“公正型”城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑探討

曹晶晶

摘要：改革開放 40年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了快速的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從最開始的不足20%到今天的高于世界城鎮(zhèn)化率的平均水平，開創(chuàng)了人類歷史上最大規(guī)模、最為快速的城鎮(zhèn)化篇章。然而，近年來，高速城鎮(zhèn)化及其背后的驅(qū)動(dòng)機(jī)制所帶來的種種問題愈發(fā)凸顯，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)不可持續(xù)。實(shí)現(xiàn)既有效率又保公正的城鎮(zhèn)化，要以公正為城鎮(zhèn)化的信念基礎(chǔ);創(chuàng)新發(fā)展模式;完善公正的制度體系實(shí)現(xiàn)既有效率又保公正的城鎮(zhèn)化。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;社會(huì)公正;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F292? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2020）01-0043-02

一、公正型城鎮(zhèn)化的探究

“城鎮(zhèn)化”一詞由城市化發(fā)展演化而來，相較于西方城市與鄉(xiāng)村界限分明的管理體制，參照中國(guó)市制的劃分，城鎮(zhèn)化就具有了明顯的中國(guó)特色。具體來說城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口及農(nóng)業(yè)向非農(nóng)人口和第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程和現(xiàn)象。

公正即公平正義，公正首先表現(xiàn)在人們的正義觀上，然后具體化于能體現(xiàn)這種正義觀的社會(huì)制度，這就說明公正既要有物質(zhì)層面的公平又要兼顧精神層面的正義。筆者認(rèn)為公正型社會(huì)即以統(tǒng)一的公平正義標(biāo)準(zhǔn)為其本質(zhì)和價(jià)值基礎(chǔ)的群體生活環(huán)境。

因此“公正型”城鎮(zhèn)化就是要把城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與社會(huì)公正緊密融合，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中讓公平正義成為價(jià)值基礎(chǔ)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

二、公正型城鎮(zhèn)化的發(fā)展困境及反思

（一）公正型城鎮(zhèn)化中的主要問題

1.自然資源浪費(fèi)嚴(yán)重。資源是城鎮(zhèn)化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，資源的利用情況影響著城鎮(zhèn)化的效益和速度。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化中對(duì)自然資源的合理利用重視性不足，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃管理，導(dǎo)致了大批資源粗放、浪費(fèi)的現(xiàn)象，其中土地資源的浪費(fèi)尤為嚴(yán)重。城鎮(zhèn)化中耕地資源不斷減少，而這些土地在被占用后大多也沒有發(fā)揮預(yù)期的功效，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)大批空城和無人區(qū)，充分說明了土地資源利用方向的不合理和利用結(jié)構(gòu)的不科學(xué)。

2.公民待遇均等化問題亟待解決。公民待遇的均等化是指在城鎮(zhèn)化過程中，公共產(chǎn)品和服務(wù)可以均等的被提供給所有人，然而這一問題目前來看，并沒有得到落實(shí)。這與長(zhǎng)久以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有關(guān)，如果不能得到合理有效的解決，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必會(huì)固化原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)甚至引發(fā)城鄉(xiāng)矛盾的激化，不利于“公正型”城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和和諧社會(huì)的建立。

3.城鄉(xiāng)矛盾。城鎮(zhèn)化的科學(xué)推進(jìn)關(guān)系著二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)矛盾能否合理解決，筆者認(rèn)為最為嚴(yán)重的是待遇的不均等引發(fā)的城鄉(xiāng)居民間在觀念和心理上的差異，例如部分市民具有較強(qiáng)的身份優(yōu)越感，甚至帶有一些偏見和歧視，這在本質(zhì)上已經(jīng)違背了人人平等的基本正義觀，此外，公共產(chǎn)品和服務(wù)上的差別對(duì)待也很容易讓農(nóng)村非市民人群感到不公，這些都不利于城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。

（二）公正型城鎮(zhèn)化發(fā)展的反思

1.理念不科學(xué)。雖然我國(guó)的城鎮(zhèn)化正在不斷走向更加完善，但仍然存發(fā)展理念不科學(xué)的現(xiàn)象，首先是將城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)效益完全等同，為了經(jīng)濟(jì)而非為了人的全面發(fā)展而城鎮(zhèn)化;其次，將城鎮(zhèn)化等同于城市建設(shè)，以形式的城鎮(zhèn)化代替實(shí)質(zhì)的城鎮(zhèn)化;最后，部分政府當(dāng)做政績(jī)?nèi)蝿?wù)，不顧市場(chǎng)情況而由政府主導(dǎo)推進(jìn)。沒有科學(xué)的城鎮(zhèn)化理念，城鎮(zhèn)化就失去了正確的方向指導(dǎo)，更加增加了“公正型”城鎮(zhèn)化的困難。

2.制度不健全。健全的制度體系可以保障城鎮(zhèn)化合理有序的推進(jìn)，當(dāng)今我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，制度體系尚不能滿足發(fā)展的需求。以財(cái)稅制度為例，地方政府的稅收收入有限，不能為城鎮(zhèn)化提供充足的資金支持、公共產(chǎn)品和服務(wù)，且審批制度也不盡合理，程序上缺乏規(guī)范性，不能進(jìn)行切實(shí)的考察，會(huì)導(dǎo)致資源利用不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不科學(xué)等問題。

3.規(guī)劃不合理。從城市管理的角度而言，城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展必須有科學(xué)合理的城市規(guī)劃和戰(zhàn)略為指導(dǎo)，而許多城鎮(zhèn)在發(fā)展之初并未能確立科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃，甚至先發(fā)展再規(guī)劃、邊發(fā)展邊規(guī)劃，這就使得城鎮(zhèn)化缺乏重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生巨大的隨意性，使城鎮(zhèn)化缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性，人為的造成城鎮(zhèn)化的無序和混亂，極大地破壞了社會(huì)的公正。

4.落實(shí)不到位。在確定了科學(xué)合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略后，規(guī)劃的執(zhí)行效果就決定了城鎮(zhèn)化的綜合效益。在此過程中，一些地區(qū)換一批領(lǐng)導(dǎo)班子就換一次城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，使得整個(gè)城鎮(zhèn)化過程遲滯混亂，缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，阻礙“公正型”城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、公正型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以公正為城鎮(zhèn)化的信念基礎(chǔ)

1.做秉持公正信念的政府。在大力推進(jìn)“公正型”城鎮(zhèn)化建立的過程中，政府部門要將公平正義體現(xiàn)在城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃上，在管理中堅(jiān)持公正，妥善處理城鎮(zhèn)化引發(fā)的社會(huì)問題，以法制為規(guī)范、以行政為主導(dǎo)、以地方自治為基礎(chǔ)、以科學(xué)技術(shù)為支撐，建立以人為本、可持續(xù)發(fā)展的“公正型”城鎮(zhèn)化。

2.做心懷公正的公眾。城鄉(xiāng)矛盾的解決不僅需要政府的大力倡導(dǎo)，更需要城鄉(xiāng)居民自身的觀念轉(zhuǎn)化。市民群體應(yīng)增加對(duì)外來人口的了解與尊重，對(duì)鄉(xiāng)村居民在城鎮(zhèn)化中所作出的犧牲和奉獻(xiàn)表示尊敬，將人人平等的觀念內(nèi)化于心;同時(shí)，鄉(xiāng)村居民要積極融入城鎮(zhèn)生活，了解城鎮(zhèn)精神，自覺提高自身素質(zhì)、改變落后觀念，二者協(xié)同共進(jìn)會(huì)對(duì)“公正型”城鎮(zhèn)化產(chǎn)生重要影響。

（二）創(chuàng)新發(fā)展模式

1.加強(qiáng)城鎮(zhèn)間協(xié)同合作。隨著城鎮(zhèn)化影響和輻射范圍的不斷擴(kuò)大，各地區(qū)間的聯(lián)系不斷密切也更加復(fù)雜，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)已經(jīng)離不開地區(qū)間的協(xié)同合作，且針對(duì)部分普遍存在的城鎮(zhèn)化問題，通過建立各類金融、人力等合作平臺(tái)，可以更加有效的利用資源，均衡區(qū)域發(fā)展。

2.推進(jìn)市政改革。為了改善城鎮(zhèn)化過程中政府的越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象，政府必須加快市政改革的腳步，轉(zhuǎn)變市政觀念，優(yōu)化市政職能，改革審批制度，建立公眾參與機(jī)制，同時(shí)要完善與審批制相對(duì)應(yīng)的責(zé)任制。

3.因地制宜。首先要注重均衡，克服土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的不匹配;其次，要正確自我定位，要結(jié)合資源優(yōu)勢(shì)，開拓自己的特色城鎮(zhèn)化道路;最后，要注重部分事物的文化影響、歷史意義，讓城鎮(zhèn)化從大拆大建走向保護(hù)傳承，合理把握地方自主性與政府的社會(huì)責(zé)任，走綜合協(xié)調(diào)和多元發(fā)展相結(jié)合的道路。

（三）完善公正的制度體系

1.提供健全的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。城市是因“市”而“城”，城鎮(zhèn)化的深入也應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需要，因此，必須堅(jiān)持市場(chǎng)為主導(dǎo)，改革財(cái)稅制度，完善金融投資體制，讓城鎮(zhèn)化在資金上有底氣，減少地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴性，推動(dòng)資源的合理利用。

2.改革土地制度。土地的利用必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，既要盡力滿足城鎮(zhèn)化帶來的合理用地需求，又要兼顧農(nóng)民的生存發(fā)展需求，對(duì)必須征用的土地給出合理補(bǔ)償，妥善安置失地農(nóng)民的未來生活，對(duì)審批出去的土地做好后續(xù)監(jiān)管，做到地盡其用，避免官民土地利益沖突和與此相關(guān)的尋租腐敗。

3.推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化必須：第一，建立統(tǒng)一的戶籍制度，合理調(diào)整戶口遷移的相關(guān)規(guī)定，讓人們平等自由的享受民主權(quán)利與公共服務(wù);第二，完善社會(huì)保障體制，提供均等化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展的良性互動(dòng)。

4.關(guān)注城鎮(zhèn)化中的弱勢(shì)群體。程序正義的建立實(shí)施并不能完全的實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，即使賦予了所有人統(tǒng)一的權(quán)利和機(jī)會(huì)，但由于自身?xiàng)l件的特殊性可能會(huì)影響公正的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于普通意義上的弱勢(shì)群體（如殘疾人、孤寡人員等）而言，城鎮(zhèn)化本身就會(huì)對(duì)他們?cè)械纳町a(chǎn)生巨大沖擊，且受困于自身能力的有限性，他們可能會(huì)無法承受這些挑戰(zhàn);此外，我們還要關(guān)注因城鎮(zhèn)化而成為弱勢(shì)群體的部分成員，例如失地農(nóng)民等，必須保障其基本的生存和發(fā)展需求，并關(guān)注其心理需求，在普遍公正的基礎(chǔ)上對(duì)他們進(jìn)行額外的兼顧，使他們?cè)诮Y(jié)果上與其他社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的公正。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化在近年來經(jīng)歷了快速的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量也逐步提高，與此同時(shí)我們也遇到了很多問題，讓我們不禁沉思：如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，走向一條以人為本、因地制宜的“公正型”城鎮(zhèn)化特色道路？相信會(huì)有更多學(xué)者將不斷完善相關(guān)理論，讓城鎮(zhèn)化之路更加穩(wěn)定、長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)。

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[責(zé)任編輯：龐 林]