依法分類治理信訪訴求：實踐困境、內(nèi)在張力與優(yōu)化路徑

摘 要：依法分類治理信訪訴求是推進信訪法治化的重要制度理念。但在實踐中，依法分類的界限和標準的模糊性、法治體系與群眾生活訴求的非對稱性以及基層領(lǐng)導干部較弱的依法治理能力都制約著依法分類治理信訪訴求制度理念的實現(xiàn)。而信訪工作機構(gòu)的科層化運作與群眾信訪訴求的平面化生成之間的矛盾、法治系統(tǒng)與群眾日常生活訴求之間的矛盾則深刻揭示了依法分類治理面臨的實踐困境。依法分類治理信訪訴求本質(zhì)上反映了信訪工作中政治與行政的內(nèi)在張力，緩和這種內(nèi)在張力，需要結(jié)合基層信訪工作實踐創(chuàng)新工作機制。優(yōu)化依法分類治理信訪訴求的工作實踐，可在黨政體制基礎(chǔ)上建立信訪訴求化解的聯(lián)席會議制度，并立足于信訪的社會治理功能定位，采用“先調(diào)后導”的工作模式，逐步吸納法律精英人士參與到依法分類治理實踐，進而有效實現(xiàn)依法分類治理信訪訴求的制度理念。

關(guān)鍵詞：依法分類;信訪訴求;政治屬性;社會治理;信訪制度

中圖分類號：D632.8

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2020）02-0084-09

信訪制度是一項具有中國特色、歷史淵源的治理制度。信訪制度最早發(fā)端于1951年政務院發(fā)布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，此后經(jīng)歷了創(chuàng)立和探索階段、恢復和規(guī)范階段、統(tǒng)合和重塑階段[1]。新中國成立70年來，我國信訪制度的功能始終存在政治動員和社會治理的功能[2]。發(fā)展至今，作為中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容，信訪制度的社會治理功能主要表在糾紛解決機制替代功能、法律和政策協(xié)商功能、社會剩余事務兜底等方面[3]。進入新時代，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民群眾利益訴求越來越多樣，通過信訪渠道反映自己的訴求也越來越頻繁，如何在既定的制度體系下對信訪事項進行有效分流并導入相關(guān)職能部門解決，如何用法治化的方式化解信訪矛盾和突出問題，如何轉(zhuǎn)變信訪工作機制更好地解決群眾反映的問題，是推進信訪制度改革亟需解決的重要課題。

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法的訴求依照法律規(guī)定和法定程序就能得到合理合法的結(jié)果?！盵4]這為實踐中信訪法治化改革提供了基本方向和目標定位。面對日益高漲的“信訪洪峰”，從信訪研究“維權(quán)”[5]范式轉(zhuǎn)向“謀利”[6]范式以來，學界對現(xiàn)實生活中復雜的信訪行為及其利益關(guān)系日益認清，信訪的分類治理已成為理論界[7]和實務界的基本共識①。而在全面依法治國的新時代背景下，立足于信訪的社會治理功能，對信訪進行依法分類已成為化解突出社會矛盾、回應人民群眾利益關(guān)切的重要途徑。依法分類治理的目的是為了疏導社會矛盾和沖突，保障合理合法的訴求能夠有序?qū)崿F(xiàn)。實踐當中，按照法律規(guī)定對信訪訴求進行分流，將那些能夠通過法定途徑解決的問題，導入相關(guān)司法機關(guān)、職能部門解決，保障合理合法的訴求能夠得到合理合法的實現(xiàn)，已成為依法分類治理信訪訴求的基本共識。然而，依法分類治理信訪訴求的實踐也面臨一定的困境，例如，依據(jù)什么樣的法定標準進行分類？依法之后如何導入具體部門解決？有何實踐困境？如何認識依法分類治理的實踐困境及其內(nèi)在張力？依法分類之后如何有效治理？等等，這些都是實踐中需要面對和解決的問題，而這些問題本身既涉及到信訪工作的本質(zhì)屬性及其嵌入的體制結(jié)構(gòu)，也涉及到信訪制度改革的路徑探索。本文基于筆者及所在研究團隊近三年對基層信訪治理的追蹤和調(diào)研經(jīng)驗，深入分析依法分類治理信訪訴求的實踐困境、內(nèi)在張力，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合實踐提出破解依法分類治理困境的思路。

一、依法分類治理信訪訴求的實踐困境

依法分類治理信訪訴求是按照現(xiàn)有法律規(guī)定對信訪訴求進行分類并導入政府部門、司法部門或者有關(guān)單位依法解決，以保障和回應新時代人民群眾多元化的信訪訴求，使之得到合理合法實現(xiàn)的重要制度舉措。從戰(zhàn)略意義上看，依法分類治理信訪訴求是全面依法治國的具體體現(xiàn)，也是新時代建設(shè)法治社會的重要內(nèi)容。法治是治國理政的基本方式，依法分類治理信訪訴求既是貫徹全面依法治國的重要體現(xiàn)，也是提升社會治理法治化水平的客觀要求。從信訪工作實踐看，當前“信訪不信法”的局面依然困擾著信訪治理工作，如何將法治的方式融入信訪工作并化解“信訪不信法”的被動局面已然成為依法分類治理信訪訴求的重要現(xiàn)實背景。因此，依法分類治理信訪訴求有利于把法治方式和法治思維融入信訪治理的全過程，并把法治擺在信訪治理的突出位置，從而不斷扭轉(zhuǎn)“信訪不信法”的局面。從信訪制度的完善來看，任何一項制度的運行都面臨著與外界環(huán)境不斷相互作用進而不斷革新自我的任務。因為，制度在運行的過程中會隨著時代條件和環(huán)境的變化而產(chǎn)生不同的治理績效[8]，如何結(jié)合新的時代背景和條件改革相關(guān)制度運行條件，從而使制度運行的績效保持最優(yōu)狀態(tài)是制度改革的重要方向。就信訪制度本身而言，通過法治思維改革和完善制度運行的各個環(huán)節(jié)，緩解信訪制度運行的負荷，可以最大程度地激發(fā)信訪制度的治理活力。

然而，一項制度舉措的設(shè)計理念需要結(jié)合現(xiàn)實條件去分析其實踐的局限性才能全面掌握和理解制度運行的全貌。換言之，依法分類治理的制度設(shè)計理念也需要考察信訪制度運行的現(xiàn)實條件和環(huán)境才能全面理解這項制度理念的合理性以及局限性。當前，隨著社會轉(zhuǎn)型速度不斷加快，基層社會的各項利益格局不斷調(diào)整，基層社會的任何事項都可能成為信訪的事項，并且任何信訪事項都可能流向中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府。一旦各種信訪事項流入到各級政府的信訪部門，那么按照信訪處理的屬地管理原則，信訪事項會逐級轉(zhuǎn)到縣級信訪機構(gòu)處理乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級②進行包保[9]。從依法分類治理的流程來看，考慮到縣級政府的職能部門基本與中央政府相一致，政府機構(gòu)設(shè)置相對健全，并且縣級政府部門、司法機關(guān)有相應的法定處理權(quán)限，因此，依法分類治理信訪訴求的場域主要是縣域，依法分類治理信訪訴求的主體主要是縣級信訪機構(gòu)（詳見圖1）。而從整個國家政權(quán)體系運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來看，國家的各項政策、法律和制度都需要縣級黨委政府統(tǒng)籌執(zhí)行。與此同時，縣級黨委政府也承擔著統(tǒng)籌解決人民群眾諸多信訪事項的政治責任，正所謂：“郡縣治，則天下安。”

從信訪制度運行的現(xiàn)實層面看，根據(jù)筆者對縣域信訪工作的調(diào)研以及對縣域治理的觀察，可以歸納出依法分類治理信訪訴求存在以下幾個方面的實踐困境。

一是依法分類的標準存在一定的模糊性。依法分類治理的前提是對既有的信訪事項的有效區(qū)分，而從現(xiàn)有信訪機構(gòu)設(shè)置的層級模式來看，區(qū)分信訪事項的主體一般落在了縣級政府信訪部門。也即，任何信訪事項，一旦進入信訪機構(gòu)，首先是由縣級政府信訪部門進行區(qū)分，然后再轉(zhuǎn)到縣級相關(guān)職能部門或司法部門解決。如果按照既定部門職責依法將群眾的信訪事項導入相關(guān)部門解決，則可把信訪事項劃分為政策（法律）在位型上訪、政策（法律）缺位型上訪，政策（法律）存在模糊性規(guī)定的上訪[10]。不過，從信訪與法治的關(guān)系角度來看，信訪手段和法治手段都是回應人民群眾訴求的重要途徑。一旦把人民群眾的信訪訴求都納入法治軌道解決，那么上述分類也容易做出一個預設(shè)，那就是所有的社會事務或者所有的信訪訴求都應該納入法治體系解決，并且各個職能部門在化解信訪問題時都有法律或者政策依據(jù)。而事實上，基層群眾的很多訴求并不會在法治體系內(nèi)找到對應關(guān)系，什么是合法的訴求？合法訴求應該導入哪個部門解決？什么是非法的訴求？什么是合理的訴求？等等，顯然，這無法

[TP14-1.TIF;S+2mm，BP][TS（][JZ（][HTH]圖1 依法分類治理信訪訴求的流程

完全按照法律的界定進行區(qū)分。實踐中，依法進行分類并導入相關(guān)職能部門解決的界限和標準總是模糊不清。并且，許多事項需要多個部門協(xié)同解決，如果嚴格按照法定界限去導入職能部門解決，那么可能因部門之間相互推諉而導致問題得不到解決。例如，城市揚塵和噪聲的信訪投訴，在法律體系可能涉及到多個部門，如果一味按照法定程序?qū)肽硞€部門解決，不僅無法回應人民群眾對美好環(huán)境的訴求，也無法徹底解決實際問題，反而會弱化人民群眾通過信訪渠道參與環(huán)境治理的積極性。

二是群眾信訪事項與既有法律體系之間存在非對稱性。即便按照法律的標準進行有效區(qū)分，但法律上的規(guī)定總是與群眾的社會生活訴求之間存在不協(xié)調(diào)性。雖然國家建立了一套法治體系，但是用法律手段不可能完全解決群眾合理的信訪訴求。例如，有些困難群體的社會救助，一旦上升為信訪事項，在法律上可能并沒有明確規(guī)定，且這些信訪事項本身難以通過法律途徑解決，而需要黨和政府的政策回應。也即，既定的法治體系并不能全部回應群眾社會生活的信訪訴求。一方面，國家的法治體系具有建構(gòu)性，它的產(chǎn)生和發(fā)展乃至完善仍然具有國家主義的傾向[11]。也就是說，法律制定、修改和完善往往是政府主導和推動，這也就決定了法律規(guī)則所要調(diào)整的社會關(guān)系不可能完全容納社會事務的方方面面。另一方面，社會事務的多元化、多樣性以及不規(guī)則性決定了并非所有社會事務都能納入到法治體系中去解決，這也就必然造成一些社會剩余事務無法按照既定的法律標準解決。因此可以說，如果所有訴求并不與法治體系存在一一對應關(guān)系，那么信訪事項法治化方式解決就存在一定的局限性。

三是基層領(lǐng)導干部用法治思維和方式化解信訪事項的能力不足。在縣域社會中，法治思維和法治方式還難以有效融入基層社會治理過程中[12]，對于縣級黨委政府而言，維護基層社會穩(wěn)定是黨委政府的重要政治職責，而群眾信訪作為綜治維穩(wěn)的重要事項，屬于基層黨委政府維穩(wěn)的重點工作。相應地，群眾信訪的維穩(wěn)工作也是上級政府對下級政府綜治考核的重要內(nèi)容，有些地區(qū)甚至在信訪考核方面對基層黨委政府進行一票否決，這給基層黨委政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委政府帶來很大的考核壓力。為了應對信訪考核壓力，基層黨委政府會采用多種非正式手段對信訪人進行“穩(wěn)控”，防止信訪人越級上訪或者進京上訪。在“穩(wěn)控”的過程中，為了實現(xiàn)信訪考核的目標，基層領(lǐng)導干部常常不善于通過法治化的方式解決信訪人的訴求，或者明明不是法治體系所能解決的事項，基層領(lǐng)導干部也推到司法系統(tǒng)解決。例如，在一些地方，為了不讓群眾越級上訪，不惜違背現(xiàn)行低保評定的法律政策規(guī)定而給予上訪對象低保名額作為維穩(wěn)對象不去上訪的交換。這種“維穩(wěn)保”不僅弱化了低保的社會救助功能，也破壞了基本的法治規(guī)則。這樣一來，不僅沒有真正解決人民群眾的合理訴求，反而弱化了基層領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式化解信訪問題的能力。

上述三個方面的實踐困境深刻反映了依法分類治理信訪訴求過程中存在兩方面的基本矛盾。

一方面，信訪機構(gòu)的科層化運作與基層社會信訪訴求的平面化生成存在矛盾。信訪機構(gòu)作為各級黨委政府的辦事機構(gòu)，起著密切聯(lián)系群眾、掌握社會輿情的重要作用。然而，隨著社會時代的發(fā)展，信訪部門在政府機構(gòu)中的地位越來越凸顯，信訪機構(gòu)改革之后的地位、作用也越來越突出，并日益發(fā)展為與縣級職能部門一樣的科層化組織。與此同時，上下級之間的信訪科層結(jié)構(gòu)越來越健全，信訪機構(gòu)之間的行政化和科層化也越來越明顯，并且信訪系統(tǒng)內(nèi)部的技術(shù)性治理模式逐漸占據(jù)主導地位。這表現(xiàn)為，上下級信訪機構(gòu)之間的指標任務、考核事項相對剛性化和技術(shù)化，并日益采用信息化辦公系統(tǒng)來監(jiān)控信訪信息和動態(tài)。這樣一來，大量信訪事項被納入既有的科層制運轉(zhuǎn)邏輯之后，往往會在體制內(nèi)部的運作慣性中銷聲匿跡，導致信訪制度向官僚主義發(fā)展[13]。本來越往上，信訪機構(gòu)的地位、職權(quán)和資源越大，其依法分類治理信訪事項的權(quán)能就越大，依法處理信訪事項的可能性就越大，但按照現(xiàn)有的信訪處理的屬地管理原則，真正依法分類處理信訪事項的是權(quán)力、地位以及資源都比較稀缺的縣級信訪機構(gòu)。而基層社會的信訪訴求往往具有不特定性，很多信訪訴求的演變也存在一定時間性和偶然性，基層社會大多數(shù)信訪訴求都是多點來源并且平面生成，這也就決定了任何一個信訪訴求并非只是法律問題或者法治系統(tǒng)所能解決，而信訪機構(gòu)科層化運作無疑會進一步催生官僚主義的作風。于是，群眾信訪訴求生成的平面性以及信訪訴求處理的科層化之間始終存在一定緊張關(guān)系?？梢哉f，群眾訴求的平面化生成與縣級信訪機構(gòu)能調(diào)動的權(quán)力資源嚴重不匹配，即使通過依法分類但還是難以在既有的科層化體制中對之進行回應。如果群眾沒有在基層社會化解信訪訴求，那么就會涌入更高一級的信訪機構(gòu);如果更高一級的信訪機構(gòu)在科層化體系內(nèi)用行政壓力方式將之轉(zhuǎn)入基層處理，那么就會使得基層黨委政府在處理群眾信訪訴求方面捉襟見肘，從而導致越來越多的群眾信訪訴求始終積壓在基層，最終影響到群眾信訪訴求救濟，也影響到信訪制度的運行效率。

另一方面，依法分類的法定標準與群眾差異化的信訪訴求存在矛盾。群眾信訪訴求生成的平面性，決定了信訪訴求在既有的法律體系中很難找到一一對應關(guān)系。依法分類關(guān)鍵是要找到一個區(qū)分標準，這個區(qū)分標準如果以法律為界限，那么基層社會的信訪訴求只有少部分能夠進入到法治系統(tǒng)中解決，并且進入到法治系統(tǒng)解決的信訪事項并不能保證得到徹底解決，因為還涉及到國法與情理的沖突，這從近年來許多涉訴信訪案件增多可窺見一斑。但是，如果有些信訪訴求沒有進入到法治系統(tǒng)解決，那么只能用信訪兜底的方式解決，這又與依法分類治理信訪訴求的初衷相背離。然而，法治系統(tǒng)總是滯后于社會生活的需要，法律也不可能確認現(xiàn)實生活中所有的利益訴求。由此，信訪部門在受理基層社會的群眾訴求時，如果嚴格依照法定標準受理并進行依法分類和導出，那么必然造成剩余的信訪訴求無法處理，如果不按照法定標準受理信訪訴求，那就會導致越來越多不合法和不合理的訴求涌入信訪部門。因此，依法分類的標準和界限是信訪部門需要拿捏的，如何拿捏標準和界限又回到了信訪工作機構(gòu)的職能定位上來。信訪工作目標是實現(xiàn)社會治理。從信訪部門的工作目標來看，實現(xiàn)社會治理的方式又不僅僅是法律手段，這也就意味著依法分類的標準對于實現(xiàn)社會治理的目標而言始終存在一定的局限性，并且依法分類的標準和界限始終會與群眾多元化的訴求存在一定的張力，因為任何標準和界限不可能區(qū)分所有的信訪訴求。

二、依法分類治理信訪訴求的內(nèi)在張力：政治與行政的雙重屬性

不可否認的是，任何一項制度的運行都存在一定的實踐困境，問題在于要立足實踐充分認識其本質(zhì)，進而提出對策。依法分類治理信訪訴求是在新的時代條件下結(jié)合信訪工作的實際提出的重要舉措，它本質(zhì)上也是信訪制度的自我革新和完善。依法分類治理信訪訴求不是為了否定信訪制度的社會治理功能而夸大法治的作用，而是為了改革信訪制度，讓制度運行的績效能夠最大化。不過，當法治元素融入到信訪工作實踐中時，需要辯證看待依法分類治理的優(yōu)勢和劣勢，尤其是內(nèi)部的政治與行政的張力。

（一）依法分類治理的政治屬性

在大力推進信訪法治化以前，社會事務的處理過多配給了信訪兜底解決，而法治的手段在信訪事項處理過程中占很小的比例，甚至可以說法治手段在信訪事務的處理中被邊緣化。這樣一來，不但造成信訪制度運行的負荷，也帶來了許多信訪困境，并且就法律體系本身而言，其制度功能也沒有真正得到發(fā)揮，在與社會事務接軌上出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”情況?，F(xiàn)在國家提出信訪法治化改革思路實際上是在信訪事項處理過程中將法治方式和手段擺在突出位置，充分發(fā)揮法治在社會治理過程的制度優(yōu)勢。不過，突出法治方式和手段不能妨礙信訪手段的兜底功能。依法分類治理信訪訴求并不是用法治的方式代替信訪的兜底功能，也不是用信訪的兜底功能代替法治的手段，更不是用法治的話語來切割信訪的兜底功能。

在具體操作中，依法分類治理信訪訴求看起來只是一個法定標準問題，但實際上是一個政治問題。一方面，信訪制度是中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容，在政治溝通以及政治利益表達方面發(fā)揮著重要作用。從群眾的立場來看，群眾通過信訪渠道表達的利益訴求可能不一定符合法律規(guī)定，但卻反映了一定的政治訴求。政治訴求既可以通過法定途徑實現(xiàn)，也可能通過法定途徑以外的方式實現(xiàn)。依法分類只是實現(xiàn)群眾政治訴求的一個手段，依法分類治理信訪訴求就是要在既定的法律框架下保障人民群眾的政治訴求得到實現(xiàn)。另一方面，信訪工作本質(zhì)上是一項群眾工作，其政治本質(zhì)在于群眾利益訴求的表達需要在政治上得到有效回應。法治作為改革信訪制度的配套措施，應該在信訪制度的政治屬性基礎(chǔ)上推進。具體來看，通過依法分類治理信訪訴求就是通過法治手段來優(yōu)化信訪制度體系，使信訪制度在回應人民群眾的政治訴求、解決社會問題方面發(fā)揮最大作用，最終目的是實現(xiàn)社會治理。因此，依法分類治理信訪訴求本身具有重要的政治屬性，用法治手段實現(xiàn)群眾的信訪訴求目的是優(yōu)化這一政治制度。當出現(xiàn)依法分類治理信訪訴求的制度邊界時，既需要在法治體系內(nèi)部進行自我調(diào)試，更需要在信訪制度體系內(nèi)部進行優(yōu)化。一旦認識到信訪工作的政治屬性，那么依法分類治理信訪訴求就不是一個簡單的法律問題，從而也就不能簡單用法律進行治理。

（二）依法分類治理的行政屬性

根據(jù)《信訪條例》第6條的規(guī)定，“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)是本級人民政府負責信訪工作的行政機構(gòu)?！睆闹胁浑y看出，縣級以上的信訪機構(gòu)是帶有行政屬性的政府機構(gòu)。從現(xiàn)實運作的角度看，信訪機構(gòu)的行政屬性在依法分類治理信訪訴求時主要承擔了信息識別和信息傳遞的功能。這主要表現(xiàn)為，縣級信訪機構(gòu)收到信訪事項后會對信訪訴求的信息進行識別，看是否屬于法定受理事項，確認屬于信訪受理事項后，按照依法分類處理信訪訴求的要求，依照各個職能部門的職責或者法律規(guī)定，通過科層制邏輯分流到相關(guān)部門解決。相關(guān)職能部門在一定時間內(nèi)出具信訪回復意見，再轉(zhuǎn)到信訪機構(gòu)，并由信訪機構(gòu)轉(zhuǎn)復給信訪人。如果信訪人不服，可以向上一級信訪機構(gòu)復議。這一套流程既是法律的規(guī)定，也是依法分類處理信訪訴求的必然要求。在此過程中，由于信訪機構(gòu)本身沒有相關(guān)資源和能力，所以它不是解決信訪訴求的行政機構(gòu)。相反，經(jīng)過信訪部門依法導入的相關(guān)職能部門才是解決信訪事項的主體，至于處理結(jié)果是否令群眾滿意，信訪機構(gòu)并不直接負責。同樣，當群眾的信訪訴求越級到縣級以上信訪機構(gòu)時，縣級以上信訪機構(gòu)會按照科層制的模式用行政壓力和考核指標技術(shù)轉(zhuǎn)到縣級信訪機構(gòu)依法分類解決，縣級信訪機構(gòu)還是會按照科層制邏輯轉(zhuǎn)到相關(guān)部門解決。因此，信訪機構(gòu)充當了縱向上的信息傳遞功能以及橫向上的信息復制功能，其行政化色彩比較明顯。

依法分類治理的行政化色彩還表現(xiàn)在導入的相關(guān)部門在法定的范圍和各自的職責范圍依法處理信訪事項，并且信訪機構(gòu)在改革的過程中也日益呈現(xiàn)出行政化色彩。表面上看，在法定范圍回應群眾的信訪訴求體現(xiàn)了法治思維和法治方式，但現(xiàn)實情況是，在當前我國法律體系規(guī)定和群眾法治觀念還不對稱的情況下，嚴格依法進行處理只會進一步加強依法分類治理的行政化色彩，而不是朝著有效治理群眾信訪訴求的方向駛?cè)?。此外，在國家日益強調(diào)精細化和數(shù)字化目標管理的基礎(chǔ)上，信訪機構(gòu)作為作為國家機構(gòu)的重要組成部分，在日常的運作過程中，各級黨委政府的信訪機構(gòu)和其他政府職能部門一樣已成為了一個科層化的行政組織。這表現(xiàn)為在信訪機構(gòu)的改革過程中，信訪機構(gòu)本身不承擔信訪事項的化解職能，而是日益發(fā)展成為形式理性的信息傳遞機構(gòu)。這種發(fā)展演變趨勢日益顯現(xiàn)出信訪機構(gòu)的行政化趨勢，雖有助于完善信訪部門的建制，提高信訪機構(gòu)依法分類治理的能力和水平，但是如果信訪部門的行政機構(gòu)屬性日益膨脹，則將會弱化甚至排擠信訪機構(gòu)作為群眾機構(gòu)的政治屬性。

（三）政治與行政的張力

依法分類治理信訪訴求的政治和行政的雙重屬性，決定了其運行過程中必然存在政治與行政的張力，只有揭示這種張力，才能找到平衡二者關(guān)系的對策。二者的張力主要表現(xiàn)在以下兩方面。

一方面，依法分類之后無法有效治理。信訪部門依法分類之后，剩下的問題就是怎么去有效回應信訪訴求。從目前的實際來看，信訪事項分到各個部門，各個部門卻只是在法定職責范圍內(nèi)去答復信訪人。相關(guān)職能部門作為回應信訪訴求的實際主體，本來應該本著從問題出發(fā)，以解決群眾反映的利益問題為根本，協(xié)調(diào)其他部門解決，但實踐中，相關(guān)職能部門卻囿于依法行政原則，在各自的職責范圍內(nèi)依法回復，而不太可能以解決問題為本突破法律的邊界去解決本應該由多個部門協(xié)同解決的問題。然而在現(xiàn)實中，群眾信訪訴求常常難以在既有的法律體系內(nèi)找到對應關(guān)系，這樣一來，依法分類治理的過程中，如果按照法治化和行政化的邏輯去回應群眾的訴求，就會弱化信訪的政治利益表達功能，造成行政遮蔽政治。其張力在于，行政權(quán)力的運用沒有服務于信訪工作的政治屬性，導致行政力量掩蓋了信訪工作的政治屬性。本來信訪機構(gòu)是一種反官僚主義機構(gòu)，但是在行政化改革的過程中這種反官僚主義機構(gòu)被層級化官僚主義機構(gòu)的目標代替，弱化了信訪工作的政治屬性[14]。不難看出，依法分類治理信訪訴求存在政治與行政的深刻張力，在實踐中如果不能對二者進行有效平衡，就會導致“只注重分類而沒有治理”的結(jié)果。

另一方面，只注重信訪訴求治理而不注重依法分類。信訪工作與基層社會穩(wěn)定工作密切相連。上級信訪機構(gòu)為了倒逼下級黨委政府及其信訪部門解決群眾利益問題，常常會制定一整套考核指標體系，目的是督促基層黨委政府打破信訪機構(gòu)和其他機構(gòu)之間的科層化組織的信息制約，以化解矛盾和維護社會穩(wěn)定為目標導向開展信訪工作。但在實踐中，在壓力型體制下，基層領(lǐng)導干部為了維護一時的穩(wěn)定而犧牲法治程序的情形時常存在。最為關(guān)鍵的是，基層領(lǐng)導干部的維穩(wěn)能力與職業(yè)晉升激勵相勾連。如此更會導致基層領(lǐng)導干部以信訪工作的政治目標來引導信訪機構(gòu)和相關(guān)職能部門不斷突破信訪訴求化解的法治邊界。上級對下級的目標考核越來越剛性，將導致基層黨委政府不依法分類解決矛盾糾紛。最典型的表現(xiàn)為，基層領(lǐng)導干部不能正確區(qū)分“維穩(wěn)”和“維權(quán)”之間的關(guān)系，也不善于運用法治思維和法治方式解決群眾的信訪訴求，依法分類治理信訪訴求的行政屬性幾乎被遺忘。即在實踐中，一味注重信訪訴求的治理，甚至為了滿足個別群眾的無理要求而犧牲法治的程序意義，同時也不注重整合司法部門和相關(guān)職能部門的法治資源和力量，依法分類治理信訪訴求的行政屬性被消解。這種工作模式的特點為結(jié)果導向式，即對待任何一個信訪事項，首先想到的是怎么有效化解而不是怎么依法有效化解。依法分類治理信訪訴求前提是依法，能否依法以及將法治思維融入到信訪訴求化解的全過程，從根本上決定了信訪處理結(jié)果的穩(wěn)定性和長期性。而在現(xiàn)有的信訪考核體制以及干部晉升考評體制下，信訪維穩(wěn)的政治邏輯如果沒有與依靠法治進行分類治理的行政屬性達成妥協(xié)，最終將瓦解信訪制度最初的政治功能。

三、依法分類治理信訪訴求的優(yōu)化路徑

依法分類治理信訪訴求是為了凸顯法治在信訪工作中的重要位置，但不能否認的是，法治手段的運用需要在信訪制度體系下實現(xiàn)群眾的政治利益。從歷史上看，信訪工作是一項群眾工作，起著重要的政治動員功能。發(fā)展至今，信訪工作的政治屬性依然存在，信訪的政治緩沖功能依然重要。因此，依法分類治理信訪訴求需要在堅持信訪工作的政治屬性基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮法治的規(guī)約作用，在不同環(huán)節(jié)和機制層面創(chuàng)新工作制度，不斷優(yōu)化信訪制度的運行實效。

（一）充分發(fā)揮黨政體制的統(tǒng)合優(yōu)勢，建立信訪事項聯(lián)席會議制度

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，堅持黨的領(lǐng)導有助于為依法分類治理信訪訴求提供根本的政治保證。要在黨的領(lǐng)導下，依法開展分類治理信訪訴求，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。信訪問題之所以紛繁復雜，是因為它涉及到國家建構(gòu)過程中的問題[15]。堅持黨對依法分類治理信訪訴求的領(lǐng)導，既能保證信訪工作在構(gòu)建國家與社會良性互動關(guān)系方面的正確政治方向，堅定信訪工作的政治屬性，也能在黨的領(lǐng)導下協(xié)調(diào)和督促政府職能部門、司法部門和相關(guān)單位積極履職，依法及時有效回應群眾的信訪訴求，從而緩和各方化解信訪事項的行政性和政治性之間的張力，保障人民群眾合理合法的訴求能夠在法律體系得到回應和解決。這集中體現(xiàn)為，對于人民群眾反映的突出問題，縣級黨委政府能夠解決的，應該及時回應群眾的利益訴求。在黨委政府領(lǐng)導下，既注重各個部門依法分流解決，也注重各個部門在黨的領(lǐng)導下協(xié)調(diào)統(tǒng)一解決。對于法律體系沒有規(guī)定的合理訴求，縣級黨委政府需要協(xié)調(diào)上級黨委政府各個部門解決的，應該發(fā)揮黨政體制的制度統(tǒng)合優(yōu)勢，以群眾反映的問題為本，通過上下聯(lián)動，積極協(xié)調(diào)上級職能部門的力量，協(xié)同解決人民群眾信訪比較多、涉及到政府多個部門的社會問題，防止一些社會事務因各個部門無權(quán)解決而損害人民群眾的利益，從而弱化信訪制度的兜底功能。

在具體制度建設(shè)層面，要充分發(fā)揮黨政體制的統(tǒng)合優(yōu)勢，需要建立和完善相關(guān)制度機制作為保障。為此，依法分類治理信訪訴求需要用制度的力量保障黨委和政府了解信訪動態(tài)和信息，知曉信訪事項涉及到的利害關(guān)系，并通過定期召開會議的形式來研判影響社會穩(wěn)定以及人民群眾切身利益的信訪事項及其涉及的政治問題和法律問題。這種會議機制既發(fā)揮黨政體制能夠集中力量、統(tǒng)一思想、凝聚力量辦大事的制度優(yōu)勢，也給相關(guān)職能部門和司法機關(guān)釋放并傳遞了依法分類治理的方向和信號。與此同時，要特別建立與信訪聯(lián)席會議相配套的領(lǐng)導掛點制、領(lǐng)導首問制、重大信訪事項聽取法律顧問制度，以進一步保障黨政主要領(lǐng)導重視信訪事項的化解，防止依法分類之后無部門處理的尷尬局面。

（二）回歸社會治理的功能定位，采用“先調(diào)后導”的工作機制

從本質(zhì)上看，信訪工作部門是一個群眾工作部門，這就決定了化解信訪訴求應該用群眾接受或者認可的方式并且處理結(jié)果應該得到群眾認可，最終通過信訪的溝通渠道實現(xiàn)社會治理的目標。當然在此過程中，群眾反映的問題如果涉及到法律問題，應轉(zhuǎn)到相應的職能部門或者司法機關(guān)解決。但現(xiàn)實當中，群眾反映的問題是否符合法律規(guī)定，并不能完全根據(jù)法律是否存在規(guī)定來判斷，而應該根據(jù)信訪反映的利益訴求本身的輕重緩急去甄別事項的利害關(guān)系。這是因為：一是群眾所理解的法律規(guī)定與法律原本的規(guī)定存在差異，二是信訪干部在依法分類和導出時所理解的法律問題與信訪事項事實上反映的法律問題存在偏差。因此，盡管群眾反映的問題可能不是法律問題但卻涉及到群眾切身利益，那么應該立足于問題的本身，以解決群眾的利益問題為導向開展信訪化解工作。

實踐中，“先調(diào)后導”③的信訪工作模式既反映了信訪工作本質(zhì)上是群眾工作的性質(zhì)，也堅持了依法分類處理信訪訴求（詳見圖2）。表現(xiàn)在兩個方面：一是在依法分類之前，用調(diào)解的方式化解群眾的訴求，也即根據(jù)群眾反映問題的實際，用群眾接受的方式進行化解。調(diào)解作為糾紛解決和矛盾化解的方式，在信訪工作中起到了關(guān)鍵作用。堅持調(diào)解在先的原則化解信訪矛盾和訴求，既遵循了信訪工作本質(zhì)，也堅持了以問題為導向的工作原則，用群眾認可和接受的方式解決了群眾的問題。二是當調(diào)解的方式無法化解信訪訴求時，如果涉及到法律問題，根據(jù)法律的規(guī)定導入相關(guān)職能部門或者司法機關(guān)解決。用法治的方式解決信訪訴求和矛盾是全面依法治國的重要體現(xiàn)。分類是用法治解決信訪訴求的前提?，F(xiàn)實當中，有些信訪訴求無法一一對應于法律的規(guī)定，在分類的過程中，難免出現(xiàn)訴求與法律規(guī)定的模糊對應。在這種情況下，信訪部門既要按照法律規(guī)定依法導入，也要本著解決問題的初衷，明確相關(guān)責任部門的主要責任，以及有關(guān)部門的協(xié)助責任，并在信息處理方面及時跟進，防止依法分類之后各個部門之間相互推諉扯皮的現(xiàn)象，堅決避免只注重依法分類而不關(guān)注信訪事項的有效治理。

（三）立足群眾工作本色，充分吸納法律精英人物參與到信訪訴求化解中去

信訪工作本質(zhì)上是一項群眾工作。在推進依法分類治理信訪訴求的工作中，應該貫徹黨的群眾路線優(yōu)良作風，依法分類解決群眾信訪訴求時既要從群眾中來，也要到群眾去。信訪是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要紐帶，群眾通過信訪反映自身的利益訴求并不必然是法律保護的，但這并不意味著群眾的合理訴求不能得到保護。當用法治方式解決不了時，黨的領(lǐng)導干部應該發(fā)揮黨的群眾路線工作優(yōu)勢，深入了解群眾對某些社會問題的看法，了解群眾訴求產(chǎn)生的歷史緣由，形成有效解決問題的方案。同時，在貫徹群眾路線的過程中，要以法治為底色貫徹群眾路線，在踐行群眾路線時融入法治思

“先調(diào)后導”的工作流程圖維，用法治思維指導群眾路線開展，對于那些法治方式能夠解決的，積極引導群眾通過司法手段解決，對于不能用法治手段解決的，也應該走群眾路線說服教育群眾。

在具體實踐中，堅持用群眾路線的方式方法依法分類治理信訪訴求，需要發(fā)現(xiàn)和調(diào)動群眾心目中的法律精英人物參與到問題解決中來。法律精英人物是建設(shè)法治社會的重要力量，他們與群眾生活在一起，在群眾中產(chǎn)生著重要影響。依法分類治理信訪訴求需要充分調(diào)動律師、人大代表、社團組織代表等在人民群眾心目中較有影響力的法律精英人物參與到信訪訴求化解中，堅持用法治思維和方式化解矛盾糾紛以回應群眾訴求。一方面，要積極引導人民群眾多向法律精英人物咨詢信訪事項涉及的法律問題，在依法分流之前采取有效措施鼓勵群眾通過法定途徑向有關(guān)部門反映信訪訴求。另一方面，采取有效制度激勵措施保障群眾心目中的法律精英人物有序和常規(guī)化地參與到依法分類治理信訪訴求的活動中，充分發(fā)揮他們在群眾中的影響力做通群眾工作，鼓勵他們引導群眾依法理性地表達自己的利益訴求。在此過程中，要堅持把法治和法治以外的手段統(tǒng)一起來綜合施策，充分運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導等辦法[16]，保障人民群眾合理合法的訴求得到實現(xiàn)，穩(wěn)步有序推進依法分類治理信訪訴求，進而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

① 國家信訪局.依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則（國信發(fā)〔2017〕19號）[EB/OL].[20191019].http：//www.gjxfj.gov.cn/gjxfj/xxgk/fgwj/zdwj/webinfo/2018/08/1534706062636624.htm.

② 為了便于分析，本文基于縣域社會的觀察，深入分析縣級信訪機構(gòu)依法分類治理信訪訴求的實踐邏輯。當然，如果區(qū)分的事項不屬于縣級政府職能部門或者司法機關(guān)受理的事項，那么縣級信訪機構(gòu)還會轉(zhuǎn)交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為國家權(quán)力的末梢，按照《信訪條例》規(guī)定的屬地管理原則，對本地的信訪事項也承擔著信訪治理責任。

③ “先調(diào)后導”的工作機制是筆者2019年6月在湖北遠安縣調(diào)研了解到的，該縣2018年獲評全國信訪“三無”（無信訪積案、無赴省重復集體訪、無進京非正常上訪）縣（市、區(qū)），因此其開創(chuàng)的“先調(diào)后導”信訪工作機制和方法值得重視和總結(jié)。

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【責任編輯：張亞茹】