把民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢轉化為治理效能

[摘要] 黨的十九屆四中全會把“堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現(xiàn)共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展”，作為中國特色社會主義制度和國家治理體系的十三個方面的顯著優(yōu)勢之一。民族區(qū)域自治制度的顯著優(yōu)勢由理論、歷史文化、社會制度和領導力量等因素匯聚而成，在與中國傳統(tǒng)的民族地區(qū)治理體制、蘇聯(lián)民族共和國聯(lián)邦制以及當今世界其他國家解決民族問題的方案相比較中顯現(xiàn)。新時代堅持和完善民族區(qū)域自治制度，應進一步研究如何把制度優(yōu)勢轉化為民族地區(qū)治理的效能。

[關鍵詞] 民族區(qū)域自治; ?制度優(yōu)勢; ?中華民族共同體意識; ?治理效能

[中圖分類號] D616;D633.2 ? ? [文獻標識碼] A ? ? [文章編號] 0529-1445（2020）01-0031-04

民族區(qū)域自治制度作為我國的一項基本政治制度，是中國特色社會主義制度體系中的重要內(nèi)容。針對近年來種種質(zhì)疑和取消民族區(qū)域自治制度的聲音，習近平總書記在2014年中央民族工作會議上明確提出“取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣”。1黨的十九屆四中全會集中概括了中國特色社會主義制度和國家治理體系的十三個方面的顯著優(yōu)勢，其中第五個顯著優(yōu)勢是：“堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現(xiàn)共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展的顯著優(yōu)勢。”這一顯著優(yōu)勢和其他十二個顯著優(yōu)勢一道，成為我們堅定“四個自信”的基本依據(jù)。這充分表明，我們黨在解決民族問題上始終保持著政治定力和理論清醒。當前我國正處在接近實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時刻，世界面臨百年未有之大變局，全黨和全國各族人民需要團結一致，充分認識民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢何來、優(yōu)勢何在、優(yōu)勢何用，從而更加堅定對民族區(qū)域自治的制度自信，堅定走中國特色解決民族問題的道路。

民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢何來

民族區(qū)域自治制度的優(yōu)勢有很多，表現(xiàn)在各個方面?！案髅褡逡宦善降?，鑄牢中華民族共同體意識，實現(xiàn)共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展”，是黨從社會主義制度和治理體系整體優(yōu)勢高度對民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢的集中概括。這表明黨對中國特色解決民族問題道路和民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性的認識進一步深化，是馬克思主義民族理論中國化的新進展。

這一顯著優(yōu)勢，包含三個不同層面的內(nèi)容，既各自獨立顯現(xiàn)，又相互關聯(lián)與支撐?！案髅褡逡宦善降取保沁@一優(yōu)勢的基本前提。只有民族平等的優(yōu)勢存在，中華民族共同體意識才會不斷生發(fā)，才能鞏固民族團結，才能實現(xiàn)共同繁榮發(fā)展。“筑牢中華民族共同體意識”是這一優(yōu)勢的靈魂。民族共同體意識，同時為“各民族一律平等”和“共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展”提供精神支撐和動力支持，是解決民族問題中國方案中最基礎、最持久的優(yōu)勢?！皩崿F(xiàn)共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展”，既是21世紀以來我國民族工作主題，也是中國解決民族問題制度優(yōu)勢的最終展現(xiàn)，直接反映和體現(xiàn)堅持民族平等和筑牢中華民族共同體意識的成效。

民族區(qū)域自治制度的優(yōu)勢是由多方面因素聚合而成。至少包含以下四種：一是理論因素。民族區(qū)域自治制度的理論基礎是馬克思主義民族理論。這一理論認為，民族問題是社會總問題的一部分，無產(chǎn)階級在消除了階級壓迫、民族壓迫之后，要實現(xiàn)民族平等和各民族共同繁榮、共同進步。二是歷史文化因素。中華民族是在幾千年共同開拓祖國遼闊疆域、共同書寫祖國悠久歷史、共同創(chuàng)造中華燦爛文化、共同培育偉大民族精神的歷史過程中形成的?！耙惑w多元”是先人們留給我們的豐厚遺產(chǎn)，也是我國發(fā)展的巨大優(yōu)勢。三是社會制度因素。社會主義制度的優(yōu)越性是民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢得以顯現(xiàn)和發(fā)揮的前提。社會主義制度從根本上消除了民族不平等和民族壓迫的基礎。我國社會主義制度具有能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢，通過全國一盤棋規(guī)劃，可以有效調(diào)動全國資源支持和幫助民族地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。四是領導力量因素。民族區(qū)域自治制度是在中國共產(chǎn)黨領導下建立起來的，得到了廣大少數(shù)民族干部群眾的廣泛支持和擁護。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是民族區(qū)域自治制度的最大優(yōu)勢。因此，民族區(qū)域自治制度是綜合考慮、匯集各種因素為一體的復雜成熟的制度設計，不同方面的因素、不同方面的優(yōu)勢聚合在一起，共同形成民族區(qū)域自治制度的優(yōu)勢。

民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢何在

實行民族區(qū)域自治制度，是對我國傳統(tǒng)民族地區(qū)治理體制的超越。歷代中央政府治理民族地區(qū)，大都實行有別于內(nèi)地的特殊治理體制，如秦漢時期的屬邦屬國、唐代的羈縻州府、元明清時期的土司制等。雖然每個朝代對民族地區(qū)治理的具體方式不盡相同，但“天下統(tǒng)一”之大道、“因俗而治”之方略、“和而不同”之目標是其共有特點。這也是幾千年來中華民族多元一體、中華文明綿延不絕的一個重要原因。但其實質(zhì)是“懷柔羈縻”，并不能從根本上消除民族壓迫和民族歧視，實現(xiàn)民族平等。這種歷史局限性，為新中國采取何種制度解決民族問題提供了有益歷史借鑒。我們黨實行的民族區(qū)域自治，既繼承了“天下一統(tǒng)”“因俗而治”“和而不同”的傳統(tǒng)政治智慧，又實現(xiàn)了各民族一律平等、共同當家作主。這一制度設計有利于各族人民把愛祖國與愛家鄉(xiāng)、愛中華民族與愛本民族有機結合起來。這一制度綜合平衡各種民族政策可能導致的片面性，最大程度解決了“一”和“多”的矛盾，從根本上超越了傳統(tǒng)治理體制。

民族區(qū)域自治制度，具有蘇聯(lián)民族共和國聯(lián)邦制度無可比擬的優(yōu)越性。這一制度并非蘇聯(lián)模式，而是我們黨把馬克思主義民族理論與中國國情相結合，進行獨立自主思考的結果。黨成立之初，我們曾受蘇聯(lián)民族政策的影響，主張實行民族自決、聯(lián)邦制。隨著黨對統(tǒng)一的多民族國家國情認識的深化，老一輩革命家認為我國與蘇聯(lián)的歷史發(fā)展、國情特點、民族分布等不同，不宜實行聯(lián)邦制，創(chuàng)造性地提出民族區(qū)域自治。對于這一點，鄧小平明確指出：“解決民族問題，中國采取的不是民族共和國聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度。我們認為這個制度比較好，適合中國的情況。我們有很多優(yōu)越的東西，這是我們社會制度的優(yōu)勢，不能放棄。”120世紀八九十年代發(fā)生的蘇聯(lián)解體、東歐劇變，也從一個側面有力證明了中國民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。

與當今世界各國民族政策相比，民族區(qū)域自治是解決民族問題的成熟制度設計，具有獨特優(yōu)勢。民族問題是一個世界問題，全世界約3000多個民族或類似群體，分屬于近200個國家和地區(qū)。這種情況決定了當代世界以多民族國家為主體的基本格局，也決定了民族問題是所有多民族國家都面對的重大事務。不少國家在處理民族問題時仍處于徘徊之中。世界上因民族問題導致國家分裂和民族沖突時有發(fā)生，甚至有的國家仍然處在動亂或戰(zhàn)火之中。

反觀中國，民族區(qū)域自治制度在70多年的實踐中，有力地維護了國家統(tǒng)一、領土完整的主權原則，有效地保障了民族平等、共同發(fā)展的權利，民族地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。新中國成立70年來，民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷躍升，各族人民生活水平和質(zhì)量不斷提高。根據(jù)有關部門統(tǒng)計，2018年，民族八省區(qū)生產(chǎn)總值突破9萬億元，與1952年相比年均增長8.7%;城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達到33983元和11426元，與1978年相比年均增長分別為12.6%和12.1%。特別是黨的十八大以來，民族八省區(qū)貧困人口從3121萬人減少到603萬人。1民族地區(qū)與全國人民一道享受到了改革開放的成果，如在高鐵、電子商務、移動支付、共享經(jīng)濟等引領世界潮流的新技術方面，民族地區(qū)與全國幾乎是同步發(fā)展。

民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢何用

制度是治理的依據(jù)，治理是制度的實踐展開，治理效能則是依據(jù)制度進行社會治理的效率和效果。制度在國家治理中發(fā)揮著根本性、全局性和長遠性的作用，但是好的制度并不意味著必然有好的治理效能。堅持和完善民族區(qū)域自治制度，就要進一步研究如何把制度優(yōu)勢轉化為民族地區(qū)治理的效能。黨的十九屆四中全會從宏觀上規(guī)劃了新時代如何把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，明確提出要“著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”。這一要求，為今后如何把民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢轉化為民族地區(qū)治理效能提供了根本遵循。

固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項。提升民族地區(qū)的治理效能，要鞏固黨在民族地區(qū)執(zhí)政的“存量”優(yōu)勢，并在克服短板和不足的基礎上不斷創(chuàng)造“增量”優(yōu)勢。堅持人民主體地位，充分調(diào)動人民積極性，始終是我們黨立于不敗之地的強大根基。要以各族干部群眾為主體，以鑄牢中華民族共同體意識為根本方向，以加強各民族交往交流交融為根本途徑，全面深入持久開展民族團結進步創(chuàng)建工作。當前尤其要在堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、保障改善民生等方面下功夫，逐項推動民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)和民生重點項目建設。特別是在教育、醫(yī)療和環(huán)境保護方面，進一步加大資金支持和政策傾斜，幫助民族地區(qū)提高辦學水平，培養(yǎng)少數(shù)民族高素質(zhì)人才。實際上，新中國成立以來的不同歷史時期，我們黨領導民族地區(qū)各族群眾在這一方面做了大量工作，積累了豐富的經(jīng)驗。尤其是近年來民族地區(qū)普遍開展各種形式的強基固本活動，鞏固了黨在民族地區(qū)的執(zhí)政根基，大大提高了基層治理的效能。今后應著力從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，整合各種資源，發(fā)揮已有優(yōu)勢，在科學性和現(xiàn)代化基礎上提高治理效能。

構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的民族區(qū)域自治的制度體系。民族區(qū)域自治的制度體系是推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的依據(jù)。早在1956年，毛澤東同志在《論十大關系》中就提出社會主義制度和民族區(qū)域自治制度建立起來以后，要根據(jù)民族地區(qū)的實際情況，進一步細化民族地區(qū)的具體制度的任務。更加成熟、更加定型的制度體系保證民族自治地方的自治權，既是一項系統(tǒng)工程，又是一個重大現(xiàn)實課題。新時代堅持和完善民族區(qū)域自治制度，就必須緊密結合中國國情和民族地區(qū)的實際，把堅定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來，完善配套法規(guī)、加強普及宣傳、強化監(jiān)督檢查。要按照民族區(qū)域自治法的有關規(guī)定，抓緊制定配套的法律法規(guī)、具體措施和辦法，制定或修訂自治條例和單行條例，逐步建立比較完備的具有中國特色的民族法律法規(guī)，建立健全民族區(qū)域自治法貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查機制。只有建立完備的適合民族地區(qū)實際的制度體系，民族地區(qū)的治理才能有制可依，治理效能才能有堅實的制度保障。

加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是復雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌布局、全面協(xié)調(diào)推進。要結合民族地區(qū)實際進行系統(tǒng)謀劃，建立科學合理的治理體系。注重整體性和協(xié)同性，著力把依托力量、治理方式、所需資源等要素全面結合起來處理好。堅持民族事務治理法治化，提高運用法治思維和法治方式維護民族團結的能力，在法治軌道上統(tǒng)籌力量、平衡利益、調(diào)節(jié)關系、規(guī)范行為。協(xié)調(diào)各種治理主體行為，形成多部門聯(lián)動，尤其是發(fā)揮民族地區(qū)基層治理創(chuàng)造性，著力營造共建共治共享社會治理格局。堅持標本兼治，在源頭治理上下功夫。堅持自治、法治、德治相結合，提高民族地區(qū)治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

要強化對民族區(qū)域自治制度的執(zhí)行。制度的生命力在于執(zhí)行，治理效能在執(zhí)行中顯現(xiàn)。由于社會發(fā)展、經(jīng)濟狀況、歷史因素、文化傳統(tǒng)等客觀條件限制，加之一些落后的思想觀念影響，民族地區(qū)還存在執(zhí)行力薄弱的情況。近年來，民族地區(qū)一些地方廣泛開展機關效能建設活動，為提高治理效能積累了一定的經(jīng)驗。今后應在此基礎上，以促進民族團結為核心，以實現(xiàn)各民族共同發(fā)展繁榮為目標，以社會治理現(xiàn)代化新理念為指引，進一步提升治理能力現(xiàn)代化水平，切實把民族區(qū)域自治制度的優(yōu)勢轉化為民族地區(qū)的治理效能。

綜上所述，民族工作在國家治理中占有重要地位。新時代提升民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，提高治理效能，首先要充分認識到民族區(qū)域自治制度的顯著優(yōu)勢，增強中國特色解決民族問題的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，全面貫徹黨的民族理論和方針政策，把黨的全面領導貫穿到民族工作的全過程和各方面。

（本文是中國社會科學院創(chuàng)新工程重大項目“馬克思主義中國化思想通史研究”〈項目編號2016MYYA03〉階段性成果）

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（作者簡介：陳亞聯(lián)，中國社會科學院馬克思主義研究院中國特色社會主義理論體系研究室主任、副研究員，中國少數(shù)民族哲學及社會思想史學會副理事長、秘書長兼法人代表）

責任編輯 / 申 ?潔