我們應當怎樣看北約

[摘要] 北約是世界重要軍事組織之一，是美國維系全球霸權的工具，其軍事行動對世界格局影響重大。近年來北約呈現(xiàn)出三大變化：一是美國領導力日趨弱化，二是北約軍事行動效率日漸低下，三是北約國家的利益紛爭日益凸顯。當前世界正處于大變革時代，這種變化給北約成員國帶來很大沖擊，對國際格局變動將產(chǎn)生重大影響。

[關鍵詞] 國際戰(zhàn)略; ?世界軍事; ?北約; ?大變革

[中圖分類號] E161 ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2020）01-0020-04

北約即北大西洋公約組織，是世界重要軍事組織，擁有相當數(shù)量核武器及龐大且有戰(zhàn)力保障的常規(guī)部隊。冷戰(zhàn)期間，北約是美國陣營對抗蘇聯(lián)陣營的重要工具。冷戰(zhàn)結束后，北約成為美國推行全球霸權的利器。自1993年北約軍事介入前南斯拉夫地區(qū)開始，對他國軍事干涉成為北約的重要活動內(nèi)容。隨著時代發(fā)展，北約對外軍事干涉雖未停止，但內(nèi)部運轉(zhuǎn)效率卻呈現(xiàn)出低效趨勢，對外軍事干涉水平和力度有所降低，以致對未來國際格局構建產(chǎn)生重大影響。

北約軍事行動特點

北約成立的主要目的就是與蘇聯(lián)陣營抗衡。冷戰(zhàn)期間因華約集團存在，北約軍事行動非常謹慎。冷戰(zhàn)結束后，全球失去了制衡北約的力量，北約大規(guī)模對外軍事行動次數(shù)增加、烈度增強。

干涉性強。冷戰(zhàn)結束后，北約一度積極轉(zhuǎn)型，嘗試進一步豐富北約對外任務以便為北約長期存在尋求合理性。但這些所謂轉(zhuǎn)型一個都沒有觸及核心問題，即北約的根本屬性。作為美國維系全球霸權重要工具，北約根本屬性還是為戰(zhàn)爭作準備。這決定了北約以參與戰(zhàn)爭甚至制造沖突來維系內(nèi)部團結，體現(xiàn)存在價值。1991 年 11 月，北約羅馬首腦會議通過 “北約新戰(zhàn)略概念”文件，將北約軍事戰(zhàn)略由前沿防御調(diào)整為預防沖突和危機處理，將武裝干涉他國內(nèi)政提升至戰(zhàn)略層面，為日后大規(guī)模對外軍事干涉奠定基礎。此后不久，北約就直接干涉波黑內(nèi)戰(zhàn)。1999 年 4 月通過 “21 世紀戰(zhàn)略新概念”1，允許北約執(zhí)行 “防區(qū)外進行危機反應作戰(zhàn)”，為突破聯(lián)合國安全框架束縛作準備。此后，北約徹底突破聯(lián)合國安全底線，以本集團政治判斷為導向干涉他國內(nèi)政，空襲南聯(lián)盟便是首次實踐。2010年11月，北約將先發(fā)制人提升為戰(zhàn)略指導層次，隨后應用到利比亞戰(zhàn)爭中。

美國主導。從北約組建、戰(zhàn)略規(guī)劃設計到軍事行動組織都由美國牢牢占據(jù)主導地位。冷戰(zhàn)后，作為全球公認的超級大國，美國軍事力量一直是北約對外軍事行動的基礎。在多數(shù)北約對外軍事行動中，美國都是實際指揮者與實施者。如“科索沃戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭、利比亞戰(zhàn)爭，北約作戰(zhàn)計劃就分別由美軍駐歐總部、中央司令部和非洲司令部制訂，重要行動指揮官也基本都是美國人”2。在北約軍事行動中美軍投入的裝備和人員也遠超其他成員國。

注重扶持軍事代理人。直接發(fā)動干涉性戰(zhàn)爭需要耗費巨大人力、物力和財力，直接參戰(zhàn)的士兵還要承受很大風險。雖然北約干涉性軍事行動選擇的對象都與北約在軍事實力上相差巨大，可相關國家軍隊卻比北約聯(lián)軍更熟悉本國情況，他們可以充分利用這一優(yōu)勢與北約聯(lián)軍周旋。北約空襲南聯(lián)盟過程中，北約高層最初設計戰(zhàn)爭計劃時認為最多一周轟炸即可迫使南聯(lián)盟屈服?？蓱?zhàn)爭開始后，南聯(lián)盟出乎意料地頑強，轟炸持續(xù)時間達78天之久。南聯(lián)盟雖然最終失敗，但北約也付出了相當代價。扶持軍事代理人，由北約出金錢、武器和顧問，讓其代替北約進行戰(zhàn)爭顯然成本要小很多。尤其是歐債危機后，北約國家普遍面臨經(jīng)濟困難，難以支持大規(guī)模直接軍事干涉，培養(yǎng)軍事代理人就成為他們的理想選擇。在利比亞和敘利亞兩場戰(zhàn)爭中，北約都是先通過向所謂“反對派”提供大量軍事支持，在兩國國內(nèi)制造內(nèi)戰(zhàn)。之后，北約再打著“維護人權”或“支持民主”的旗號進行一些配合性軍事行動，如尋找借口空襲政府軍或出動小規(guī)模地面特種部隊參與襲擊行動等。

北約的擴張戰(zhàn)略

冷戰(zhàn)結束后，擴張成為北約重要活動之一。冷戰(zhàn)期間，由于華約存在，北約擴張空間有限，基本圍繞陣營內(nèi)部和中間地帶謹慎展開。如1952年將希臘和土耳其納入北約，1955年批準聯(lián)邦德國加入。冷戰(zhàn)結束后，北約失去制衡力量，擴張力度加大，通過“硬擴張”吸納成員國擴張北約規(guī)模;通過“軟擴張”介入地區(qū)熱點，拓展軍事影響力。

戰(zhàn)略性東擴。華約解體后，中東歐地區(qū)逐漸成為權力真空地帶。1991年12月，北約倡導成立北約國家、前華約國家、獨聯(lián)體國家及波羅的海三國組成的北大西洋合作委員會。從此開始，北約就將東擴作為重要戰(zhàn)略選擇。隨后于“1995年9月正式完成東擴戰(zhàn)略指導性文件《北約東擴可行性研究報告》”1，對東擴目的、原則、成員接納程序、擴大后的共同防務政策等問題作出指導。至烏克蘭危機前，北約東擴目標非常明確，即擠壓俄羅斯戰(zhàn)略生存空間。為達成目標，北約盡可能將中東歐國家納入北約，還向蘇聯(lián)加盟共和國滲透并將波羅的海三國擴入北約。

意識形態(tài)擴張。冷戰(zhàn)期間，意識形態(tài)曾是維系北約團結的重要因素。為保證陣營內(nèi)部團結，部分國家甚至可以一定范圍內(nèi)犧牲本國利益。冷戰(zhàn)結束后，盡管全球意識形態(tài)對抗形勢緩和，但意識形態(tài)擴張始終是北約對外擴張戰(zhàn)略重要組成部分。除以“民主”或“人權”名義干涉他國內(nèi)政外，北約國家也經(jīng)常性地在世界范圍內(nèi)宣揚以歐美為中心的意識形態(tài)。一些西方政要在出訪一些亞洲、非洲國家時，要求“擴大人權”“推廣民主”。除美國外，其他北約國家也經(jīng)常在多種場合以意識形態(tài)劃線。意識形態(tài)擴張在北約內(nèi)部很有市場，是北約重要戰(zhàn)略設計之一。

“軟擴張”增加。冷戰(zhàn)結束初期，北約對外擴張通常以直接吸納成員國的“硬擴張”為主，將大量前華約國家納入其中。由于“硬擴張”的負面效應較大，加上俄羅斯的反對，北約擴張稍有收斂。歐債危機后，傳統(tǒng)地緣危機處理成本大幅攀升，非傳統(tǒng)安全問題凸顯，強勢“硬擴張”越來越不符合北約利益。在此背景下，北約采取相對緩和的“軟擴張”策略。如烏克蘭危機后，新政府希望加入北約，但北約非常謹慎，沒有像接納波羅的海三國一樣將之直接吸收進來。即使俄烏之間發(fā)生刻赤海峽扣押軍艦事件，北約也沒有順勢將烏克蘭納入。然而，不納入不代表放棄和拒絕。2018年10月，北約和烏克蘭舉行“晴空2018”聯(lián)合軍演。2019年，烏克蘭與北約組織“海上微風2019”聯(lián)合軍演。即便不是正式成員國，可烏克蘭以一種特殊形式與北約強化聯(lián)系。北約同樣得到擴張。

北約軍事行動水準明顯降低

相比國際上大多數(shù)軍事組織，北約無論行動組織能力還是成員協(xié)調(diào)能力都具有明顯優(yōu)勢。然而，從1999年空襲南聯(lián)盟到2011年空襲利比亞，再到“三叉戟”軍演，北約整體運轉(zhuǎn)效率明顯走低。

美國領導能力削弱。美國是北約締造國之一，也是北約的領導國家。從冷戰(zhàn)開始，美國在北約內(nèi)部擁有壟斷性地位，其他大國很難對美國形成挑戰(zhàn)。美國領導能力強弱直接影響北約運轉(zhuǎn)效率。北約2011年空襲利比亞前，美國領導能力雖有一定降低但仍足以保持在北約內(nèi)部的絕對影響力?？找u利比亞軍事行動成為一個重要轉(zhuǎn)折點，雖然美國是這場空襲的重要參與者，但是顯示出對北約領導能力的大幅削弱。一方面，美國主動分享指揮權。與以往軍事行動不同，空襲利比亞過程中，美國雖在初期仍保有多國部隊指揮權，但很快便主動表示，為避免樹立“領導者”形象，愿意將指揮權移交給歐洲盟友。雖然一次軍事行動移交指揮權并不意味著美國失去北約領導地位，但從理論上講，國際干涉軍事行動“指揮者”往往意味著要承擔更大國際輿論壓力，美國主動分享指揮權意味著要與盟友共同分擔國際輿論壓力。另一方面 ，美國參與程度降低?？找u過程中，美國出動了相當龐大的軍事力量，可與他國相比卻有一定差距。法國于空襲首日就出動8架陣風戰(zhàn)機與12架幻影2000戰(zhàn)機參與打擊。僅前三天作戰(zhàn)行動中，法國空軍戰(zhàn)機出動頻率已達55架次，飛行時間超過400小時，成為聯(lián)軍中絕對主力。而美國除在3月20日凌晨向利比亞發(fā)射100多枚巡航導彈外，直接打擊行動規(guī)模皆有限。美軍已將參與度調(diào)整到較低水平。

軍事行動組織水平下降。經(jīng)過多年運作，北約綜合組織能力相比大多數(shù)國際軍事組織都要出色，號召力、協(xié)同性都具有較高水準。以空襲利比亞為分水嶺，此后北約協(xié)調(diào)組織能力呈現(xiàn)下降趨勢。號稱“冷戰(zhàn)后最大規(guī)模軍演”的“三叉戟”軍演就暴露出很嚴重的協(xié)調(diào)能力不足問題。如綜合情報與后勤保障能力出現(xiàn)嚴重缺陷。軍演中不僅出現(xiàn)荷蘭參演部隊1000余人沒帶御寒衣物不得不就地臨時自購，而且連實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富的美國海軍也因氣候情報保障不到位，導致三艘軍艦前往挪威途中遭遇惡劣海況被迫折返冰島。作戰(zhàn)單位間溝通配合問題嚴重。軍演結束后，北約將責任歸咎于惡劣氣候，卻掩蓋不了作戰(zhàn)單位間溝通配合水平低下的問題。

成員國地緣利益沖突嚴重。烏克蘭危機后，美俄關系迅速惡化，以美國為首的北約也很快在東歐地區(qū)加強軍事部署?？啥鄶?shù)歐洲國家與俄羅斯并無根本上的利益沖突，相反，俄羅斯還是他們重要出口市場及能源供應者。美國借助烏克蘭危機發(fā)起全面對俄制裁的行動并不符合這些國家利益。而且美國本土遠離俄羅斯，即便俄羅斯采取相應軍事反制措施也只能對美國產(chǎn)生有限影響，很多歐洲國家卻要因此付出沉重地緣安全代價。在這種背景下，以德法為首的歐盟對俄態(tài)度開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。雖然并未改變此前對俄制裁態(tài)度，但卻積極尋求與俄合作，最為典型的案例便是德國頂住美國壓力堅持同俄共同建設北溪天然氣管線工程。此外，美國與部分歐洲大國關于“伊核協(xié)議”的爭執(zhí)也反映出北約成員國內(nèi)部地緣利益沖突激烈。特別是美國強行退出該協(xié)議并宣布重啟對伊制裁后，德法等國不僅表示會繼續(xù)遵守該協(xié)議，還采取措施幫助本地企業(yè)繞過美國制裁同伊朗進行貿(mào)易。若美國想以北約名義對伊朗發(fā)起軍事行動，這種狀態(tài)顯然很難保證軍事行動的有效運作。

北約對國際社會仍有重要影響

當今世界正處于大變革大調(diào)整時代，舊有格局尚未結束，新格局亦不成熟，北約的低效運轉(zhuǎn)自然會帶來更大國際影響。

客觀削弱美國全球霸權。美國霸權的基礎是自身超強國力，但盟友體系對其穩(wěn)定霸權作用不可忽視。北約是美國整合盟友體系軍事資源，調(diào)動盟友軍事積極性的重要工具。北約運轉(zhuǎn)效率下降必然動搖美國全球霸權基礎，削弱美國全球霸權。隨著美國綜合國力下降，與盟友一同展開干涉行動，不僅可以分擔戰(zhàn)爭成本與風險，還能分擔國際輿論壓力。由于北約運轉(zhuǎn)效率降低，成員國參與美國對外軍事行動的能力和意愿大大下降，美國霸權的維護與擴展也將因此受到削弱。

松動俄羅斯地緣環(huán)境。冷戰(zhàn)結束后，俄羅斯既要應對以美國為首的發(fā)達國家集團對其戰(zhàn)略生存空間的擠壓，又要應對東歐與中亞傳統(tǒng)親俄國家的離心傾向。北約多輪東擴對俄產(chǎn)生很大地緣壓力。受制于經(jīng)濟實力衰退及國內(nèi)政局不穩(wěn)，俄方一直難以實施有效反制措施。烏克蘭危機后，美俄關系陷入低谷，北約不斷在烏克蘭問題上挑戰(zhàn)俄羅斯地緣安全底線。北約日趨降低的運轉(zhuǎn)效率，為俄羅斯地緣回旋創(chuàng)設了空間。俄不僅在軍事上采取針鋒相對策略，迫使部分歐洲國家盤算追隨美國的安全成本問題，還利用北約內(nèi)部分歧盡可能爭取支持，使俄羅斯地緣環(huán)境得以緩和。

為發(fā)展中國家提供契機。北約運轉(zhuǎn)效率降低帶來的重要后果便是成員國個體利益需求增加，陣營意識減退。北約成員國多是國際上較有影響力的國家，北約作為紐帶將他們的種種復雜利益整合在一起，發(fā)展中國家要與他們深入發(fā)展關系難度很大。隨著北約運轉(zhuǎn)效率降低，成員國間共同利益減少，利益分歧加大。尤其是歐債危機后，北約部分成員國開始逐漸放棄陣營意識，轉(zhuǎn)變對發(fā)展中國家的政策。許多北約國家在國際貿(mào)易、多邊主義、開放型經(jīng)濟、全球治理、人類命運共同體等方面，與發(fā)展中國家進行交流合作，發(fā)展中國家的發(fā)展空間越來越大，為發(fā)展雙邊、多邊關系、推動世界經(jīng)濟健康發(fā)展提供了有利契機。

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（作者簡介：張屹，中國人民大學經(jīng)濟學院博士后）

責任編輯 / 梁齊勇