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    義務(wù)教育階段教師輪崗相關(guān)教育政策解讀

    2020-03-03 17:50:46王南
    文教資料 2020年32期
    關(guān)鍵詞:政策分析政策建議

    王南

    摘? ?要: 通過對(duì)教師輪崗制度的相關(guān)教育政策分析發(fā)現(xiàn),教師輪崗政策演變呈現(xiàn)“鼓勵(lì)—試點(diǎn)—正式實(shí)施”的趨勢(shì)。在教師輪崗教育政策的實(shí)施過程中出現(xiàn)了政策目標(biāo)與政策能力不符、政策相關(guān)方利益有所沖突、政策體系有待健全、監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制有待完善等問題,使教師輪崗政策難以達(dá)到完全促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果。為避免教師輪崗制政策執(zhí)行出現(xiàn)問題,在政策實(shí)施過程中需要持續(xù)優(yōu)化政策目標(biāo)、消除利益沖突、完善政策體系及健全監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制。

    關(guān)鍵詞: 教師輪崗? ?政策分析? ?政策建議

    促進(jìn)教育公平發(fā)展是教育的重要目標(biāo)之一,但校際各種資源不平衡,尤其師資力量傾斜影響教育的均衡發(fā)展。當(dāng)下促進(jìn)教師資源均衡發(fā)展的方式除了引進(jìn)高素質(zhì)人才之外,還包括校際的教師流動(dòng),即教師輪崗。

    義務(wù)教育階段的教師輪崗制主要指由縣或縣級(jí)以上教育行政部門,要求區(qū)域內(nèi)的教師在相對(duì)弱勢(shì)的學(xué)校進(jìn)行有計(jì)劃的交流任教,目的在于均衡校際師資力量,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平[1]。經(jīng)過長期實(shí)踐,我國的教師輪崗制度逐漸落實(shí)完善,“教師輪崗”將在較長一段時(shí)間內(nèi)以一定數(shù)量規(guī)模在校際實(shí)施,一方面教師輪崗促進(jìn)教育均衡有積極作用,另一方面教師輪崗制度存在一定問題。因此,解析教師輪崗制度相關(guān)教育政策具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

    一、教師輪崗制度政策的變化

    (一)義務(wù)教育均衡政策促使教師輪崗產(chǎn)生

    2005年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào)建立區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專業(yè)教師流動(dòng)教學(xué)、城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)等項(xiàng)制度。2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府及教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展,縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距。從這些表述可以看出,政策實(shí)施的重點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū),促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校教育資源的合理分配,尤其是師資方面。

    2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》規(guī)定從財(cái)政、硬件設(shè)施、社會(huì)保障等配套措施上對(duì)教師流動(dòng)予以跟進(jìn)?!蛾P(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展意見》進(jìn)一步提出健全城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制,鼓勵(lì)優(yōu)秀校長和骨干教師到農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校任職任教,發(fā)揮示范、輻射和帶動(dòng)作用。建立完善城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)期制度。兩份文件都進(jìn)一步將教師交流的實(shí)施細(xì)化,為之后政策落實(shí)提供了標(biāo)準(zhǔn)。

    2013年十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置,實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師輪崗。

    從相關(guān)政策文件表述可以看出,國家鼓勵(lì)校際利用教師輪崗制度平衡教師資源,逐步提高教師整體水平,填補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)教育短板,最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

    (二)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性均衡要求實(shí)施教師輪崗

    為了維持教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性均衡,避免出現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校教師素質(zhì)與城鎮(zhèn)學(xué)校教師素質(zhì)相差過大的情況,1996年《關(guān)于“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》鼓勵(lì)教師從城市到農(nóng)村,從強(qiáng)校到薄弱學(xué)校任教,這是對(duì)教師合理流動(dòng)在政策層面的規(guī)定和方向引導(dǎo)。1999年國務(wù)院首次在《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中要求評(píng)定高級(jí)職稱的教師原則上要有在薄弱學(xué)?;虼迓鋵W(xué)校任教一年以上的經(jīng)歷。

    2006年《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村工作的意見》中指出推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作,對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展、解決農(nóng)村師資力量薄弱問題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。2008年《國家教育督導(dǎo)報(bào)告2008—關(guān)注義務(wù)教育教師》指出,目前教師配備結(jié)構(gòu)性問題依然突出,地方需統(tǒng)籌縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教師資源,靈活合理地配置教師。2014年《關(guān)于推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師輪崗意見》提出各地要充分認(rèn)識(shí)校長教師輪崗工作的重要性、緊迫性,加快建立和不斷完善義務(wù)教育校長教師輪崗制度,重點(diǎn)引導(dǎo)優(yōu)秀校長和骨干教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng),實(shí)現(xiàn)校長教師輪崗的制度化、常態(tài)化。

    從上述各個(gè)政策文件的表述可以看出,義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村薄弱學(xué)校間教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不均衡,在師資力量方面有較大落差,為了彌補(bǔ)校際師資力量的短板,實(shí)現(xiàn)教育公平目標(biāo),國家采取教師輪崗制度平衡校際教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu),保證處于弱勢(shì)地位的學(xué)校擁有一定量的優(yōu)質(zhì)教師資源,從而實(shí)現(xiàn)整體上的教育公平。

    (三)擇校問題促進(jìn)教師輪崗制進(jìn)一步發(fā)展

    《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務(wù)教育法》先后頒布,我國確立了就近入學(xué)制度,且長久以來人們心中存在“重點(diǎn)學(xué)?!备拍?,由此產(chǎn)生“擇校熱”,進(jìn)一步加劇了中小學(xué)教育資源傾斜。從某種意義來說,擇校并不符合教育公平的初衷,因此,教師輪崗成為一些地方教育行政部門調(diào)配師資、遏制“擇校熱”的新舉措。通過將城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資輪崗至薄弱學(xué)校,加強(qiáng)薄弱學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源,減少薄弱學(xué)校的生源流失,校際教師整體素質(zhì)相當(dāng),擇?,F(xiàn)象逐漸減緩,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

    二、教師輪崗制政策分析

    (一)政策目標(biāo)在于維持義務(wù)教育均衡發(fā)展

    政策目標(biāo)是政策執(zhí)行后預(yù)計(jì)達(dá)到的目的及結(jié)果,它是政策執(zhí)行的基本條件和前提[2]。教師輪崗制及相關(guān)教育政策中有諸多“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展”類似表述,體現(xiàn)出該政策目標(biāo)始終為“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村薄弱學(xué)校之間的差距體現(xiàn)在教學(xué)設(shè)施、生源素質(zhì)等多方面,但制約薄弱學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵是教師資源不足且低質(zhì)量。教師輪崗制的實(shí)質(zhì)就是將城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教師資源輸送到農(nóng)村薄弱學(xué)校,持續(xù)不斷的輪崗有效提高了薄弱學(xué)校教師隊(duì)伍整體素質(zhì),通過維持校際師資力量的平衡促進(jìn)薄弱學(xué)校發(fā)展,達(dá)到地區(qū)整體的教育平衡[2]。

    (二)教師輪崗制政策演變呈現(xiàn)“鼓勵(lì)—試點(diǎn)—正式實(shí)施”的趨勢(shì)

    在未明確提出關(guān)于教師輪崗制的專門政策時(shí),其他相關(guān)政策對(duì)教師交流呈明顯的鼓勵(lì)導(dǎo)向。例如《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中提出“評(píng)定高級(jí)職稱的教師原則上要有在薄弱學(xué)?;虼迓鋵W(xué)校任教一年以上的經(jīng)歷”的要求,行政區(qū)域內(nèi)常有“校對(duì)?!睂?duì)口支援等多種活動(dòng)。

    江蘇省最早開始關(guān)于教師輪崗制的嘗試,是在全國范圍內(nèi)實(shí)施教師輪崗制的一個(gè)“試點(diǎn)”,江蘇省首次嘗試取得的成果為接下來在全國范圍內(nèi)實(shí)施教師輪崗制提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。在江蘇省之后,江西、甘肅等多個(gè)地區(qū)陸續(xù)開始嘗試教師輪崗。

    經(jīng)過嘗試,2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師輪崗意見》,正式在全國范圍內(nèi)開始實(shí)施教師輪崗制,由此,教師輪崗制度成為各地區(qū)教育行政部門平衡地區(qū)教師資源,促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要手段之一。

    教師輪崗制政策演變過程顯示了義務(wù)教育的發(fā)展趨勢(shì),也凸顯了義務(wù)教育發(fā)展階段的問題。從總體來看,隨著我國義務(wù)教育事業(yè)快速發(fā)展,發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū),城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校難免產(chǎn)生差距,造成義務(wù)教育不夠公平的狀況。為了維持義務(wù)教育資源的均衡,教師輪崗制擴(kuò)張是一個(gè)必然趨勢(shì)??梢灶A(yù)見,在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)及薄弱學(xué)校,教師輪崗的形式會(huì)在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮重要作用。

    從各項(xiàng)政策頒布的時(shí)間分布來看,教師輪崗教育政策從1996年首次出現(xiàn)到2014年逐漸完善,歷經(jīng)十幾年時(shí)間,國家頒布的相關(guān)文件逐漸增多,政策逐步具體深化。尤其是2006年、2010年及2014年頒布的三份文件,體現(xiàn)了教師輪崗政策的制度化和常態(tài)化,2006年頒布的《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村工作的意見》對(duì)教師輪崗工作做出了總體安排和部署;2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》細(xì)化了教師輪崗中財(cái)政、硬件設(shè)施、社會(huì)保障等配套措施。2014年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師輪崗意見》,進(jìn)一步要求實(shí)現(xiàn)教師輪崗的制度化、常態(tài)化,更突出了教師輪崗政策的全國性。

    三、教師輪崗制政策實(shí)施中的問題

    (一)政策目標(biāo)與政策能力不符

    政策目標(biāo)是政策執(zhí)行后預(yù)計(jì)達(dá)到的結(jié)果;政策能力是指一項(xiàng)政策對(duì)問題的解決程度,若政策目標(biāo)超過了政策能力上限,政策便難以有效執(zhí)行[2]。從與教師輪崗相關(guān)的諸多文件中可以看出,教師輪崗政策的目標(biāo)在于促進(jìn)教育公平。但實(shí)際上城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)體制、歷史上差異發(fā)展的教育傾斜政策影響、教育經(jīng)費(fèi)投入不足、政策扶持力度不足等多方原因都會(huì)導(dǎo)致義務(wù)教育傾斜,并非單單通過教師輪崗就可解決;薄弱學(xué)校缺少教師與學(xué)校環(huán)境、教師待遇、教學(xué)設(shè)備等不足有密切關(guān)系,要解決師資問題,需要教師輪崗政策和其他政策配合實(shí)施。因此,教師輪崗政策能力并不能完全實(shí)現(xiàn)政策預(yù)計(jì)目標(biāo),以至于教師輪崗政策執(zhí)行低效率。

    (二)政策相關(guān)方利益有所沖突

    政策制訂者、地方教育行政部門、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及教師群體這些政策相關(guān)者基于自身利益考量,對(duì)政策的貫徹落實(shí)程度不同。政策制定者從國家的角度出發(fā),期望通過大力實(shí)施教師輪崗達(dá)到教育公平目的;各地區(qū)教育行政部門基于本地區(qū)教育發(fā)展角度,對(duì)地區(qū)內(nèi)學(xué)校提出具體的輪崗要求;參與輪崗的學(xué)校從自己學(xué)校利益角度出發(fā)采取相應(yīng)措施;一些教師考慮自己評(píng)定職稱、薪資待遇等各方面福利得失決定是否參與輪崗。各方都站在自身利益最大化角度執(zhí)行政策。例如,骨干教師被推向農(nóng)村薄弱學(xué)校勢(shì)必會(huì)分散重點(diǎn)學(xué)校的優(yōu)質(zhì)師資,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者為保護(hù)自己學(xué)校的利益,將骨干教師留在校內(nèi),把其他普通教師輪崗至薄弱學(xué)校,被選派的教師難以緩解薄弱學(xué)校的緊急問題,教師輪崗難以將平衡教育資源,促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的作用最大限度地發(fā)揮[3](8)。

    (三)政策體系有待健全

    一個(gè)完整的政策體系包括總政策、基本政策和具體政策[2]。在教師輪崗相關(guān)政策的制定中,政策制定者提出了總政策及一些基本政策,鮮有制定有關(guān)輪崗教師參與要求、福利待遇、職稱評(píng)定等具體政策,根據(jù)“縣管校用”的原則,制定具體政策的權(quán)力被下放至各地教育行政部門甚至學(xué)校,相關(guān)基礎(chǔ)政策與具體政策缺損,政策執(zhí)行者對(duì)教師輪崗政策中諸如教師福利待遇、人事管理等選擇性執(zhí)行,損害學(xué)校及教師利益,在一定程度上降低了輪崗教師的積極性,參與輪崗教師消極對(duì)待,薄弱學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量因輪崗教師的抵觸心理而下降,導(dǎo)致教師輪崗難以完全達(dá)到義務(wù)教育公平的本質(zhì)要求[4](61-64)。

    (四)監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制有待完善

    教師輪崗政策是一項(xiàng)涉及多方的教育改革,政策的實(shí)施需要通過有效的監(jiān)督機(jī)制及激勵(lì)機(jī)制提高執(zhí)行效率,達(dá)到理想的政策效果。完善的監(jiān)督機(jī)制可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策制定和執(zhí)行中的問題,進(jìn)行糾正。激勵(lì)機(jī)制是促進(jìn)教師輪崗政策高效運(yùn)行的重要方式之一,優(yōu)厚的福利待遇、考慮并解決教師實(shí)際困難及清晰的人事管理等激勵(lì)機(jī)制,提高了參與輪崗的教師的工作熱情,有利于達(dá)到預(yù)期政策效果。但在政策實(shí)際實(shí)施過程中,監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制尚有缺失,例如,部分政策執(zhí)行者根據(jù)相關(guān)文件中“評(píng)定高級(jí)職稱的教師原則上要有在薄弱學(xué)?;虼迓鋵W(xué)校任教一年以上的經(jīng)歷”等表述,擴(kuò)大政策條規(guī)外延,將教師是否進(jìn)行過輪崗作為能否進(jìn)行職稱評(píng)定的必要標(biāo)準(zhǔn)之一,少數(shù)參與輪崗的教師僅僅想通過輪崗獲得職稱,并非自愿,這就違背了輪崗初衷,扭曲了政策目標(biāo)。

    四、教師輪崗政策實(shí)施建議

    (一)優(yōu)化政策目標(biāo)

    教師輪崗制政策執(zhí)行效率低下,一部分原因在于政策目標(biāo)與政策能力不符。教師輪崗制政策想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)過于龐大,政策承載能力不足,面對(duì)難以完全實(shí)現(xiàn)的總政策目標(biāo),政策執(zhí)行者可能缺乏動(dòng)力,消極執(zhí)行政策。教育行政部門應(yīng)正確認(rèn)識(shí)教師輪崗制政策的目標(biāo),通過試點(diǎn),了解教師輪崗制政策實(shí)際實(shí)施狀態(tài),適當(dāng)調(diào)整目標(biāo),保證政策目標(biāo)在政策能力限度內(nèi),有效執(zhí)行教師輪崗政策。

    (二)消除利益沖突

    教師輪崗制政策涉及多個(gè)相關(guān)方,難以兼顧各方利益,政策相關(guān)者為了維護(hù)自身既得利益不受損害,往往會(huì)規(guī)避不利于自身的政策。為了避免各方利益沖突影響政策執(zhí)行效率,教育行政部門應(yīng)建立健全消除利益沖突機(jī)制,在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)目標(biāo)群體的既得利益進(jìn)行充分了解,找到利益平衡點(diǎn),例如針對(duì)教師不愿去薄弱學(xué)校輪崗的情況,相關(guān)部門可以通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、福利補(bǔ)貼等方式保障教師的生活質(zhì)量和工作質(zhì)量,彌補(bǔ)教師損失的利益,消除教師與教師輪崗制政策之間的沖突。

    (三)完善政策體系

    從國家層面上看,國家教育行政部門需自上而下確立以促進(jìn)教育公平為核心的共同教育愿景,在明確教師輪崗制的總政策基礎(chǔ)上,頒布具有共性的基礎(chǔ)政策和具體政策[5](57-64),例如教師福利待遇的基本標(biāo)準(zhǔn)和輪崗教師人事管理基本制度;從地區(qū)層面來看,各地區(qū)應(yīng)在理解教師輪崗政策的總目標(biāo)和基本要求的基礎(chǔ)上,廣泛了解學(xué)校真實(shí)情況,組織專家及利益相關(guān)各方進(jìn)行調(diào)研討論,制訂符合實(shí)際的具體政策,例如,各地教育系統(tǒng)根據(jù)流入校和流出校的具體情況選拔相關(guān)輪崗人員,創(chuàng)設(shè)相關(guān)流動(dòng)機(jī)制和通道等。國家、地區(qū)共同制訂并實(shí)施政策,有利于優(yōu)化政策體系,保證執(zhí)行的有效性。

    (四)健全監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制

    教師輪崗制政策的有效執(zhí)行需要健全的監(jiān)督機(jī)制保障及完善的激勵(lì)機(jī)制提高效率。教師輪崗制政策執(zhí)行過程中,從國家到各地區(qū)再到具體學(xué)校和教師,需要多方共同完成,在復(fù)雜的實(shí)施過程中,往往會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體錯(cuò)誤解讀政策、為保自身既得利益消極執(zhí)行政策等偏離政策原有目標(biāo)要求的趨勢(shì)[6](50)。因此,教育行政部門通過完善監(jiān)督機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制,獎(jiǎng)懲并舉,及時(shí)糾正出現(xiàn)的問題,對(duì)優(yōu)秀行為進(jìn)行宣傳鼓勵(lì),保證教師輪崗制有效實(shí)施。

    參考文獻(xiàn):

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    [4]馬煥靈,景方瑞.地方中小學(xué)教師輪崗制政策失真問題管窺[J].教師教育研究,2009,021(002).

    [5]葉菊艷,盧乃桂.“能量理論”視域下校長教師輪崗交流政策實(shí)施的思考[J].教育研究,2016,432(01).

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