn)單位40余萬家，各種復(fù)雜建筑大量存在。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的新形勢(shì)下，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)不能再延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期大包大攬式的管理方式，必須改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，按照消防工作的客觀規(guī)律，大力推進(jìn)消防工作社會(huì)化，推動(dòng)社會(huì)專業(yè)力量參與消防工作，提高社會(huì)消防管理水平[2]。國(guó)家目前正在推進(jìn)消防工作社會(huì)化工作進(jìn)程，公安部已經(jīng)頒布了《社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定》(公安部令第129號(hào))，規(guī)定了社會(huì)消防服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件、資質(zhì)許可、消防技術(shù)服務(wù)活動(dòng)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。并于2015年底，全國(guó)舉辦了一級(jí)注冊(cè)消防工程師資格考試，消防服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)培育已經(jīng)有了良好的開端，將逐漸在社會(huì)上形成專業(yè)的消防服務(wù)力量。但是，目前的法律體系并沒有對(duì)消防服務(wù)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員有明確的法律定位，由于現(xiàn)行《消防法》并沒有明確規(guī)定社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這樣既無法對(duì)社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確定位，又無法在消防管理工作中對(duì)社會(huì)單位進(jìn)行指引。因此，社會(huì)上對(duì)社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)認(rèn)可程度不高。另外，為彌補(bǔ)現(xiàn)行《消防法》的不足，公安部出臺(tái)部門規(guī)章對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，填補(bǔ)了消防立法的空白，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)消防管理的重要舉措，為推動(dòng)發(fā)展和嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)工作提供了法律依據(jù)[3]。一定程度上解決了消防法規(guī)體系上對(duì)社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的問題，但是根據(jù)《行政許可法》的精神，法律、行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院決定才可以設(shè)定行政許可事項(xiàng)?，F(xiàn)行《消防法》第34條的規(guī)定，從立法技術(shù)上分析，只是指引性規(guī)定，意思是“消防產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、消防設(shè)施檢測(cè)、消防安全監(jiān)測(cè)等消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員”應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律獲得“相應(yīng)的資質(zhì)、資格”，《消防法》本身并沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種法律取得資質(zhì)、資格。而且，對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)只列舉了消防產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、消防設(shè)施檢測(cè)、消防安全監(jiān)測(cè)，盡管法條中使用了“等消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，可以作“等外”的解釋，但這種表達(dá)方式與實(shí)際情況有出入，不利于樹立法律的權(quán)威性。

對(duì)此，建議在《消防法》修訂中予以解決，特別是在強(qiáng)調(diào)“法無授權(quán)不可為”政府理念，國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)取消大批無法律規(guī)定的職業(yè)資格許可，國(guó)家將編制國(guó)家職業(yè)資格目錄清單，目錄之外不得開展職業(yè)資格許可和認(rèn)定的背景下，明確“依法”設(shè)立資質(zhì)、資格顯得尤為重要。具體可以進(jìn)行如下修改，參考《建筑法》的立法體例，設(shè)定專門的章節(jié)或條款對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員進(jìn)行規(guī)定，包括明確消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在消防管理中的作用和地位，鼓勵(lì)社會(huì)單位委托消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供消防技術(shù)服務(wù)，并逐步推行由市場(chǎng)自主競(jìng)爭(zhēng)管理，消防部門只進(jìn)行宏觀方面管控的社會(huì)化監(jiān)督模式。同時(shí)也要明確消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)義務(wù)、資質(zhì)條件、資質(zhì)許可要求以及對(duì)消防技術(shù)服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容。另外，也可以將《社會(huì)消防安全教育培訓(xùn)規(guī)定》中關(guān)于社會(huì)消防安全培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等內(nèi)容納入《消防法》中。

三、關(guān)于消防責(zé)任體系構(gòu)建

行政法調(diào)整行政法律關(guān)系，行政法保障行政管理的有效實(shí)施，又能保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，通過行政法律的調(diào)整，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，保障社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展[4]。傳統(tǒng)行政管理的理念認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家公權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，監(jiān)督社會(huì)活動(dòng)中的主體是否按照法律的要求去履行自己的義務(wù)，以此達(dá)到社會(huì)管理的目的。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越來越發(fā)達(dá)，社會(huì)分工越來越細(xì)，經(jīng)濟(jì)主體越來越多，如果仍然按照傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)“管理”的模式，一方面，由于行政資源的有限，客觀上無法完成對(duì)整個(gè)社會(huì)活動(dòng)的管理，會(huì)直接導(dǎo)致行政管理成本的上升；另一方面，伴隨著科技的發(fā)展，生產(chǎn)力的提高，社會(huì)的不斷進(jìn)步以及不斷細(xì)化的社會(huì)分工，很多行業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為已經(jīng)高度專業(yè)化，需要專業(yè)的技術(shù)力量才能真正實(shí)質(zhì)上做到監(jiān)督管理，客觀上造成許多的行政管理任務(wù)已經(jīng)無法單純由行政機(jī)關(guān)依靠自身的能力可以完成，即使能夠完成也需要特別高的管理成本。消防工作是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、社會(huì)性強(qiáng)的工作，又關(guān)乎社會(huì)的公共安全利益。目前的消防法律體系，實(shí)行消防安全責(zé)任制，《消防法》第2條規(guī)定了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的社會(huì)化消防工作網(wǎng)絡(luò)格局，已經(jīng)為社會(huì)監(jiān)督消防工作打開一扇門，有力的推動(dòng)了消防工作的社會(huì)責(zé)任體系建設(shè)。然而，社會(huì)發(fā)展到今天，特別是我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越來越發(fā)達(dá)，需要調(diào)整消防管理的模式，政府的作用逐漸由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)可以通過自身調(diào)節(jié)的方式達(dá)到管理效果的事項(xiàng)應(yīng)由市場(chǎng)自我調(diào)整，國(guó)家應(yīng)更多根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化的特點(diǎn)進(jìn)行宏觀方面的政策指引和專業(yè)化的管理標(biāo)準(zhǔn)制定。消防監(jiān)督管理工作也是如此，應(yīng)探索由“行政機(jī)關(guān)監(jiān)管和單位自主負(fù)責(zé)”向“行政機(jī)關(guān)宏觀指導(dǎo)、單位自主負(fù)責(zé)、社會(huì)化監(jiān)督”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建社會(huì)化的監(jiān)督體系，具體可以從以下方面考慮。

一是通過建立火災(zāi)保險(xiǎn)體系引入專業(yè)化的社會(huì)監(jiān)督。通過立法引導(dǎo)市場(chǎng)在現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上開發(fā)多種關(guān)于火災(zāi)事故保險(xiǎn)的產(chǎn)品，針對(duì)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較高的高危單位立法強(qiáng)制投?；馂?zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)，一方面可以防范和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，另一方面可以利用保險(xiǎn)行業(yè)專業(yè)的公估、評(píng)估促進(jìn)社會(huì)單位做好自身的消防管理工作。保險(xiǎn)公司從開發(fā)產(chǎn)品、制定費(fèi)率到承保、理賠的各個(gè)環(huán)節(jié)，都直接與災(zāi)害事故打交道，不僅具有識(shí)別、衡量和分析風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)知識(shí)，而且積累了大量的風(fēng)險(xiǎn)損失資料，為全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理提供了有力的數(shù)據(jù)支持。保險(xiǎn)公司能夠積極配合有關(guān)部門做好防災(zāi)防損，并通過采取差別費(fèi)率等措施鼓勵(lì)投保人和被保險(xiǎn)人主動(dòng)做好各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理[5]。保險(xiǎn)公司可以通過保險(xiǎn)費(fèi)率厘定促進(jìn)投保單位做好火災(zāi)預(yù)防工作，對(duì)注重火災(zāi)預(yù)防工作的被保險(xiǎn)人采取較低的費(fèi)率，對(duì)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較大的單位或者發(fā)生過火災(zāi)事故的單位采取較高的費(fèi)率，甚至對(duì)可能出現(xiàn)重大火災(zāi)隱患單位采取拒保或大幅提高保費(fèi)等措施，以此推動(dòng)單位做好消防管理工作。

二是構(gòu)建以侵權(quán)賠償為中心的責(zé)任體系推動(dòng)所有主體重視自身的消防工作?；馂?zāi)事故具有很大的社會(huì)危害性，有很大的破壞性，往往造成財(cái)產(chǎn)損失甚至人身傷亡，而且火災(zāi)一般會(huì)涉及多個(gè)當(dāng)事人，因此，火災(zāi)造成的損害賠償問題是影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。應(yīng)充分發(fā)揮法律的指引作用，通過火災(zāi)損害的責(zé)任分擔(dān)引導(dǎo)人們注意消防義務(wù)和合理的處理因火災(zāi)事故引起的糾紛。首先，在本文第一部分明確調(diào)整對(duì)象的基礎(chǔ)上，對(duì)單位、個(gè)人全部賦予明確的消防義務(wù)，特別是針對(duì)居民住宅火災(zāi)高發(fā)的實(shí)際情況，必須明確業(yè)主的消防義務(wù)。其次，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)度的不同對(duì)建筑場(chǎng)所進(jìn)行分類，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的建筑采取不同的侵權(quán)責(zé)任歸責(zé)原則。對(duì)一般的建筑，比如住宅建筑，按照我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》一般過錯(cuò)責(zé)任原則，即對(duì)火災(zāi)發(fā)生存在過錯(cuò)的，對(duì)火災(zāi)造成的損害應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。據(jù)此，對(duì)住宅建筑的所有人、使用人賦予一般的消防義務(wù)。對(duì)公眾聚集場(chǎng)所等建筑，因一旦發(fā)生火災(zāi)易造成人員群死群傷事故，可以規(guī)定適用過錯(cuò)推定原則，即對(duì)這類場(chǎng)所苛加嚴(yán)格消防義務(wù)，督促其切實(shí)做好自身的消防工作。鑒于《侵權(quán)責(zé)任法》并沒有對(duì)火災(zāi)事故損害單獨(dú)設(shè)置條款規(guī)定的實(shí)際情況，考慮到火災(zāi)事故的特點(diǎn)，可以在修訂《消防法》時(shí)，參照《道路交通安全法》關(guān)于對(duì)機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任進(jìn)行明確的模式設(shè)立專門章節(jié)或條款對(duì)火災(zāi)事故的處理及火災(zāi)事故引起的民事責(zé)任劃分進(jìn)行規(guī)定。這樣一來，通過在消防法律中對(duì)火災(zāi)事故造成的侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行明確，再結(jié)合《侵權(quán)責(zé)任法》，可以構(gòu)建出火災(zāi)事故侵權(quán)責(zé)任歸責(zé)體系，從而進(jìn)一步明確指引全社會(huì)履行好消防義務(wù)，做好消防工作。

四、關(guān)于消防隊(duì)伍建設(shè)

近些年來，我國(guó)的消防力量出現(xiàn)了很多新的變化，特別是2006年公安部、國(guó)家發(fā)改委等5部門《關(guān)于加強(qiáng)多種形式消防隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的意見》以及2010年公安部、國(guó)家發(fā)改委、民政部等7部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化多種形式消防隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》印發(fā)以來，形成以公安消防隊(duì)為主體，政府專職消防隊(duì)、企業(yè)事業(yè)單位專職消防隊(duì)、群眾義務(wù)消防隊(duì)和志愿消防隊(duì)、保安消防隊(duì)伍等多種形式消防隊(duì)伍為基礎(chǔ)的消防力量體系?，F(xiàn)行《消防法》第35條對(duì)“建立多種形式的消防組織，加強(qiáng)消防技術(shù)人才培養(yǎng)”進(jìn)行了規(guī)定，部分地區(qū)出臺(tái)辦法對(duì)政府專職消防隊(duì)伍管理進(jìn)行規(guī)定。例如，遼寧省人民政府出臺(tái)《遼寧省專職消防隊(duì)伍管理規(guī)定》，就政府專職消防隊(duì)建設(shè)和管理實(shí)施監(jiān)督主體、設(shè)立政府專職消防隊(duì)區(qū)域要求、專職消防隊(duì)職責(zé)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)政保障等進(jìn)行明確規(guī)定。江蘇省人民政府出臺(tái)的《江蘇省政府專職消防隊(duì)伍管理辦法》對(duì)政府專職消防隊(duì)伍的性質(zhì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及崗位設(shè)置、工資待遇等進(jìn)行明確。目前，依托政府的專職消防力量建設(shè)取得了有效的成果，政府專職隊(duì)員隊(duì)伍發(fā)展相對(duì)健康穩(wěn)定，修訂法律時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)專職隊(duì)員隊(duì)伍建設(shè)，特別是對(duì)專職消防隊(duì)及隊(duì)員的法律定位要明確。另一方面，作為輔助執(zhí)法的文職雇員隊(duì)伍發(fā)展相對(duì)不均衡，管理也很不規(guī)范，隊(duì)伍不穩(wěn)定，也很難達(dá)到聘用文職雇員的預(yù)期目的。國(guó)內(nèi)有專門針對(duì)消防文職雇員進(jìn)行的研究，通過對(duì)某市文職雇員進(jìn)行問卷調(diào)查，采用統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析得出該市消防文職雇員的工作滿意度現(xiàn)狀，并分析影響工作滿意度因素的原因，提出改進(jìn)對(duì)策。調(diào)查分析結(jié)果表明，文職雇員隊(duì)伍本身對(duì)工作的滿意度很低[6]。而作為用人單位，公安消防機(jī)構(gòu)目前對(duì)文職雇員隊(duì)伍的狀況也不滿意，文職雇員隊(duì)伍作用發(fā)揮不明顯，沒有達(dá)到預(yù)期的協(xié)助、輔助執(zhí)法的作用。無論未來消防體制如何改革，但是通過政府購(gòu)買公共服務(wù)的文職雇員輔助執(zhí)法、執(zhí)勤形式必定會(huì)長(zhǎng)期存在，因此需要通過立法對(duì)消防文職雇員制度進(jìn)行明確，對(duì)消防文職雇員的一般規(guī)定、權(quán)利和義務(wù)、聘用范圍和崗位設(shè)置、教育和管理等方面特別是法律地位進(jìn)行規(guī)定。

五、關(guān)于幾個(gè)需要立法解決的問題

在修訂《消防法》時(shí)，應(yīng)對(duì)目前消防法律體系無法解決的問題通過修訂法律予以解決。主要有：

(一)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法律銜接的問題

關(guān)于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)問題由來已久，主要體現(xiàn)在對(duì)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有無溯及力進(jìn)行研究。國(guó)內(nèi)有研究認(rèn)為，隨著我國(guó)建筑工程消防技術(shù)規(guī)范制訂、修訂的速度加快，針對(duì)現(xiàn)行規(guī)范是否可以溯及原有建筑的問題基于法律法規(guī)溯及力的規(guī)定和“信賴保護(hù)原則”并借鑒國(guó)外做法，提出消防監(jiān)督檢查不應(yīng)“溯及既往”，但對(duì)于原有建筑存在確實(shí)影響公共消防安全的重大問題，消防部門可以通過一定的程序要求其整改[7]。該研究主要針對(duì)的是目前已經(jīng)廢止的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第36號(hào))，該令第16條第2款規(guī)定：“對(duì)現(xiàn)行國(guó)家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以前的建筑物，發(fā)現(xiàn)其缺少消防設(shè)計(jì)或者消防設(shè)計(jì)不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)通知建筑物的產(chǎn)權(quán)或者管理單位限期改正?！币灿醒芯繌男问胶蛯?shí)質(zhì)兩個(gè)側(cè)面剖析了國(guó)家消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有準(zhǔn)法律規(guī)則的性質(zhì)，借鑒了域外消防安全領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)溯及既往原則以及當(dāng)事人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的經(jīng)驗(yàn)，立足保護(hù)公共利益提出了國(guó)家消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“從舊兼保護(hù)”的溯及力原則，并提出了通過程序和實(shí)體兩個(gè)方面救濟(jì)行政相對(duì)人[8]。這些問題和觀點(diǎn)的提出主要是為了解決消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂后如何對(duì)既有建筑的適用問題，關(guān)于這個(gè)問題的研究意義前述文獻(xiàn)中已有詳細(xì)論述，這里不再贅述，僅就研究路線和解決對(duì)策進(jìn)行探討。

國(guó)務(wù)院法制辦《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法(修訂草案征求意見稿)》(簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)化法》)及其實(shí)施條例對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)”管理的立法目的進(jìn)行了明確，其第2條明確了“標(biāo)準(zhǔn)(含標(biāo)準(zhǔn)樣品)，是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域統(tǒng)一的技術(shù)和管理要求。”《標(biāo)準(zhǔn)化法》僅僅對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的管理、制定及實(shí)施等做出了規(guī)定，并未就標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)進(jìn)行明確。新的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布一般適用新建及改擴(kuò)建工程項(xiàng)目，這并不能當(dāng)然認(rèn)為在消防監(jiān)督管理活動(dòng)中不可以使用新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)既有建筑進(jìn)行評(píng)定。主要在于盡管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)主體具有一定的約束力，但其本身并不能調(diào)整社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，必須借助法律規(guī)范才能調(diào)整違反技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律后果，標(biāo)準(zhǔn)需要借助法律法規(guī)對(duì)社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，例如，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第20條規(guī)定“生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，由法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政主管部門依法處理”?！断婪ā返?0條第1款規(guī)定單位“消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，或者未保持完好有效的”處5千元以上5萬元以下罰款。因此，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并非法律規(guī)范，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的適用完全是一個(gè)法律問題，可以從立法政策上予以考量。修訂時(shí)，應(yīng)從法的價(jià)值沖突和信賴保護(hù)原則考量，從立法上對(duì)公共利益和私人利益進(jìn)行一定程度的平衡。這一方面，最近通過的《大連市消防條例》進(jìn)行了有益嘗試。該條例第34條規(guī)定“建筑物、場(chǎng)所符合建造或者改造當(dāng)時(shí)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性要求，但不符合現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性要求，有下列情形之一的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以責(zé)令限期改正”，并從“屬于人員密集場(chǎng)所且存在較高火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的”“附設(shè)在其他建筑內(nèi)，嚴(yán)重影響整個(gè)建筑消防安全的”以及“其他嚴(yán)重影響公共消防安全確需整改的”等幾方面明確界定情形，既賦予公安消防機(jī)構(gòu)可以適用新規(guī)范管理老舊建筑的權(quán)力，又明確界定情形和技術(shù)判定條件，規(guī)范自由裁量權(quán)。

(二)出租房屋消防安全管理問題

近些年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市不斷擴(kuò)大以及外來人口逐漸增多，房屋出租使用現(xiàn)象越來越多，由此引發(fā)的火災(zāi)占全部火災(zāi)起數(shù)中的比例很大。現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)此規(guī)定較少，《消防法》修訂時(shí)應(yīng)予以考慮?？梢栽诒疚牡谝徊糠置鞔_自然人的基本消防義務(wù)的基礎(chǔ)上，增設(shè)相應(yīng)條款規(guī)定房屋出租人和承租人在消防管理方面的基本義務(wù)。即，出租的房屋首先應(yīng)當(dāng)符合消防安全要求，出租人和承租人應(yīng)當(dāng)在租賃合同中明確雙方的消防安全責(zé)任，以此明確雙方的消防管理義務(wù)。而且利用雙方自我監(jiān)督既可節(jié)省執(zhí)法成本又能體現(xiàn)指導(dǎo)規(guī)范社會(huì)消防安全的作用。

(三)消防隊(duì)滅火救援的法律性質(zhì)問題

消防隊(duì)根據(jù)《消防法》承擔(dān)火災(zāi)撲救和“重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作”。實(shí)際工作中會(huì)存在人民群眾對(duì)消防隊(duì)的滅火救援工作不滿意甚至認(rèn)為消防隊(duì)工作不力，往往引起投訴、信訪及訴訟。消防隊(duì)的火災(zāi)撲救行為是否屬于行政行為、是否可訴主要存在兩種不同的觀點(diǎn)，一是認(rèn)為火災(zāi)撲救行為不是具體行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍，另一種則認(rèn)為火災(zāi)撲救行為是行政救助行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍，對(duì)火災(zāi)撲救中出現(xiàn)的不作為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)家賠償[9]。法院審判實(shí)務(wù)中，法院認(rèn)為火災(zāi)撲救行為不具備行政行為成立的主體要件、權(quán)力要件和內(nèi)容要件，不屬于行政行為，原告無權(quán)要求被告公安消防大隊(duì)承擔(dān)賠償責(zé)任。即使公安消防大隊(duì)在火災(zāi)撲救當(dāng)中出現(xiàn)不正確作為，按照國(guó)家法律規(guī)定，也不屬于《國(guó)家賠償法》規(guī)定的行政賠償范圍，可依據(jù)部隊(duì)條例、條令，對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰[10]。法院一般以消防隊(duì)撲滅火災(zāi)的行為不屬于具體行政行為不受理行政訴訟或裁定駁回原告起訴。然而，由于我國(guó)司法實(shí)務(wù)界對(duì)行政行為的認(rèn)識(shí)始終受法律規(guī)定的影響，《行政訴訟法》修訂前人民法院行政訴訟受案范圍僅限于“具體行政行為”，我國(guó)大多數(shù)學(xué)者及法律實(shí)務(wù)界把行政行為基本等同于“具體行政行為”。新修訂的《行政訴訟法》第2條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。由于將“具體行政行為”修改為“行政行為”，已經(jīng)從法律規(guī)定上擴(kuò)大了受案范圍，即“行政行為”原則上均可訴。值得注意的是，目前已經(jīng)有法院以公安消防隊(duì)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，認(rèn)為《消防法》“明確授予公安消防隊(duì)消防滅火的行政職責(zé)，公安消防滅火屬于可訴行政行為”*詳見青海省高級(jí)人民法院(2015)青行終字第26號(hào)判決書，上訴人亞戈訴玉樹藏族自治州公安消防支隊(duì)消防行政強(qiáng)制及行政賠償上訴案。。因此，修訂《消防法》時(shí)應(yīng)對(duì)滅火救援的法律性質(zhì)予以明確，并保障人民群眾的救濟(jì)權(quán)。

另一方面，由于目前政府專職消防隊(duì)事實(shí)上已經(jīng)大量存在，政府專職消防隊(duì)與公安消防隊(duì)的工作性質(zhì)完全一致。但是，現(xiàn)行《消防法》第45條明確了“公安消防機(jī)構(gòu)”統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)撲救工作并有權(quán)決定破拆毗鄰建筑物、截?cái)嚯娏Φ葟?qiáng)制措施，專職消防隊(duì)是否享有同樣的權(quán)力？如果專職消防隊(duì)實(shí)施了上述權(quán)力并因此造成了實(shí)際損失，是否承擔(dān)責(zé)任？這些實(shí)際問題在修訂《消防法》時(shí)應(yīng)予明確。

(四)建筑施工工地管理問題

建筑工地火災(zāi)特別是建筑工地外墻保溫材料火災(zāi)近年來呈多發(fā)趨勢(shì)，而且往往影響很大?，F(xiàn)行《消防法》沒有對(duì)建筑工地消防管理進(jìn)行明確規(guī)定，應(yīng)該說是一個(gè)遺憾。盡管《建筑法》明確規(guī)定施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)，消防監(jiān)督執(zhí)法中可以直接適用。但是，針對(duì)建筑物局部改造、重點(diǎn)單位內(nèi)部的施工現(xiàn)場(chǎng)，如果僅規(guī)定施工單位的責(zé)任而忽視建設(shè)單位(業(yè)主方)的主體管理義務(wù)顯然是不合理的。特別是對(duì)既有建筑進(jìn)行外立面改造、建筑外墻保溫施工方面，現(xiàn)有國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要集中在對(duì)外墻保溫材料的燃燒性能進(jìn)行要求，但對(duì)施工過程中的管理和技術(shù)保障缺乏規(guī)定。修訂《消防法》時(shí)應(yīng)從施工管理和技術(shù)手段上對(duì)此進(jìn)行規(guī)范。其實(shí)，《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》(公安部61號(hào)令)第12條對(duì)此設(shè)置了很好的條文，再增加部分強(qiáng)制性技術(shù)條款，就可以從立法技術(shù)上很好的解決上述問題。

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(責(zé)任編輯 陳 華)

Thoughts and Suggestions on the Legislation of Fire Protection in Our Country——Taking the CurrentLawofFireProtectionas the Research Object

LI Fuqiu

(DalianMunicipalFireBrigade,LiaoningProvince116033,China)

TheLawoffireprotectionis now being for a new round of revision. On the basis of the combination over the past two years experience in Dalian local legislation and his fire control and protection job skills, the author tried to think about the present fire legislation in our country and put forward some suggestions. This paper notes that we should strengthen the society work of fire protection by definite jurisdiction and the specific object and try to establish fire hazard insurance according to the size of the risk clearly defined subject of obligation, we can use the law system to guide market players to improve fire safety. Finally this paper put forward several suggestions to the practical problems.

fire protection work; socialization; obligation; legislative proposals

2016-07-11

李福秋(1979— )，男，遼寧大連人，大連市公安局公職律師。

D901;D631.6

A

1008-2077(2016)12-0071-06