行政事業(yè)單位預算績效管理探析

劉殿紅

摘 要 預算績效管理是政府績效管理的重要內容之一，也是當前很多行政事業(yè)單位面臨的一大課題。行政事業(yè)單位的預算管理能力直接影響經濟運行質量和政府管理效能。基于此背景，本文以行政事業(yè)單位作為研究對象，對其預算績效管理問題展開研究，首先闡述預算績效管理的內容及管理目標，然后結合現階段預算績效管理的現狀，深入分析其中普遍存在的問題，最后從管理制度、目標設立、指標細化、評價監(jiān)督等方面提出預算績效管理的新思路及具體策略。

關鍵詞 行政事業(yè)單位 預算績效管理 項目支出

預算績效管理的全面實施是政府治理方式的重大變革，其關系到財政資金使用的公平性，是政府科學、高效、透明管理財政資金的重要體現和必要手段。行政事業(yè)單位是預算績效改革的主體，在控制預算支出、提高支出效益、防止資金浪費和預算績效評價監(jiān)督中起到的作用尤為重要。預算績效管理的深化是提升政府效能、提高經濟發(fā)展質量、實現社會經濟效益、促進社會和諧發(fā)展的有力保障。

一、行政事業(yè)單位預算績效管理概述

預算績效以成本—效益分析為基礎確定支出標準，注重投入和產出、成本和效益、績效和結果的對應，是傳統(tǒng)預算體制的重大變革，能夠有效提高政府調控能力，完善預算決策力。預算績效管理按照政府規(guī)劃，結合政府中長期戰(zhàn)略，強調政府職能的轉變，關注預算投入的同時重視預算產出，將績效目標設定、跟蹤、評價及結果的應用納入預算編制、執(zhí)行、考核的全過程，以提高政府資金配置的經濟性、效率性和效益性。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求?，F如今，預算績效管理正往構建全方位預算績效管理格局、建立全過程預算績效管理鏈條、完善全覆蓋預算績效管理體系、健全預算績效管理制度、硬化預算績效管理約束的方向邁進，這表明預算績效管理已從部門推動上升到國家層面。

財政資金支出關系著國計民生，是政府執(zhí)政效能的直接反映和體現。行政事業(yè)單位預算資金支出從傳統(tǒng)的過程控制轉變?yōu)楝F在的績效導向，充分體現了政府對財政資金支出的重視和對民生的關注。預算績效管理深度考慮資金成本和產出結果，并跟蹤資金使用的全過程，對使用結果進行深入的分析和利用，從理論和實踐中對預算資金進行深層次的剖析，使資金使用更加合理、合法、透明。實施預算績效管理能夠更合理地把握資金的使用效率和效益，提升政府執(zhí)政效能，優(yōu)化政府形象，提高政府影響力和群眾滿意度。

二、行政事業(yè)單位預算績效管理存在的問題

預算績效管理建立在政府績效改革的基礎上，全面實施預算績效管理不僅是預算方法、體制的改變，而且是政府管理理念的重大變革。目前，雖然預算績效管理得到了不斷的完善，但仍存在一些問題。

（一）預算績效管理體制不完善

預算績效體制建設不夠完善，制度管理框架構建不全面、管理意識薄弱。一是部門沒有嚴格按照政府和財政關于預算績效的要求事先做好制度建設、目標設定、運行監(jiān)控、績效評價、結果應用等一系列工作布置，導致在預算績效管理過程中出現眾多問題，如資金撥付不夠、資金用途需要改變、結余資金金額重大等。二是政府、財政、預算部門三者配合不夠緊密，預算績效成果不明顯;預算部門及其下屬單位在編制、執(zhí)行預算績效時沒有精準配合，有的部門甚至只把預算績效作為財務的任務。三是預算績效結果、報告只注重形式，沒有得到良好的應用;預算績效責任約束不夠嚴格，沒有真正做到績效問責。

（二）績效目標管理不嚴格

績效目標衡量預算資金的產出和結果，績效目標的設定指明了預算資金的使用方向和預期目標，是預算管理的起點。目前，行政事業(yè)單位績效目標的科學性、合理性、完整性還有待進一步提高。一是部門對自身績效目標沒有深度了解、分析、劃分，盲目跟風，沒有按照部門自身需求設立目標，只是采用財政或以往使用過的目標，造成資金短缺或浪費。二是績效目標管理不夠嚴格，表現為績效目標事前設定不完整、不準確;事中沒有進行全過程目標跟蹤、改進、修正，只是一味地沿著原有方向推進，以“花完錢”為目標結束點;事后對完成情況沒有完整的評價，導致績效結果難以得到利用。

（三）績效評價指標體系不夠細化

由于績效標準難以界定，缺乏長期的經驗積累，所以預算績效指標編制精細化面臨較多困難。一是共性指標和個性指標編制標準雷同，沒有明顯區(qū)別對待。重點項目支出指標沒有得到深度分解，量化衡量標準不細致。二是重點控制支出指標不突出，指標列示平行，形式大于內容。同時績效評價標準更注重財務指標，與實際情況脫節(jié)的現象較嚴重。由此可見，將績效指標編實、編細、編準將是今后預算績效管理工作的一大重任。

（四）績效評價監(jiān)督機制不夠健全

目前來看，預算績效評價監(jiān)督機制不健全。一是部門預算績效自評結果的真實性、完整性、規(guī)范性有待進一步提高，評價結果與預算目標偏離。二是績效管理報告利用率低，導致評價結果難以與預算實際相結合。三是預算績效評價與工作考核沒有掛鉤，重預算、輕績效的現象明顯。四是預算績效信息公開沒有明確的規(guī)范，績效管理透明度較低，政府和社會監(jiān)督力較弱，績效監(jiān)督機制不夠深入。表現為人大、審計等機關只注重資金使用的合法合規(guī)，不注重資金支出的績效結果;由于財政力量有限，在資金使用是否科學、適用、有效上容易顧此失彼，監(jiān)督不夠全面;部門對下屬單位的監(jiān)督容易“睜一只眼閉一只眼”，甚至幫忙掩蓋事實，導致績效監(jiān)督流于形式;信息公開范圍窄，群眾滿意度低?？冃гu價監(jiān)督機制的不健全，導致績效評價監(jiān)督機制有效性不足，政府績效質量提升緩慢。

三、完善行政事業(yè)單位預算績效管理的建議

針對行政事業(yè)單位預算績效管理存在的問題，本文提出如下應對策略：

（一）完善預算績效管理機制，提升政府管理效能

建立完善的預算績效管理機制，一是要構建全方位預算績效管理格局，將預算績效管理實施對象從項目為主向政策、部門整體拓展，從資金支付為主向政府財政運行拓展，形成政府績效、部門績效、政策和項目績效等全方位績效預算管理格局。二是建立全過程預算績效管理鏈條，事先布置好制度建設、目標設定、運行監(jiān)控、績效評價、結果應用等一系列工作，確?？冃Ч芾淼母鱾€環(huán)節(jié)、每項工作都有條不紊地開展，進而減少資金浪費，實現財政資金運行和預算管理效益的最大化。三是健全預算績效管理制度，樹立績效管理理念，健全績效管理機制，對預算的編制、執(zhí)行和完成情況實行全面的追蹤問效，使政府部門、財政部門、預算部門及其下屬單位在編制、執(zhí)行預算績效時精準配合，合理配置資金、資源。四是硬化預算績效責任約束，對不合格的績效結果要公開報告、反饋整改、績效問責。同時要加強績效結果應用，科學、合理、注重效率和效益的績效結果要成為預算工作的指引，從而不斷提高預算績效管理水平。

（二）持續(xù)改進預算績效管理方式，提高科學化水平

項目資金支出控制是預算績效工作的重點，是預算績效結果效率化、效益化的難點，是預算績效管理方式改進的核心內容。對此，本文認為應當做好以下幾點：

1.做“好”績效評估

根據行政事業(yè)單位發(fā)展的實際需要和財力，做好預算績效支出事前評估工作，主要是嚴格核定項目支出，該砍的要砍，該減的要減，打破基數概念和預算支出固化僵化格局。一是安排支出預算要符合基本國情和部門實際情況，對項目支出效益要進行分析預測，注重實際效果和可持續(xù)性，節(jié)約資金，“把錢花在刀刃上”，杜絕財政資金無計劃的浪費行為。二是重大項目支出申報和調整要進行綜合影響評估，引入第三方力量，科學評估、預測資金使用量和分配比例，使財政資金的使用恰到好處，真正用到實處。三是組織開展重大項目動態(tài)評估清理工作，盤活存量資金，收回無法繼續(xù)實施項目的資金，不斷提高項目支出使用效率。四是引入資金競爭性分配機制，鼓勵高效使用資金的項目及部門，對資金使用不嚴格的部門或單位績效問責并提出指導性意見。

2.做“優(yōu)”績效目標

設立績效目標要注重產出效率效益，“誰申請資金，誰設定目標”?？冃繕说脑O定要指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配，同時要考慮一定時期的預期產出和預期效果。一是以部門為主體設定目標。預算部門要從數量、質量、成本、效益等方面嚴格設定目標，首選量化目標，確實不能量化的，要定性分級分檔表述，做到所有目標指向明確、細化量化。二是政府、財政部門在對預算部門績效目標及其量化標準進行審核、調整、管理時，要充分考慮預算單位的行業(yè)特征、部門特點等因素，同時加強績效目標項目庫建設。三是通過聘請專家、委托第三方機構、召開座談會、實地調研等形式，嚴格把關績效目標，使績效目標更合理可行。四是績效目標要同預算同編同報同審，在執(zhí)行過程中，要加強日常監(jiān)管，全過程跟蹤問效，對偏離預算方向的績效目標要及時進行改進和修正，確?？冃繕撕皖A算相應匹配。

3.做“細”績效指標

預算績效指標的編制和確定必須以國家社會發(fā)展規(guī)劃和履行部門職能的需要為依據，預算績效指標設置要重點突出、科學合理、細化量化。一是推動構建分行業(yè)、分領域、分層次的核心指標體系和標準體系，并納入項目庫管理。一級指標要體現績效管理決策，二、三、四級指標要和績效目標掛鉤匹配。二是個性指標和共性指標設置不同標準。指標設置要注重完整性、準確性、可操作性，不可設置煩瑣、專業(yè)性太強、不易理解。三是一般指標和重點指標要區(qū)別對待，重點支出指標要深度分解，根據支出項目性質，設置不同級別的定量支出。

4.做“深”績效評價

預算績效評價將績效管理約束貫穿預算執(zhí)行的整個過程。一是專項資金和重點項目要嚴格按照規(guī)定程序和要求組織開展自評，評價結果應反映績效項目的實現情況以及預算支出和績效之間的對應關系。二是預算部門將績效自評結果上報財政部門，財政部門要做好對部門自評結果的評價和再評價。通過績效評價找出資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，反饋給部門、單位，促使其改進績效管理方式。三是將評價結果與預算資金分配掛鉤，強化激勵作用，根據績效評價結果進行獎懲。

5.做“實”績效監(jiān)督

加強績效監(jiān)督，一是要充分發(fā)揮人大、審計、財政等相關部門的聯動作用，監(jiān)督預算績效管理過程及績效目標實現程度。二是不斷硬化預算績效責任約束，建立“花錢必問效、無效必問責”的機制，提高政府治理效率和效能。三是推進績效公開，建立預算績效信息向同級政府和全國人大報告的制度，并與預算草案、決算草案同步向社會公開。四是實行績效通報制度，對預算績效不達標、預算資金使用不合理的單位和個人要問責。

（三）加強預算績效信息系統(tǒng)集成，提高資金使用質量

加強預算績效信息系統(tǒng)集成，一是利用互聯網嵌入財務軟件評價和監(jiān)督項目資金使用情況，持續(xù)改進預算績效管理方式方法，提高科學化水平。二是強化國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控，建立覆蓋各級財政的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對重點項目支出實行全過程跟蹤，對同類或類似項目支出進行嚴格對比，杜絕“多要錢辦小事”現象，對個性指標項目不定時網上抽查，確保財政資金用到實處。三是加強預算項目庫建設，利用先進的互聯網技術科學地分析預測、實事求是地編制績效預算，切實提高項目資金使用質量。

著力推進全面規(guī)范、公開透明的預算績效管理體制，持續(xù)改進預算績效管理方式，充分發(fā)揮政府、社會的監(jiān)督和約束作用，不斷提升預算績效的準確性和公信力，提高資金使用效率和效益，是行政事業(yè)單位預算體制改革的時代要求，是政府治理能力提升的集中體現。

（作者單位為河北省財政廳）

參考文獻

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