陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)理念

楊東

【摘要】陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)，凸顯著中共在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)這一特殊而重要的歷史時(shí)期的一些重大的理念性變革。其中抗戰(zhàn)與民主相結(jié)合，是中共建構(gòu)縣政制度的重要理念。將制度優(yōu)勢(shì)和為民眾服務(wù)相結(jié)合，是中共建構(gòu)縣政制度的重要基點(diǎn)。而從民眾認(rèn)同以及政治歸屬感的基礎(chǔ)上建構(gòu)縣政制度，則是中共基于民眾的自身利益和基本訴求，并希冀在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的必然要求。

【關(guān)鍵詞】陜甘寧邊區(qū)；縣政設(shè)計(jì)；制度優(yōu)勢(shì)

【中圖分類號(hào)】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1674—0351（2014）04—0000—05

任何制度變革總會(huì)暗含著一種理念變革。用一種制度安排取代另一種制度安排，并非是一般意義上的制度轉(zhuǎn)換，也絕非是滿足制度本身的需要，而是意欲通過(guò)它獲取制度以外的東西。因此，所謂的制度變革乃至制度本身只是一種手段，而借助這個(gè)手段所要達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)的理念才是制度變革的基本目的。陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)，顯然也蘊(yùn)含著中共在制度建構(gòu)中的一種理念表達(dá)。但是梳理目前的研究著述，不少論著要么是關(guān)注縣政制度本身，要么是從邊區(qū)民主這一框架之內(nèi)展開(kāi)討論，而從邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)及其理念意蘊(yùn)方面的論述卻著力不多。有鑒于此，本文擬就陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)理念作一粗淺的探討。

一、抗戰(zhàn)與民主相結(jié)合的理念

1942年12月，林伯渠在西北局召開(kāi)的陜甘寧邊區(qū)高干會(huì)議上指出：“要建設(shè)新民主主義，首先要使革命的基本群眾有政權(quán)，有飯吃”。[1]307這也即是說(shuō)，建構(gòu)邊區(qū)政權(quán)是實(shí)現(xiàn)新民主主義政治的基本前提。鑒于抗戰(zhàn)時(shí)期的特殊情形，陜甘寧邊區(qū)所組建的政權(quán)首先應(yīng)該使抗日與民主互為條件、相得益彰。而這一點(diǎn)也正是設(shè)計(jì)邊區(qū)縣政的重要理念。

1935年12月，毛澤東在談到目前的形勢(shì)時(shí)就指出：“在目前，這個(gè)政府的基本任務(wù)是反對(duì)日本帝國(guó)主義吞并中國(guó)?！虼耍@個(gè)政府的綱領(lǐng)，應(yīng)當(dāng)是以適合于反對(duì)日本帝國(guó)主義及其走狗這個(gè)基本任務(wù)為原則，據(jù)此以適當(dāng)?shù)匦薷奈覀冞^(guò)去的政策?！盵2]156這個(gè)報(bào)告，不僅是對(duì)此前蘇維埃制度的反思總結(jié)，同時(shí)也是對(duì)即將組建抗日民主政府，注重抗日與民主相結(jié)合的生動(dòng)說(shuō)明。1937年5月8日，毛澤東在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議上進(jìn)一步指出：“對(duì)于抗日任務(wù)，民主也是新階段中最本質(zhì)的東西，為民主即是抗日。抗日與民主互為條件。民主是抗日的保證，抗日能給予民主運(yùn)動(dòng)發(fā)展以有利條件。”[3]1441939年9月24日，毛澤東在接見(jiàn)斯諾時(shí)也指出：“抗日而沒(méi)有民主，是不能勝利的，抗日與民主是一件事的兩方面”。[3]2391940年2月20日，毛澤東在延安各界憲政促進(jìn)會(huì)成立大會(huì)上發(fā)表演說(shuō)時(shí)再次指出：抗日和民主這兩件事，“是目前中國(guó)的頭等大事”。“這兩件東西少了一件，中國(guó)的事情就辦不好?！盵4]731毛澤東在不同時(shí)期的這些論說(shuō)，實(shí)際上也是陜甘寧邊區(qū)時(shí)期建立縣政制度所遵循的基本原則。

實(shí)際上就在1937年8月，中共就專門(mén)針對(duì)抗戰(zhàn)時(shí)期的地方工作原則作出指示。這則指示開(kāi)宗明義地說(shuō)：“一切地方工作，以爭(zhēng)取抗戰(zhàn)的勝利為最基本原則，一切斗爭(zhēng)的方法與方式，不但不應(yīng)該違犯它，而且正是為了取得抗戰(zhàn)的勝利?！盵5]178同時(shí)在領(lǐng)導(dǎo)改善民眾生活的斗爭(zhēng)中，“以采取用群眾壓力為后盾的民主的與合法的方式為主，在改善群眾生活的過(guò)程中，應(yīng)該鼓勵(lì)一切同國(guó)防有關(guān)的生產(chǎn)事業(yè)中群眾革命的熱情，自覺(jué)的提高生產(chǎn)率?！盵5]179就縣級(jí)政權(quán)而言，就是首先要為抗戰(zhàn)服務(wù)，要“團(tuán)結(jié)邊區(qū)內(nèi)部各社會(huì)階級(jí)，各抗日黨派，發(fā)揮一切人力、物力、財(cái)力、智力，為保衛(wèi)邊區(qū)、保衛(wèi)西北、保衛(wèi)中國(guó)、驅(qū)逐日本帝國(guó)主義而戰(zhàn)”；要“堅(jiān)持與邊區(qū)境外友黨友軍及全體人民的團(tuán)結(jié)，反對(duì)投降分裂倒退的行為”[6]89-90也就是說(shuō)所有的任務(wù)都要圍繞抗戰(zhàn)這個(gè)中心任務(wù)而展開(kāi)，通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，更加密切軍民關(guān)系，來(lái)支持長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)；通過(guò)發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高文化教育的質(zhì)量，改善人民的生活，來(lái)鞏固戰(zhàn)爭(zhēng)的物質(zhì)基礎(chǔ)；通過(guò)民眾的參政熱忱，監(jiān)督與批評(píng)政府，健全各級(jí)民意機(jī)關(guān)，使得民眾的力量經(jīng)過(guò)政權(quán)來(lái)表現(xiàn)出來(lái)，成為戰(zhàn)勝敵人的武器。而所有的這些，都是設(shè)計(jì)邊區(qū)縣政應(yīng)該遵循的基本理路。

但是要確保邊區(qū)縣政能更好地服務(wù)于抗戰(zhàn)，還必須通過(guò)民主的方式來(lái)保障。這也就意味著，邊區(qū)縣政的設(shè)計(jì)還要凸顯出鮮明的民主化運(yùn)動(dòng)和地方自治的理念與色彩。也就是說(shuō)只有通過(guò)民主化運(yùn)動(dòng)廣泛動(dòng)員社會(huì)各階層的力量，才能實(shí)現(xiàn)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的最后勝利，進(jìn)而才能從根本上鞏固革命根據(jù)地。正所謂“一切問(wèn)題的關(guān)鍵在政治，一切政治的關(guān)鍵在民眾，不解決要不要民眾的問(wèn)題，什么都無(wú)從談起。要民眾，雖危險(xiǎn)也有出路；不要民眾，一切必然是漆黑一團(tuán)。”[7]202也正是由于如此，陜甘寧邊區(qū)縣級(jí)政府組織條例首先就明確指出：“本條例為建設(shè)新民主主義政治，健全縣政府機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)區(qū)鄉(xiāng)行政領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)國(guó)民政府縣組織法及適應(yīng)邊區(qū)實(shí)際而組織之?！盵8]130

事實(shí)上，如果再?gòu)母鼜V闊的視野來(lái)看，陜甘寧邊區(qū)縣級(jí)制度的建構(gòu)，也是順應(yīng)現(xiàn)代革命運(yùn)動(dòng)的民主訴求而作出的一種制度安排。民主化是現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值取向，現(xiàn)代革命運(yùn)動(dòng)無(wú)一不是以民主為基本訴求的?！皯椪\(yùn)動(dòng)的方向，決不會(huì)依照頑固派所規(guī)定的路線走去，一定和他們的愿望背道而馳，它必然是依照人民所規(guī)定的路線走去的。這是一定的，因?yàn)槿珖?guó)人民要這樣做，中國(guó)的歷史發(fā)展要這樣做，整個(gè)世界的趨勢(shì)要我們這樣做，誰(shuí)能違拗這個(gè)方向呢？歷史的巨輪是拖不回來(lái)的?！盵4]738-739實(shí)際上，任何領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命的政黨都必須回應(yīng)現(xiàn)代革命的民主訴求。也就是說(shuō)“憲政要成為一個(gè)運(yùn)動(dòng)，要實(shí)行人民所要求的憲政，不然是不行的。”[1]155

故此，陜甘寧邊區(qū)作為民主的樣板和模范的革命根據(jù)地，開(kāi)展廣泛的民主化運(yùn)動(dòng)就是一項(xiàng)重要內(nèi)容。而“民主的第一著，就是由老百姓來(lái)選擇代表他們出來(lái)議事管事的人”。[9]48“如果有人輕視選舉，或者說(shuō)不要選舉，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命?！盵9]48而“革命的目的，是為老百姓求自由。選舉是老百姓行使自由的頭一樁事。我們要發(fā)展老百姓的自由，就得大量宣傳、耐煩誘導(dǎo)；使每個(gè)老百姓都能憑著自己的意愿去進(jìn)行參政，選舉代表?！盵9]50由此可見(jiàn)，通過(guò)民選縣級(jí)政府工作人員，正是這一訴求的具體體現(xiàn)。

與此同時(shí)，陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)，也體現(xiàn)著鮮明地地方自治色彩。事實(shí)上，就在1937年8月陜北洛川召開(kāi)的中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，中共就把“實(shí)行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”[10]211列入抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)之一，作為自己明確的主張。1937年11月，周恩來(lái)在《目前抗戰(zhàn)危機(jī)與堅(jiān)持華北抗戰(zhàn)任務(wù)》的演講中同樣肯定地方自治在發(fā)動(dòng)民眾、開(kāi)放政權(quán)中的積極作用。他指出：“我們應(yīng)該以真自治來(lái)活動(dòng)民眾，開(kāi)放政權(quán)?！边@就要求首先“在制度上應(yīng)該是民主政治，應(yīng)該團(tuán)結(jié)全華北的抗日人民，不論何黨何派何軍，均應(yīng)容納他們的代表，來(lái)共同擔(dān)當(dāng)國(guó)事，主持救亡大計(jì)?！迸c此同時(shí)，“在組織上應(yīng)該從縣區(qū)分上施行地方自治自給，以堅(jiān)持中華民國(guó)的正統(tǒng)，然后及于省區(qū)?！盵11]169于是在1939年頒布的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》中就明確規(guī)定，要“發(fā)揚(yáng)民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)人民之自治能力。”[8]26

綜上可見(jiàn)，將抗日與民主相結(jié)合，是設(shè)計(jì)邊區(qū)縣政的重要理念。一如毛澤東在接見(jiàn)美國(guó)合眾記者羅伯特·馬丁時(shí)所說(shuō)：“中國(guó)需要民主才能堅(jiān)持抗戰(zhàn)，不單需要一個(gè)民選的議會(huì)，并且需要一個(gè)民選的政府?！盵3]239換句話說(shuō)，唯有將抗日與民主相結(jié)合而建構(gòu)的政權(quán)，才是符合時(shí)代與環(huán)境的政權(quán)設(shè)計(jì)理念。

二、制度優(yōu)勢(shì)與服務(wù)民眾相結(jié)合的理念

陜甘寧邊區(qū)縣域制度的建構(gòu)，與過(guò)去的蘇維埃相比，首先是政權(quán)的性質(zhì)發(fā)生了變化，由工農(nóng)民主改為一般的民主；在政權(quán)形式方面，也由蘇維埃形式改為議會(huì)形式，在選舉方面亦改為普通的直接的平等的選舉。在縣級(jí)制度設(shè)置方面，“縣區(qū)兩級(jí)不須要以前的部和科，縣設(shè)一、二、三科，承審員，區(qū)設(shè)助理員，和全國(guó)各地的縣區(qū)一樣，省的一級(jí)不要了，為使縣與邊區(qū)政府的聯(lián)系密切，采用分區(qū)行政專員制度，組織比以前的省要小一些。”特別是“因?yàn)檫厖^(qū)成立過(guò)蘇維埃，有更高的民主基礎(chǔ)： 一、群眾用自己的血奪來(lái)的政權(quán)，比一般所謂政權(quán)開(kāi)放下的群眾，情緒完全兩樣。 二、官僚習(xí)氣已鏟除，群眾和政權(quán)機(jī)關(guān)的接觸是赤裸裸的。 三、群眾組織發(fā)達(dá)，沒(méi)有人不有他特殊利益的團(tuán)體，工人有自己的組織，農(nóng)民有自己的組織，商人也有自己的組織（小孩入兒童團(tuán)，青年入青年救國(guó)會(huì)，婦女入婦女代表會(huì)），這些團(tuán)體也是整個(gè)民主的有力支柱。[12]235-237

如果說(shuō)上述情形是建構(gòu)邊區(qū)縣政之前業(yè)已形成的客觀優(yōu)勢(shì)，那么以講求效能，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)為特點(diǎn)的“三三制”統(tǒng)一戰(zhàn)線模式的政權(quán)，即以幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合起來(lái)對(duì)于漢奸反動(dòng)派的民主專政，來(lái)代替任何黨派的一黨專政，也應(yīng)該成為建構(gòu)縣政制度的基本范式。也就是說(shuō)在建構(gòu)縣政制度的過(guò)程中，政權(quán)的性質(zhì)，并不決定于指導(dǎo)階級(jí)及其階級(jí)的政黨，而是決定于當(dāng)前的主要任務(wù)。鑒于中國(guó)現(xiàn)階段革命任務(wù)，就是爭(zhēng)取民族獨(dú)立和民權(quán)自由，“即是說(shuō)，對(duì)外解除帝國(guó)主義的壓迫，首先驅(qū)逐日本帝國(guó)主義出中國(guó)；因?yàn)槿绱?，?duì)內(nèi)必須消減阻撓進(jìn)步的做日本帝國(guó)主義統(tǒng)治的社會(huì)工具的落后勢(shì)力而實(shí)行民主自由。這個(gè)任務(wù)，是各個(gè)革命階級(jí)需要的，因而各個(gè)階級(jí)都在出力爭(zhēng)取。絕不因領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)及其政黨而有所改變?！盵13]134正所謂“階級(jí)利益和民族利益是一致的”。無(wú)產(chǎn)階級(jí)、共產(chǎn)黨在出力，其他階級(jí)、黨派也在出力。沒(méi)有各階級(jí)、黨派聯(lián)合出力，就不會(huì)有各階級(jí)、黨派即民族聯(lián)合的勝利。

因此堅(jiān)持這樣的理念，既是建構(gòu)縣政制度的特點(diǎn)也是縣政制度的優(yōu)點(diǎn)。因?yàn)槊裰鲗?shí)施問(wèn)題，“都是顧到這又顧到那，顧到這階級(jí)又顧到那階級(jí)，顧到這黨派又顧到那黨派。有實(shí)力的黨派，不只口頭而且是行動(dòng)上大公無(wú)私，這是三三制政治基礎(chǔ)的一方面。另一方面，三三制是建立在各階級(jí)聯(lián)合反帝反封建，目前主要是和日本強(qiáng)盜拼生死的上面沒(méi)有后者，不同利益的階級(jí)不易真正聯(lián)合，沒(méi)有前者那聯(lián)合也只是偶然，易于破裂。三三制在這樣政治基礎(chǔ)上產(chǎn)生，而施行三三制后，可以使政治基礎(chǔ)更加發(fā)揚(yáng)與鞏固?！盵13]134

但是值得一提的是，制度的執(zhí)行還需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。而“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是一天到晚高喊的口號(hào)，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作來(lái)說(shuō)服和教育非黨人士，使他們誠(chéng)意地接受我們的提議?！盵14]因此盡管共產(chǎn)黨在根據(jù)地內(nèi)占有絕對(duì)的政治優(yōu)勢(shì)，但也不能以黨干政，不能用黨的機(jī)關(guān)和職能去取代政權(quán)的機(jī)關(guān)和職能，而是需要道義的力量和服務(wù)民眾的理念來(lái)推行。因此，將服務(wù)民眾作為建構(gòu)縣政制度的核心理念也就顯得尤為重要。實(shí)際上這一點(diǎn)也正是中共自始至終都在高擎的一面大旗。正如習(xí)仲勛所說(shuō)，做行政工作，“是替老百姓服務(wù)的。這樣，就要一心一意老老實(shí)實(shí)把屁股放在老百姓這一方面，坐得端端的?！盵15]9

實(shí)際上，在中共看來(lái)，為民眾服務(wù)的理念在很大程度上也是一種道義擔(dān)當(dāng)。當(dāng)解決民族危機(jī)日益嚴(yán)峻的局面成為急迫的問(wèn)題之時(shí)，“誰(shuí)能領(lǐng)導(dǎo)人民驅(qū)逐日本帝國(guó)主義，并實(shí)施民主政治，誰(shuí)就是人民的救星。”[4]674而“擺在中國(guó)共產(chǎn)黨面前的最重要?dú)v史任務(wù)，就是充當(dāng)建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)起人，聯(lián)合所有民主力量和中國(guó)人民真正的民族力量，拯救中國(guó)，使她免遭瓜分和完全的奴役。”[16]246因此陜甘寧邊區(qū)作為中華民國(guó)行政系統(tǒng)中一個(gè)組成部分，“當(dāng)嚴(yán)重的民族危機(jī)要求全中國(guó)人民團(tuán)結(jié)起來(lái)打擊侵略者的時(shí)候，中國(guó)共產(chǎn)黨首先成為抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)起者與組織者。”[17]因?yàn)椤爸袊?guó)共產(chǎn)黨是站在這一斗爭(zhēng)前線的，過(guò)去如此，現(xiàn)在還是如此，將來(lái)還是如此。”[3]288正是這種道義關(guān)懷和歷史使命，成為中共對(duì)縣政制度安排作出判斷和選擇時(shí)的一個(gè)重要基點(diǎn)和動(dòng)力基礎(chǔ)。

可見(jiàn)，中共關(guān)于制度優(yōu)勢(shì)和為民眾服務(wù)相結(jié)合的理念，不僅是對(duì)時(shí)代主題和前途命運(yùn)的一種判斷，同時(shí)也認(rèn)為這是講求效能，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的有效路徑和可靠保證。陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)理念，正是這一理念的體現(xiàn)。對(duì)此，邊區(qū)政府主席林伯渠曾作過(guò)明確的闡釋。他指出，我們所要建立的政權(quán)，是“改變了過(guò)去一切政權(quán)階級(jí)壓迫的實(shí)質(zhì)，真正地成為人民自己的政權(quán)。它不是官僚機(jī)關(guān)，不是剝削人民的工具，而是人民學(xué)習(xí)政治，經(jīng)過(guò)它來(lái)體驗(yàn)自己意志的舞臺(tái)”，[1]226是“沒(méi)有特殊的統(tǒng)治階級(jí)，只有服從人民利益的公務(wù)人員。這些政權(quán)工作者，是由人民選舉出來(lái)的，他們只知克己奉公，忠于職務(wù)，從來(lái)不計(jì)較個(gè)人的享受與地位”。[1]226這樣的的政權(quán)，“不是單純的仰給于民的，還能夠給予人民以實(shí)際的利益，從舊的政權(quán)中把人民解放出來(lái)。我們給他們民主權(quán)利，改善他們的生活，關(guān)心他們的文化發(fā)展”，[1]227是“依靠人民自覺(jué)的愛(ài)戴擁護(hù)，而不需要強(qiáng)迫服從，或是壓抑統(tǒng)制。因?yàn)槲覀冃湃稳嗣竦牧α浚覍?shí)于人民的事業(yè)，無(wú)論什么時(shí)候都和人民在一起去完成身負(fù)的任務(wù)”。[1]227

很顯然，既能高瞻遠(yuǎn)矚關(guān)注時(shí)代主題和前途命運(yùn)，同時(shí)能夠講求效用，能夠真正地為實(shí)現(xiàn)理想而提供有效地制度保證，這是陜甘寧邊區(qū)縣政制度的一個(gè)重要設(shè)計(jì)理念。正如1940年12月底，毛澤東與從前線回來(lái)到中央黨校的同志談話時(shí)所說(shuō)：“延安的窯洞是最革命的，延安的窯洞有馬列主義，延安的窯洞能指揮全國(guó)的抗日斗爭(zhēng)。蔣介石現(xiàn)在比我們住的闊氣，有洋房，有電燈，可是全國(guó)人民都不聽(tīng)他的。我們不要看不起自己，不要看不起土窯洞，全國(guó)人民的希望都寄托在我們身上，寄托在延安的窯洞里。”[3]277-278實(shí)際上這也從另一層面表明，陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)理念，不僅體現(xiàn)著制度創(chuàng)新和制度優(yōu)越性的理念訴求，而且在很大程度上也蘊(yùn)含著中共變革社會(huì)、解放人民和創(chuàng)建新中國(guó)的內(nèi)在要求與邏輯，反映著中共制度創(chuàng)新和制度救國(guó)的政治訴求。

三、民眾認(rèn)同與政治歸屬相結(jié)合的理念

任何制度的設(shè)計(jì)，如果僅僅指出人們應(yīng)該遵循的原因，只能說(shuō)明人們具有遵守或執(zhí)行制度的可能，還不能說(shuō)明制度就會(huì)被遵守而實(shí)現(xiàn)其有效性。正如諾斯所指出的，制度需要具有“實(shí)施特性”[18]84才有效。而制度實(shí)施的特性，其中一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)即是制度參與者的心理認(rèn)同，進(jìn)而形成政治歸屬感，這樣的制度設(shè)計(jì)才能達(dá)到預(yù)期的目的。因此，如何從民眾認(rèn)同以及政治歸屬感的基礎(chǔ)上體現(xiàn)陜甘寧邊區(qū)縣政制度設(shè)計(jì)，顯然是中共必須要考慮的一個(gè)重要而又棘手的問(wèn)題。

首先，按照制度學(xué)的一般理論，人們能否認(rèn)同制度，關(guān)鍵看制度是否符合人們自身的利益，或者說(shuō)，制度是否為人們實(shí)現(xiàn)自身利益提供了可能或更多選擇，是否更有利于自身利益的實(shí)現(xiàn)?！爱?dāng)制度目標(biāo)與社會(huì)成員對(duì)自己的利益判斷或利益實(shí)現(xiàn)途徑的偏好吻合時(shí)，也即當(dāng)制度的目標(biāo)與制度所涵蓋的行為人的利益或利益實(shí)現(xiàn)途徑的偏好重疊范圍越大時(shí)，行為人對(duì)利益的判斷或利益實(shí)現(xiàn)途徑偏好的判斷與制度的一致性就越高，人們就越容易信任制度，進(jìn)而就越傾向于遵守制度。此時(shí)，由于響應(yīng)著社會(huì)成員共享的關(guān)于利益及其實(shí)現(xiàn)的信念，制度才具備了有效的基礎(chǔ)。”[19]而這一點(diǎn)，正是陜甘寧邊區(qū)縣政制度設(shè)計(jì)的一個(gè)重要理念。

正如毛澤東在陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)上的演說(shuō)中所指出的那樣：“全國(guó)人民都要有人身自由的權(quán)利，參與政治的權(quán)利和保護(hù)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。全國(guó)人民都要有說(shuō)話的機(jī)會(huì)，都要有衣穿，有飯吃，有事做，有書(shū)讀，總之是要各得其所”。[20]808“如果這些階級(jí)的人們沒(méi)有說(shuō)話的權(quán)利，要想把國(guó)事弄好是不可能的。中國(guó)共產(chǎn)黨提出的各項(xiàng)政策，都是為著團(tuán)結(jié)一切抗日的人民，顧及一切抗日的階級(jí)，而特別是顧及農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級(jí)以及其他中間階級(jí)的。共產(chǎn)黨提出的使各界人民都有說(shuō)話機(jī)會(huì)、都有事做、都有飯吃的政策”。[20]808這些論述，一個(gè)突出的特點(diǎn)就是基于民眾的利益訴求，從民眾的需求和利益出發(fā)來(lái)建構(gòu)陜甘寧邊區(qū)的制度結(jié)構(gòu)的。正所謂“人民的利益高于一切，不能于人民以外，有所謂利益；工作是依靠人民，組織人民，幫助人民，為人民的利益奮斗，除此以外，無(wú)所謂工作?？箲?zhàn)——人民的抗戰(zhàn)，建設(shè)——人民的建設(shè)?！币源藶榛A(chǔ)，在縣政制度的設(shè)計(jì)中，“除了勾結(jié)日寇漢奸以及破壞抗戰(zhàn)和團(tuán)結(jié)的反動(dòng)的頑固派，這些人當(dāng)然沒(méi)有說(shuō)話的資格以外，其他任何人，都有說(shuō)話的自由，即使說(shuō)錯(cuò)了也是不要緊的?！盵20]809乃至滲透到民眾各個(gè)生活方面，皆是民眾的共同要求。如此“才能使人民認(rèn)識(shí)到貧困愚昧受壓迫的來(lái)源，認(rèn)識(shí)到怎樣做可以翻身；翻身，不止是由沒(méi)吃沒(méi)穿，翻到有吃有穿，而且是奴隸翻到主人的地位?！盵21]307-308這些制度建構(gòu)，正是為民眾更有利于實(shí)現(xiàn)自身利益而做出的設(shè)計(jì)。

其次，人們能否認(rèn)同制度，還要看制度是否提供了人們對(duì)未來(lái)穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，使利益受損的可能性降低，或?yàn)槔媸軗p設(shè)置了底線。任何人都不希望自己的利益受損，也都希望自己的利益在未來(lái)有穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)可能?！斑@是一種面對(duì)不確定性或風(fēng)險(xiǎn)的一種抵御性需求，這種需求使得人們就彼此之間利益的得失進(jìn)行博弈。對(duì)于統(tǒng)治精英或規(guī)則制定者來(lái)說(shuō)，使制定出來(lái)的制度得到遵守，是政治合法性的根本要求。”[19]

顯然，中共對(duì)此有著明確的認(rèn)識(shí)?！爸挥忻癖姺e極起來(lái)，保護(hù)其本身利益的時(shí)候，民眾才會(huì)或才能以同樣的積極性來(lái)保衛(wèi)國(guó)家民族。未有對(duì)于本身利益尚不知或不敢起來(lái)保護(hù)的民眾，而能起來(lái)積極保護(hù)國(guó)家民族利益的?！盵22]為此，中共在建構(gòu)縣政制度時(shí)，首先理順了政府與參議會(huì)之間的關(guān)系，指出為保證政府真能代表大多數(shù)人民的利益，就需要各級(jí)議會(huì)，都由選民直接選舉；同時(shí)確立了參議會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，參議員有選舉罷免政府人員及決定一切重要問(wèn)題的權(quán)力。也即是說(shuō)，議會(huì)是人民直接選的，是主人，政府是議會(huì)選的，是傭人。主人對(duì)傭人有監(jiān)督指揮的權(quán)利，傭人應(yīng)接受主人的監(jiān)督和指揮。同時(shí)又規(guī)定各級(jí)人民代表及政府人員中，任何政黨不能超過(guò)三分之一；另外，政府選出來(lái)了，要他做事不出岔子，就得有議會(huì)經(jīng)常監(jiān)督，限定他的權(quán)力。尤其是這一點(diǎn)，可謂是參議會(huì)制度設(shè)計(jì)的一個(gè)重要理念?！氨緛?lái)特權(quán)階級(jí)，為要在民主掩蓋下，仍保有他的優(yōu)勢(shì)，常常利用間接選舉，多轉(zhuǎn)幾個(gè)彎，選舉就愈易操縱。又喜歡把議會(huì)權(quán)能，縮到很小，于是行政機(jī)關(guān)，面子上是民主，實(shí)質(zhì)上是專制，國(guó)民政府頒布的國(guó)民大會(huì)選舉法和憲法草案，都懷著這個(gè)鬼胎，現(xiàn)在我們邊區(qū)先來(lái)一個(gè)徹底的資產(chǎn)階級(jí)的民主，在推動(dòng)全國(guó)民主上有很大作用。”[12]232這樣，基層干部也自然是從生產(chǎn)與抗戰(zhàn)中產(chǎn)生人民自己的干部，其余的勞動(dòng)英雄、殺敵英雄、合作英雄、衛(wèi)生模范、模范工作者等等皆是如此。由于他們是從人民中來(lái)，和以前站在人民上或人民外的人完全不一樣。即便是舊有知識(shí)分子也深入到人民中去，向人民學(xué)習(xí)，把原有脫離人民實(shí)際事業(yè)的知識(shí)變?yōu)樘嫒嗣穹?wù)的實(shí)際事業(yè)的知識(shí)，使知識(shí)分子和人民大眾結(jié)合起來(lái)。

可見(jiàn)，陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)，一個(gè)核心的理念就是以參議會(huì)為組織形式，通過(guò)參議員的參政權(quán)力來(lái)監(jiān)督和促進(jìn)政府的各項(xiàng)工作。這些制度設(shè)計(jì)，不僅大大促進(jìn)了民眾的認(rèn)同感，而且也促進(jìn)了民眾強(qiáng)烈的政治歸屬感。所以，每有參議會(huì)召開(kāi)之時(shí)，一些參議員“身后跟著大群男人、女人和孩子，許是他的朋友或羨慕他的人。他們敲鑼打鼓，高聲談笑著，用這種鄉(xiāng)間淳樸簡(jiǎn)單的方式，歡送出席陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的代表。”[23]293更有一些農(nóng)民主動(dòng)登臺(tái)發(fā)表演說(shuō)。如在在陜甘寧邊區(qū)二屆二次參議會(huì)上，一位79歲的老農(nóng)民登上講臺(tái)激動(dòng)地說(shuō)：“我活了這么大歲數(shù)，還是第一次見(jiàn)到，第一次參加這樣的民主參議會(huì)會(huì)議。共產(chǎn)黨一心為國(guó)家為人民……我很高興……，過(guò)去我常聽(tīng)人們說(shuō)，農(nóng)民作出了很大犧牲（納稅和其他形式）。這次我才知道政府和其他機(jī)關(guān)工作人員作出的犧牲更大，受苦更多，生活更艱苦……。為了抗日，我們必須作出更大犧牲。這些我們要向農(nóng)民說(shuō)清楚……”[23]297

美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德指出：“認(rèn)為政府會(huì)關(guān)心公民的要求，還是相信政府對(duì)公民持?jǐn)骋晳B(tài)度，這會(huì)影響人們的行動(dòng)方式的渠道和頻率?！盵24]206毫無(wú)疑問(wèn)，在陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)理念中，以民眾認(rèn)同和政治歸屬感為基礎(chǔ)的設(shè)計(jì)理念，不僅滿足了邊區(qū)民眾的自身利益和基本訴求，而且也在很大程度上成為民眾接受并參與中共革命，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政治認(rèn)同的重要助推力。當(dāng)生活于新的制度中的農(nóng)民大眾，破天荒地第一次在自豪地談?wù)摗拔覀兊恼保皇窍褚酝菢訉⒄暈榕c自己無(wú)關(guān)或令人絕望的事實(shí)，這種體驗(yàn)自然會(huì)油然而生一種認(rèn)同和歸屬的力量。正是這種認(rèn)同和歸屬感所產(chǎn)生的力量，“變換了這塊土地本來(lái)的面目，提高了人民對(duì)于生活的認(rèn)識(shí)與摯愛(ài)，壯大了正在發(fā)展著的革命力量，使得一向落后不被人注意的地區(qū)，變成了在抗戰(zhàn)洪流中屹然不動(dòng)的砥柱。”[25]應(yīng)該說(shuō)這樣的描述和評(píng)論顯然是被歷史業(yè)已證明的結(jié)論。

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[責(zé)任編輯劉瀅]