國家審計視角下地方政府債務(wù)的風(fēng)險、成因與對策

宋肖曼

[摘要]本文分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因，并據(jù)以提出防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的一系列措施，以深化審計在地方政府債務(wù)管理中的功能。

[關(guān)鍵詞]地方政府? ? 債務(wù)風(fēng)險? ? 風(fēng)險防控? ? 審計監(jiān)督

由于審計自身獨有的預(yù)防、揭示和抵御功能，對維護、完善和促進國家治理具有重要意義，對防范債務(wù)風(fēng)險、促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行起著重要作用，應(yīng)進一步深化審計在地方政府管理中的作用，以增強地方政府債務(wù)風(fēng)險的控制能力，保證國家財政資金的合理利用與安全。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀：基于H市的實證研究

（一）債務(wù)規(guī)模情況

截至2018年底，H市負有償還責任的政府性債務(wù)余額288.79億元（其中一般債務(wù)213.98億元、專項債務(wù)74.81億元），占比83.57%;全市負有擔保責任的或有債務(wù)26.63億元，占比7.71%;可能承擔一定救助責任的或有債務(wù)30.15億元，占比8.72%。由此可見，該市各類地方政府性債務(wù)規(guī)模總體較大，且地方政府負有償還責任的債務(wù)所占比重最大，政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)所占比重次之，政府負有擔保責任的債務(wù)占比相對較小，如表1和圖1所示。

（二）債務(wù)規(guī)模年度變化情況

從年度變化情況看，地方政府債務(wù)增速較快。就政府負有償還責任的債務(wù)而言，市本級和縣區(qū)都保持一定上漲趨勢，全市2014年到2018年增幅分別是6.11%、11.86%、8.79%、10.90%。到期政府債務(wù)本金支出和利息支出的預(yù)期增加，且大部分通過“借新還舊”（再融資債券）和預(yù)算安排償還，地方政府所背負的債務(wù)負擔越來越重，債務(wù)風(fēng)險問題不容忽視。

（三）債務(wù)余額結(jié)構(gòu)情況

一是從政府層級看，截至2018年底，H市市級和縣級政府性債務(wù)余額分別為119.25億元、226.32億元，分別占34.51%和65.49%（如表2所示）。

（四）隱性債務(wù)情況

政府顯性債務(wù)已納入預(yù)算系統(tǒng)，債務(wù)規(guī)模相對可以控制，而針對有可能引發(fā)“灰犀牛”事件的大規(guī)模隱性債務(wù)，更需重點關(guān)注。截至2018年底，H市隱性債務(wù)余額369.8億元。從債務(wù)資金來源劃分，融資平臺隱性債務(wù)165.9億元，占比44.86%;政府支出責任隱性債務(wù)203.9億元，占比55.14%。從債務(wù)資金用途來看，資金主要用于保障性住房、非項目債務(wù)、市政建設(shè)，其他公益性項目、公路及農(nóng)林水路建設(shè)等，共計占比90%以上。在H市制訂的隱性債務(wù)化解計劃中，主要通過安排年度預(yù)算資金、盤活財政存量資金、轉(zhuǎn)讓部分政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益、企事業(yè)單位利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、借新還舊等方式償還。

（五）政府債務(wù)風(fēng)險情況

2016年根據(jù)省財政廳通報，H市地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，部分地區(qū)專項債務(wù)率較高，兩地被列為風(fēng)險提示地區(qū)，專項債務(wù)率分別是124%、127.6%，無預(yù)警地區(qū)。2017年根據(jù)財政部風(fēng)險測算，H市綜合債務(wù)率51.25%，一般債務(wù)率76%，專項債務(wù)率68.2%。全市地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，兩地專項債務(wù)率較高，分別為145%和110.8%。根據(jù)省財政廳通報，2018年H市地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，無風(fēng)險預(yù)警地區(qū)，部分地區(qū)專項債務(wù)率較高，其中4個區(qū)縣被列為風(fēng)險提示地區(qū)，專項債務(wù)率分別是102%、134%、211%、108%。根據(jù)省財政廳最新通報，按照隱性債務(wù)加政府債務(wù)之和占地方財力的比重作為債務(wù)率的最新債務(wù)率口徑，該市債務(wù)率為228%，屬橙色風(fēng)險地區(qū)。

由以上數(shù)據(jù)資料看出，H市地方政府性債務(wù)中政府負有償還責任的債務(wù)規(guī)模基數(shù)較大，增長速度較快，年均增長率較高且債務(wù)風(fēng)險大，H市地方政府在大規(guī)模的債務(wù)下，依靠自身防控面臨的債務(wù)風(fēng)險相對較難。在地方政府財政收入增長緩慢的情況下，債務(wù)風(fēng)險不斷積聚，若因債務(wù)到期無法償還而出現(xiàn)債務(wù)違約問題，不僅損害政府形象，對國家財政也會造成不良影響。

（六）債務(wù)資金使用效率情況

個別地方政府債務(wù)資金存在結(jié)存于財政、主管部門及項目單位使用效率不高等問題。以H市為例，市財政未按規(guī)定時間撥付新增債券資金4.71億元;部分債券資金結(jié)存財政及有關(guān)單位未及時發(fā)揮效益7.93億元，其中結(jié)存時間一年以上的占比近24%;個別項目單位違規(guī)使用債券資金等。要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，須著力解決這些影響政府債務(wù)可持續(xù)性的關(guān)鍵問題。

（七）風(fēng)險預(yù)警情況

一般而言，政府債務(wù)風(fēng)險是一種系統(tǒng)性風(fēng)險，具體可分為規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、效率風(fēng)險、市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險與政策風(fēng)險等類型。當前，我國政府對于上述風(fēng)險缺乏完整合理的預(yù)警機制，難以妥當處理上述風(fēng)險。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因分析

（一）分稅制改革導(dǎo)致地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年分稅制改革以來，財權(quán)收歸中央政府，事權(quán)下放地方政府，即所謂的“事權(quán)下沉、財權(quán)上移”，地方政府面臨入不敷出、捉襟見肘的窘?jīng)r，特別是對于不斷投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致的資金缺口不斷擴大。部分上級主管部門下達工作任務(wù)較重，資金安排嚴重不足，有的甚至只是下達任務(wù)，未能安排相應(yīng)配套資金，全部要求地方政府解決，導(dǎo)致地方政府承擔無限的支出責任。

（二）預(yù)算軟約束導(dǎo)致債務(wù)管理制度缺失

地方政府債務(wù)不斷膨脹的重要原因之一就是預(yù)算軟約束。由于現(xiàn)行法律法規(guī)下，地方政府沒有舉債權(quán)，對地方政府舉債融資行為缺乏有效規(guī)范。從H市情況來看，該市政府具有舉債主體多元化、舉債渠道和方式不一、舉債決策分散化、舉債程序不透明的特點，且尚未形成健全的政府債務(wù)管理制度。相較于財政部門統(tǒng)一管理的地方政府債券，其余舉債大多分散于其他相關(guān)職能部門，往往出現(xiàn)超越自身權(quán)限違規(guī)舉債和違規(guī)擔保的問題。一部分通過融資平臺公司等變相舉債，一部分由政府部門違規(guī)提供擔保，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務(wù)。

（三）盲目攀比的政績觀導(dǎo)致地方政府大規(guī)模舉債

現(xiàn)階段，推進重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是“穩(wěn)增長”的重要舉措。保障性住房、市政建設(shè)、公路、農(nóng)林水利建設(shè)、教科文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都不可避免地需要大量資金投入，地方政府財政收入不能滿足就通過舉借債務(wù)來彌補資金不足，從而增加了地方財政壓力。同時，地方政府官員不正確的政績觀，導(dǎo)致通過舉債實現(xiàn)短期內(nèi)拉動經(jīng)濟增長的目的，忽視了債務(wù)規(guī)模帶來的風(fēng)險隱患。政府換屆而債務(wù)還在，債務(wù)如“接力棒”般轉(zhuǎn)移給下任政府，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險的潛在危機。

（四）收入來源單一導(dǎo)致償債能力有限

我國地方政府財政收入來源較為單一，過度依賴土地收入。但由于土地出讓價格的不確定性，將“土地財政”作為償債來源具有不確定性。另外，政府“借新還舊”現(xiàn)象屢見不鮮，雖解了燃眉之急，化解了部分存量債務(wù)，卻是“治標不治本”，不能從源頭降低債務(wù)風(fēng)險。長此以往，不但不能消除債務(wù)風(fēng)險，反而累積了債務(wù)金額，加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險，增加了債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)的概率。

三、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的措施

（一）約束地方政府事權(quán)范圍

地方政府需要一定的財政權(quán)以發(fā)展經(jīng)濟，同時擔負著諸多行政管理職能，司法機關(guān)的財政需求也由地方政府滿足。由此一來，地方政府相對短缺的財政收入能力難以滿足不斷增長的事務(wù)發(fā)展需求。在中央政府與地方政府之間應(yīng)當有相對平衡的財權(quán)與事權(quán)的劃分。地方政府之間的競爭不斷加大，地方政府競爭狀態(tài)使其在事權(quán)管理上缺乏計劃和評判能力，致使事權(quán)膨脹和財權(quán)膨脹的矛盾不斷升級，是地方債務(wù)風(fēng)險增大的重要因素。中央政府應(yīng)合理兼顧各地方政府的經(jīng)濟發(fā)展水平、戰(zhàn)略發(fā)展部署及資源優(yōu)勢，進一步明確地方政府事權(quán)的具體范圍。例如，可依據(jù)項目是否重點、項目數(shù)量及可投入總量，穩(wěn)步計劃資金投入的時間、時點與規(guī)模，提高財政資金使用的效率及針對性程度，盡可能使財權(quán)滿足事權(quán)需求，將地方政府的舉債規(guī)模控制在合理、可接受的范圍內(nèi)，避免引發(fā)金融風(fēng)險等重大隱患。

（二）完善機制，拓展監(jiān)管視角

一是完善機制，加強全方位監(jiān)管。督促建立債務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)控機制。地方政府要加強政府性債務(wù)、隱性債務(wù)、政府融資平臺公司各類債務(wù)、政府中長期支出事項等的統(tǒng)計監(jiān)測，加強部門間信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果，動態(tài)監(jiān)控新增、償還、待償還和即將新增的地方債務(wù)情況，做到“心中有數(shù)”，實時更新債務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，提高債務(wù)動態(tài)監(jiān)控的及時性、準確性和完整性。二是建立本息支付提示機制。各級財政部門要建立債務(wù)還本付息臺賬，按月對政府性債務(wù)、隱性債務(wù)還本付息情況進行分析提示，提前通知，避免出現(xiàn)違約風(fēng)險。三是建立管理考核通報機制。將政府債務(wù)情況納入地方政府目標考核和經(jīng)濟考核，對未完成年度目標任務(wù)的政府進行通報或約談。四是建立管理責任倒查機制。各級政府要加大對政府性債務(wù)和隱性債務(wù)舉借監(jiān)督力度，及時發(fā)現(xiàn)和查處頂風(fēng)違法違規(guī)舉債擔保、超能力負債問題，實行“穿透式”監(jiān)管，強化責任倒查機制。

（三）推行治理模式轉(zhuǎn)型期新型政績觀

在國家治理模式的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，中國經(jīng)濟已經(jīng)摒棄了傳統(tǒng)的高速增長模式，取而代之的是高質(zhì)量增長，經(jīng)濟發(fā)展不再“以GDP為綱”，而是更加注重經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，更加注重各地發(fā)展實際。通過項目審計，以微觀的財務(wù)指標衡量政府舉債項目的影子價值和投資績效，建立低效益項目退出機制;通過經(jīng)濟責任審計，以地方官員任職績效替代“唯GDP論英雄”的政績考核機制，防范地方官員卸責舉債的道德風(fēng)險，強化戰(zhàn)略目標導(dǎo)向，破除不合時宜的體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，以新的審計視角考評地方政府官員政績。

（四）提升平臺公司經(jīng)營收益，合理利用新型融資方式

支持規(guī)范開展市場化融資，推動地方政府融資平臺向市場化轉(zhuǎn)型。提升平臺公司經(jīng)營收益以緩解債務(wù)壓力，通過平臺公司市場化轉(zhuǎn)型、實體化經(jīng)營、增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)等方式，重點圍繞房地產(chǎn)開發(fā)、對外工程承包、園區(qū)投資建設(shè)運營等，做大平臺公司資金資產(chǎn)規(guī)模，提高融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力，提升經(jīng)營管理水平和經(jīng)濟效益，逐步增強平臺公司自身造血功能，逐年以公司經(jīng)營性收入償還債務(wù)。合理規(guī)范利用PPP項目、政府投資基金等新型融資方式，調(diào)動社會資源，更好地吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，以財政資金調(diào)動社會投資，培育市場需求，提高資源配置效率，為經(jīng)濟增長增添活力。

（五）增收節(jié)支化解債務(wù)，貫徹落實“過緊日子”措施

結(jié)合本市實際，進一步加強與上級部門的對接力度，以政策為導(dǎo)向、以項目為基礎(chǔ)，積極爭取資金。樹立過“緊日子、窮日子、苦日子”的思想，壓減一般性支出預(yù)算，嚴格會議費、培訓(xùn)費、差旅費等費用管理，推進機關(guān)節(jié)能行動，切實降低行政成本。堅決抵制和杜絕不切實際地舉債建設(shè)“形象工程”“政績工程”，確保可持續(xù)發(fā)展，嚴格新增或超預(yù)算支出審批程序等。

四、深化審計在地方政府債務(wù)管理中的功能

新時代地方政府債務(wù)審計工作，必須進一步聚焦風(fēng)險，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。著力關(guān)注地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險、國企債務(wù)風(fēng)險等因素，力爭實現(xiàn)對風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)、早識別，推動早化解、早處置。審計機關(guān)要充分發(fā)揮自穩(wěn)功能，將審計治理理論用于地方政府債務(wù)審計，主動督促相關(guān)機構(gòu)及時有效治理風(fēng)險，防范金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定。

（一）建立健全審計預(yù)警機制

政府性債務(wù)風(fēng)險已成為各級政府風(fēng)險防控的重點，始終把地方政府性債務(wù)風(fēng)險納入審計監(jiān)督范圍，聚焦債務(wù)形成（借）、債務(wù)管理（管）、債務(wù)資金使用（用）、債務(wù)資金償還（還）四個環(huán)節(jié)并開展全過程監(jiān)督，即強化政府債務(wù)形成監(jiān)督，嚴禁違規(guī)舉債;強化政府債務(wù)管理監(jiān)督，加強風(fēng)險防控;強化政府債務(wù)資金使用監(jiān)督，提高資金效益;強化政府債務(wù)資金償還監(jiān)督，降低償債風(fēng)險。跟蹤審計預(yù)警監(jiān)督，常態(tài)化對化解債務(wù)存量、嚴控債務(wù)增量、防范化解債務(wù)風(fēng)險等情況進行跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和風(fēng)險隱患，對超出或即將超出債務(wù)警戒線、風(fēng)險隱患多和問題突出的單位給予預(yù)警提示，督促相關(guān)部門做到債務(wù)風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處理。

（二）強化政府債務(wù)管理相關(guān)宏觀政策審計

審計署在《貫徹落實〈關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見〉的意見》中強調(diào)，要著力加強對政府債務(wù)和財政收入的審計。不僅如此，還要將地方政府性債務(wù)審計納入年度審計計劃，實行歸口管理、打捆安排，將其作為財政預(yù)算執(zhí)行審計、重大政策跟蹤審計、經(jīng)濟責任審計、各類專項審計的重要內(nèi)容。應(yīng)在全面掌握債務(wù)規(guī)模的前提下，合理評價債務(wù)風(fēng)險走向，特別是重點領(lǐng)域及重點區(qū)域的債務(wù)風(fēng)險走向，從而提供可靠、及時的客觀數(shù)據(jù)，并且不斷更新完善，為政策調(diào)整做出合理的鋪墊。此外，應(yīng)重點審查政府性債務(wù)管理制度設(shè)置、風(fēng)險預(yù)警制度構(gòu)建、償債準備金制度及其他償債準備金制度建設(shè)狀況，并仔細審查財政部門地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的真實性、完整性等，促進建立完善地方政府債務(wù)管理的長效機制。

（三）強化債務(wù)資金使用績效審計

通過關(guān)注政府債務(wù)資金分配的合理性、規(guī)范性和及時性，對債務(wù)資金的績效進行評估，核實政府債務(wù)資金提款報賬和相關(guān)會計資料的真實性、合法性，有無損失浪費、挪作他用、效益低下等問題，糾正債務(wù)資金使用不合規(guī)或大量結(jié)存沉淀等問題，并提出切實可行、提高資金績效的建議，確保資金不被擠占、挪用，杜絕低效率，避免損失。加強債務(wù)資金使用和對應(yīng)項目實施情況實時監(jiān)督，堅決揭示和反映各種違規(guī)違紀和貪污腐敗行為，不僅要落實好“舉債必問責”，還要嚴格落實“無效必問責”的政府債務(wù)資金績效管理要求，推動地方政府債務(wù)項目績效管理。

（四）形成監(jiān)督合力，嚴格落實問責機制

嚴格政府性債務(wù)管理，落實追責問責機制。持續(xù)跟蹤問責監(jiān)督，建議對長期以來債務(wù)負擔特別重、舉債金額特別大、債務(wù)資金使用管理混亂、違規(guī)舉債融資情況嚴重、債務(wù)風(fēng)險較大的系統(tǒng)和單位，由人大、政協(xié)或紀檢、監(jiān)察、審計等部門進行專項核查，實行風(fēng)險警示，對單位主要負責人、主管主辦人員進行依法依規(guī)終身追責問責，形成震懾作用。對各級各部門違規(guī)形成的新增債務(wù)、融資貸款，財政堅決不承擔任何兜底、救助責任，不安排還本付息支出預(yù)算，不納入政府債務(wù)系統(tǒng)。對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況持續(xù)跟蹤，督促及時整改，對在規(guī)定時限內(nèi)仍未執(zhí)行或整改到位的，將約談被審計單位主要負責人，進一步強化問責監(jiān)督。

（五）推進政府審計結(jié)果公開，充分運用審計結(jié)果

應(yīng)對地方政府債務(wù)水平信息進行公開，以增強政府信息透明度，充分發(fā)揮審計監(jiān)督、其他部門監(jiān)督和社會監(jiān)督的合力，提高監(jiān)督效率和效果，對地方政府出現(xiàn)的債務(wù)問題形成輿論約束。一是細化政府債務(wù)審計結(jié)果公開內(nèi)容。在中央高度重視地方政府債務(wù)的態(tài)勢下，及時公開有關(guān)地方債務(wù)政策落實跟蹤審計進度，地方債務(wù)管理工作的效果要以數(shù)據(jù)形式公開，以及時監(jiān)測債務(wù)管理效果。二是注重政府審計結(jié)果公開的時效性，利用公眾監(jiān)督的力量督促被審計單位提升整改效率。三是提高審計結(jié)果公開的公眾參與度。通過報紙、雜志、公告等多種渠道和方式提高參與度，使政府審計結(jié)果公開效果最大化。相關(guān)部門及社會公眾獲取審計結(jié)果后，對審計揭示的債務(wù)問題進行持續(xù)關(guān)注，跟蹤監(jiān)督問題的后續(xù)處理情況和整改情況，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，更好地推動地方政府債務(wù)管理合法化、規(guī)范化。

（作者單位：四川省廣元市審計局，郵政編碼：628017，電子郵箱：1509192339@qq.com）

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