基層央行探索建立“巡審聯(lián)動”監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐與成效

郭春慧

[摘要]巡察、內(nèi)審是基層央行監(jiān)督體系中不可或缺的監(jiān)督方式，兩者既有區(qū)別又密切聯(lián)系。本文結(jié)合基層央行巡察和內(nèi)審工作實(shí)踐，探索實(shí)施“巡審聯(lián)動”監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)巡察監(jiān)督精準(zhǔn)度和審計(jì)監(jiān)督威懾力，助推監(jiān)督成果深化運(yùn)用。

[關(guān)鍵詞]央行? ? 巡察? ? 內(nèi)審? ? 監(jiān)督? ? 聯(lián)動

2015年8月3日，黨中央印發(fā)新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》;2019年7月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，這是深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”重大決策部署的具體舉措。面對新形勢新要求，人民銀行德州市中心支行（以下簡稱中心支行）巡察、內(nèi)審工作從基層央行中心工作全局出發(fā)，探索實(shí)施巡察工作和內(nèi)審工作聯(lián)動法（以下簡稱“巡審聯(lián)動”），以監(jiān)督合力增強(qiáng)巡察監(jiān)督精準(zhǔn)度和審計(jì)監(jiān)督威懾力，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，推動基層央行全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，取得較好效果。

一、基層央行監(jiān)督現(xiàn)狀

目前，央行地市中心支行對縣支行的常規(guī)、綜合性內(nèi)部監(jiān)督方式主要為巡察監(jiān)督和內(nèi)審監(jiān)督。巡察作為黨內(nèi)監(jiān)督的主要手段作用日益顯現(xiàn)，2018年央行濟(jì)南分行黨委印發(fā)了《關(guān)于授權(quán)對轄區(qū)縣支行黨組開展巡察工作的指導(dǎo)意見》，授權(quán)中心支行對縣（市、區(qū)）支行開展巡察，建立健全巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨壓力向支行傳導(dǎo)。《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》要求“推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)全覆蓋”?；鶎友胄袃?nèi)部審計(jì)以離任審計(jì)、任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等形式對縣支行開展全面、綜合性業(yè)務(wù)監(jiān)督，具有針對性及專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，是基層央行內(nèi)部監(jiān)督的重要力量。由于巡察、內(nèi)審各自職能重點(diǎn)不同，接受的工作任務(wù)和完成時間不一，監(jiān)督工作中經(jīng)常出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、重復(fù)監(jiān)督等問題，既造成監(jiān)督資源的浪費(fèi)，又給監(jiān)督對象增加了工作負(fù)擔(dān)。同時，由于巡察與內(nèi)審之間缺少銜接與聯(lián)系，尤其是缺乏內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通機(jī)制等，導(dǎo)致監(jiān)督存在盲區(qū)、留有死角，影響監(jiān)督整體效能。按照年初的巡察、內(nèi)審工作計(jì)劃，2019年度中心支行巡察組需要對3家縣支行開展巡察，內(nèi)審部門需要對轄內(nèi)3家縣支行開展離任審計(jì)（任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)），其中2家縣支行均被巡察和審計(jì)，存在監(jiān)督對象相同、重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象。這就要求巡察、內(nèi)審部門創(chuàng)新工作思路，主動探索實(shí)施巡察、內(nèi)審合作機(jī)制，以監(jiān)督合力實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，為高效推進(jìn)基層央行黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭發(fā)揮更大作用。

二、“巡審聯(lián)動”的可行性

巡察具有“政治監(jiān)督”屬性，內(nèi)審多是“業(yè)務(wù)監(jiān)督”。雖然兩者監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督內(nèi)容有明顯不同，但同屬于上位監(jiān)督，都重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的履職情況。不僅在作用、理念方面具有高度一致性，在具體操作層面也有許多異曲同工之處，在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作中相輔相成、相得益彰。

（一）在懲防體系中發(fā)揮的作用一致

一是促進(jìn)完善制度機(jī)制。巡察、內(nèi)審均能從制度機(jī)制層面提出整改意見和建議，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化履行“一崗雙責(zé)”，確保干部少出問題、不出問題，基層央行不斷完善制度機(jī)制。二是切實(shí)發(fā)揮預(yù)警職能。通過推動巡察監(jiān)督或?qū)嵤﹥?nèi)審監(jiān)督，檢查領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等情況，把領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使置于廣大干部職工監(jiān)督之下，發(fā)揮事前預(yù)警職能。三是發(fā)揮警示教育作用。通過巡察監(jiān)督和內(nèi)審監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并查處領(lǐng)導(dǎo)干部存在的違法、違紀(jì)、違規(guī)行為，起到“以身邊事教育身邊人”的作用，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的自律意識，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為。

（二）有效轉(zhuǎn)化監(jiān)督成果的目標(biāo)一致

一是注重分析問題成因。無論巡察報告還是內(nèi)審報告，都能站在全局角度分析問題成因，并從制度機(jī)制層面提出整改意見和建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。二是注重落實(shí)問題整改。針對查出問題，巡察、內(nèi)審監(jiān)督均通過溝通、交換意見進(jìn)行確認(rèn)，通過回頭看、后續(xù)審計(jì)等形式進(jìn)行跟蹤檢查，確保發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督問題及時得到糾正。同時，進(jìn)一步健全和完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機(jī)制，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（三）堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向的理念一致

全面從嚴(yán)治黨，突出“關(guān)鍵少數(shù)”，以問題為導(dǎo)向?qū)Ρ谎膊靻挝贿M(jìn)行全領(lǐng)域政治體檢、全覆蓋政治排查和全方位政治掃描，發(fā)現(xiàn)問題找到“病根”，形成震懾是巡察工作的首要任務(wù);而內(nèi)審堅(jiān)持問題導(dǎo)向，嚴(yán)肅查處損害國家和人民利益、重大違紀(jì)違法、重大履職不到位、重大損失浪費(fèi)等違法、違紀(jì)、違規(guī)問題，堅(jiān)持“零容忍”。

（四）履行的監(jiān)督程序一致

巡察、內(nèi)審監(jiān)督程序在實(shí)踐中逐步形成符合各自工作規(guī)律和內(nèi)在要求。巡察工作程序包括巡察準(zhǔn)備、巡察了解、巡察報告、巡察反饋、巡察移交、巡察回訪、檔案整理等環(huán)節(jié);內(nèi)審工作程序包括前期準(zhǔn)備、現(xiàn)場實(shí)施、確認(rèn)事實(shí)、報告完成、處理等環(huán)節(jié)?？梢?，巡察及內(nèi)審的前期準(zhǔn)備、進(jìn)駐現(xiàn)場、巡（審）報告、巡（審）反饋、巡（審）移交（處理）、檔案整理等環(huán)節(jié)程序基本一致。

（五）全覆蓋的要求一致

2019年濟(jì)南分行提出“3年內(nèi)完成對所轄縣支行全覆蓋”的目標(biāo)。以問題為導(dǎo)向，按照“六個圍繞、一個加強(qiáng)”的要求，著力發(fā)現(xiàn)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行、整治“四風(fēng)”等方面存在的問題。按照濟(jì)南分行要求，地市中心支行對轄區(qū)縣支行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)三年一周期，適時開展離任審計(jì)，實(shí)行審計(jì)全覆蓋，著力發(fā)現(xiàn)國家和上級行重大決策部署執(zhí)行中存在的突出問題和重大違紀(jì)違法問題線索，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障基層央行高效履職。

三、探索建立“巡審聯(lián)動”機(jī)制

2019年，中心支行積極探索建立“巡審聯(lián)動”機(jī)制，在對轄區(qū)支行開展巡察、內(nèi)審工作中，通過巡審計(jì)劃共研、巡審現(xiàn)場共商、巡審問題共治、巡審成果共享，助推監(jiān)督成果提質(zhì)增效。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，巡審計(jì)劃共研

出臺《巡察與內(nèi)審工作聯(lián)動監(jiān)督暫行辦法》，在制訂“巡審聯(lián)動”工作計(jì)劃中，將巡察工作與契合度最高的縣支行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)精準(zhǔn)對接，綜合考量確定巡審對象、巡審時間、巡審人員及巡審職責(zé)邊界。經(jīng)中心支行黨委批準(zhǔn)后實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政治巡察與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的深度融合，確保巡審統(tǒng)一部署、共同推進(jìn)、總結(jié)提升（如圖1所示）。2019年，中心支行巡察3家縣支行，其中2家實(shí)現(xiàn)巡審聯(lián)動。計(jì)劃三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)支行巡察全覆蓋、任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（離任審計(jì)）全覆蓋，并對不低于70%的縣支行實(shí)施巡審聯(lián)動監(jiān)督。

（二）同步進(jìn)駐，巡審現(xiàn)場共商

巡察組、審計(jì)組同步進(jìn)駐被巡審支行，在執(zhí)行黨和國家政策、重大事項(xiàng)審批、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神及財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行等方面，特別是對于涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任的事項(xiàng)，“追蹤印證”共同深挖細(xì)查問題線索。對巡察發(fā)現(xiàn)的審計(jì)范圍內(nèi)的問題，交由審計(jì)組通過查閱賬表、會計(jì)憑證等方式進(jìn)行印證;對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的需借助巡察手段進(jìn)一步了解的問題，交由巡察組印證。通過每日碰頭會和隨時溝通，共同研判“追蹤印證”問題，從中找到突破點(diǎn)。

（三）同向發(fā)力，巡審問題共治

巡審現(xiàn)場，本著即知即改、立行立改的原則，巡察組、審計(jì)組對巡審發(fā)現(xiàn)問題制定“立行立改清單”，聯(lián)合提出整改要求，提高整改效率。現(xiàn)場結(jié)束，對各自的巡察反饋意見、審計(jì)報告征求意見稿就執(zhí)行黨和國家政策、重大事項(xiàng)審批、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神及財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行等方面問題互相完善補(bǔ)充，分別從政治巡察、內(nèi)部審計(jì)視角提出整改意見與建議。同時，向被巡審支行反饋，明確整改時限并督促做好巡審整改。巡察、審計(jì)同向發(fā)力，對審計(jì)整改不力的問題進(jìn)行再壓責(zé)、促落實(shí)，以審計(jì)監(jiān)督督促整改的專業(yè)性助力巡察問題整改得更細(xì)致、更有效。

（四）暢通渠道，巡審成果共享

巡審結(jié)束后，中心支行召開黨委會議，研究巡審發(fā)現(xiàn)的突出問題，安排部署有關(guān)部門一并認(rèn)真落實(shí)巡審意見和建議，加強(qiáng)對巡審整改落實(shí)的指導(dǎo)、督促和檢查，把巡審成果和建議轉(zhuǎn)化為完善制度、規(guī)范操作、化解風(fēng)險和提升效能的重要措施，形成良好的巡審成果反饋鏈，防范違法違紀(jì)問題的發(fā)生。

四、取得成效

（一）形成監(jiān)督合力

“巡審聯(lián)動”機(jī)制立足于政治巡察、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)各自的優(yōu)勢和特點(diǎn)，既明確分工，又密切協(xié)作，從政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩個方面進(jìn)行綜合分析、判斷，從中找到問題突破點(diǎn);做到重點(diǎn)情況不遺漏、查實(shí)事項(xiàng)不重復(fù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能優(yōu)勢互補(bǔ)，保障巡察精準(zhǔn)度。

（二）提升監(jiān)督效果

“巡審聯(lián)動”使巡察“政治體檢”和內(nèi)審“專業(yè)體檢”兩者合一，拓展對被巡審單位黨內(nèi)監(jiān)督的覆蓋面，是巡察“利劍”作用和內(nèi)審“懸劍”效應(yīng)的集中融合。通過對轄區(qū)縣支行巡審，督促被巡察支行完善勞動紀(jì)律管理辦法、職工離崗監(jiān)交暫行辦法、勞動工資管理辦法等制度辦法。

（三）減輕支行負(fù)擔(dān)

巡審聯(lián)動機(jī)制順應(yīng)“基層減負(fù)年”要求，有效減輕了支行負(fù)擔(dān)。從時間角度看，分別開展巡察和審計(jì)，最少需要15個工作日;而開展巡審聯(lián)動，10個工作日即可完成現(xiàn)場監(jiān)督任務(wù)，可節(jié)約至少三分之一的時間。從工作量角度看，由于巡察與審計(jì)現(xiàn)場在談話、調(diào)閱資料等方面存在交叉，涉及支行人力和精力付出。而開展巡審聯(lián)動，通過成果共享，能夠極大減輕支行實(shí)際工作壓力，減少工作量。

（作者單位：中國人民銀行德州市中心支行，郵政編碼：253020，電子郵箱：yonggannanhai14@sina.com）

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