我國采礦權(quán)登記要件及流程優(yōu)化研究

●曾凌云

采礦權(quán)是礦產(chǎn)資源開采的基本載體，礦產(chǎn)開采位于礦業(yè)的上游。根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，勘查、開采礦產(chǎn)資源須依法取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，采礦權(quán)登記的效率直接影響礦產(chǎn)資源配置的效率，進(jìn)而影響我國經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。黨的十八大以來，中央深入推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域也取消或下放了一批相關(guān)管理事項(xiàng)，但優(yōu)化采礦權(quán)登記要件和流程方面的舉措相對較少。因此，對采礦權(quán)登記要件及流程進(jìn)行優(yōu)化，提升采礦權(quán)登記效率，是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域進(jìn)一步落實(shí)“放管服”要求的必然要求，也是提升礦產(chǎn)資源治理能力和治理水平現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。目前，學(xué)界對礦業(yè)權(quán)登記要件及流程優(yōu)化研究相關(guān)成果較少，主要集中在較特殊的油氣礦產(chǎn)①②及個別區(qū)域③④，本文在分析采礦權(quán)登記要件及流程現(xiàn)狀及問題基礎(chǔ)上，結(jié)合礦產(chǎn)資源管理改革最新要求，研究提出油氣以外的其他非油氣礦產(chǎn)采礦權(quán)登記要件及流程優(yōu)化建議。

一、我國采礦權(quán)登記要件及流程現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源法律法規(guī)對采礦權(quán)登記要件作出了基本要求，但省、市、縣各級自然資源主管部門結(jié)合本地實(shí)際也有些具體規(guī)定，各地要求有一定差異。同時，不同管理部門對采礦權(quán)登記流程的要求也有差別。為此，本文以自然資源部本級負(fù)責(zé)的采礦權(quán)登記要件及流程為例進(jìn)行分析。

（一）采礦權(quán)登記要件現(xiàn)狀

根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)章及自然資源部（原國土資源部）印發(fā)的相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，采礦權(quán)新立、延續(xù)、變更、注銷登記的要件要求各不相同。因新設(shè)采礦權(quán)需對區(qū)塊范圍、權(quán)益處置、開發(fā)利用及生態(tài)修復(fù)等進(jìn)行審查，采礦權(quán)新立登記的要件相對較多，根據(jù)自然資源部門戶網(wǎng)站公布的服務(wù)指南，采礦權(quán)新立登記要件包括：采礦權(quán)申請登記書、劃定礦區(qū)范圍批復(fù)、申請人的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本、以地質(zhì)地形圖為底圖的礦區(qū)范圍圖、申請采礦權(quán)范圍、資源儲量估算范圍、劃定礦區(qū)范圍坐標(biāo)及三者疊合圖、經(jīng)評審備案的礦產(chǎn)資源儲量評審意見書、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案和專家審查意見、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案評審意見及公告結(jié)果、采礦權(quán)出讓合同、礦業(yè)權(quán)出讓收益（價款）繳納或有償處置材料、省級自然資源主管部門意見、外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書（限于申請人為外商）、互不影響和權(quán)益保護(hù)協(xié)議（限于存在礦業(yè)權(quán)重疊的），共15個要件（13個為必須，2個特殊情形需要），其中“省級自然資源主管部門意見”要件由省級自然資源主管部門核實(shí)相關(guān)情況后，將出具的正式公文從“自然資源部遠(yuǎn)程申報系統(tǒng)”報送給自然資源部政務(wù)大廳，無需通過申請人攜帶提交。

（二）采礦權(quán)登記流程現(xiàn)狀

根據(jù)自然資源部門戶網(wǎng)站公開的采礦權(quán)審批登記服務(wù)指南，自然資源部本級采礦權(quán)登記流程主要包括接件、受理、司局會審、主辦司局審查、部會審會、發(fā)證幾個環(huán)節(jié)。具體來說，首先申請人將按要求準(zhǔn)備好的采礦權(quán)登記申請材料報自然資源部政務(wù)大廳，政務(wù)大廳工作人員進(jìn)行形式審查，對屬于自然資源部權(quán)限、國家政策未暫停受理且在有效期限內(nèi)（或非自身原因過期）的，予以接件并出具回執(zhí)，否則不予受理。政務(wù)大廳接收材料后轉(zhuǎn)相關(guān)會審司局提出材料補(bǔ)正要求，無需補(bǔ)正的，主辦司局出具受理通知書，有補(bǔ)正需求的，一并告知申請人補(bǔ)正。受理后相關(guān)會審司局進(jìn)行會審，主辦司局匯總起草審查意見并逐級審核，召開主辦司局會審會集體研究，研究確定需提請部會審會審議的項(xiàng)目并確定準(zhǔn)予登記或不予登記的通報類項(xiàng)目，部會審會決定會審類項(xiàng)目是否予以登記。部會審會后，準(zhǔn)予登記的采礦權(quán)登記項(xiàng)目向申請人印發(fā)采礦許可證，不予登記的印發(fā)《不予行政許可決定書》。

二、我國采礦權(quán)登記要件及流程存在的問題分析

采礦權(quán)登記要件方面，主要問題包括：一是部分申請要件系根據(jù)采礦權(quán)登記管理實(shí)踐需求以規(guī)范性文件形式設(shè)定的，缺乏法律法規(guī)或部門規(guī)章依據(jù)，如省級自然資源主管部門意見等。二是部分申請要件無需申請人提交即可通過自然資源主管部門內(nèi)容或相關(guān)部門共享獲取，如礦產(chǎn)資源儲量評審意見書及備案文件、礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納證明材料、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照等。三是部分申請要件屬于礦山開采后的相關(guān)監(jiān)管依據(jù)，并不一定要在辦理采礦權(quán)登記環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，如礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案評審意見等。四是部分要件雖有法律法規(guī)依據(jù)，但已不符合簡政放權(quán)精神，需加強(qiáng)與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，進(jìn)行精簡，如環(huán)境影響評價報告及環(huán)保部門批復(fù)。

采礦權(quán)登記流程方面，主要問題包括：一是自然資源部本級辦理的采礦權(quán)登記，尚未實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報，提交申請材料及領(lǐng)取審批結(jié)果均需到自然資源部政務(wù)大廳辦理。二是目前尚未實(shí)現(xiàn)補(bǔ)正材料一次性告知，在受理階段資料不齊或不合要求的有一次補(bǔ)正，在司局會審階段若相關(guān)要件仍不符要求還有一次補(bǔ)正，降低了登記效率。三是采礦權(quán)延續(xù)等通報類項(xiàng)目也需待部會審會通過后方能印發(fā)審批結(jié)果，延長了此類簡單項(xiàng)目的登記辦理時間。四是相關(guān)審查環(huán)節(jié)仍是串聯(lián)關(guān)系，效率較低。如目前環(huán)節(jié)影響評價批復(fù)后方能申請采礦權(quán)登記，采礦權(quán)登記后才能辦理用林用地相關(guān)手續(xù)。

三、優(yōu)化我國采礦權(quán)登記要件及流程的建議

為深入貫徹國務(wù)院“放管服”要求，切實(shí)提升礦業(yè)權(quán)管理服務(wù)水平，特別是與礦山企業(yè)權(quán)益緊密相關(guān)的采礦權(quán)審批登記，需結(jié)合中央要求和礦業(yè)權(quán)管理實(shí)際，深入分析現(xiàn)行制度規(guī)定中相關(guān)要件的必要性、合規(guī)性及調(diào)整優(yōu)化的可能性，深入分析現(xiàn)行采礦權(quán)登記流程各環(huán)節(jié)存在的問題，研究推進(jìn)采礦權(quán)登記要件及流程的進(jìn)一步優(yōu)化的政策措施，具體提出如下建議。

（一）進(jìn)一步優(yōu)化采礦權(quán)登記要件的建議

1.取消礦山環(huán)境影響評價批復(fù)作為采礦許可證的辦理要件。一方面是生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門已提出了類似的意見建議，且環(huán)評相關(guān)法規(guī)也進(jìn)行了調(diào)整；另一方面是在采礦之前進(jìn)行環(huán)評并不能保證評價結(jié)論的準(zhǔn)確性、可靠性，也極大地延長了獲得采礦權(quán)的時間周期。

2.對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、土地復(fù)墾方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案進(jìn)行合并編制統(tǒng)一審查⑤，目前上述方案單獨(dú)編制、單獨(dú)評審，且土地復(fù)墾方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案是以礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案為依據(jù)編制的，合并后可大幅縮短編制評審時間，降低企業(yè)成本，提高管理效率，提升方案編制質(zhì)量和可操作性。

3.簡化政府及其相關(guān)部門要件的要求。自然資源主管部門內(nèi)產(chǎn)生的相關(guān)資料一律不作為申請要件，由自然資源主管部門內(nèi)部協(xié)調(diào)審查。如礦產(chǎn)資源儲量評審備案證明、采礦權(quán)使用費(fèi)繳納票據(jù)、采礦權(quán)出讓收益（價款）繳納情況等。對于需征求相關(guān)部門意見的，統(tǒng)一由自然資源主管部門征求，不再要求申請人提交，如關(guān)于采礦權(quán)涉及保護(hù)地或軍事禁區(qū)應(yīng)征求相關(guān)部門意見的，由自然資源部函詢相關(guān)部門。

4.進(jìn)一步簡化招拍掛類采礦權(quán)辦理要件，全面深入總結(jié)浙江、湖北、貴州等省“凈采礦權(quán)”出讓制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)⑥，優(yōu)化招拍掛采礦權(quán)登記要件及程序，將相關(guān)管理要求（如合理布局）在采礦權(quán)出讓前會同相關(guān)部門的踏勘階段和編寫出讓方案等過程中予以落實(shí)?？捎烧M織編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，為自然資源部更好履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)提供依據(jù)及后續(xù)監(jiān)管抓手⑦。

（二）優(yōu)化采礦權(quán)審批流程的建議

1.對涉及外部門的要件實(shí)行并聯(lián)審查，提高審批效率。例如環(huán)境影響評價報告審查批復(fù)若不宜取消，則建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門和自然資源主管部門并聯(lián)審查機(jī)制，提高審查效率，縮短批復(fù)時間。

2.嚴(yán)把采礦權(quán)項(xiàng)目受理關(guān)，把報件存在的問題一次性解決在最前端。在受理環(huán)節(jié)，相關(guān)會審司局結(jié)合會審職責(zé)一次性將存在問題及補(bǔ)正的具體要求告知申請人，盡量讓申請人少跑路。

3.加強(qiáng)采礦權(quán)出讓環(huán)節(jié)基礎(chǔ)工作，一方面是出讓前把礦區(qū)的資源情況摸清，包括資源的分布范圍、儲量級別及數(shù)量、開采技術(shù)條件等；另一方面是由地方政府組織發(fā)展改委、安全生產(chǎn)、水利、公安、林業(yè)等相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合踏勘，確保礦業(yè)權(quán)合理布局，處理好擬設(shè)采礦權(quán)范圍與保護(hù)地、重要基礎(chǔ)設(shè)施、河流湖泊等位置關(guān)系，同時把相關(guān)權(quán)益（如林地、土地、其他權(quán)益）處置到位，有序推進(jìn)“凈采礦權(quán)”出讓。

4.改進(jìn)礦業(yè)權(quán)會審制度。建議部會審會僅研究會審司局尚有不同意見或主辦司局有需提請研究的項(xiàng)目，對于相關(guān)會審司局無不同意見的采礦權(quán)項(xiàng)目，不必再上部會審會審議或通報，直接通過簽報方式報主管部領(lǐng)導(dǎo)，部領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)后直接頒發(fā)采礦許可證。

5.考慮在礦業(yè)權(quán)審批的同時對礦業(yè)用地、林地占用等采礦許可證頒發(fā)后的相關(guān)手續(xù)實(shí)施并聯(lián)審批，提高礦產(chǎn)開發(fā)整個審批鏈條的效率，加快項(xiàng)目落地時效，節(jié)約企業(yè)成本，使礦業(yè)權(quán)人有更多獲得感。

注釋：

①韓亞琴,劉立,姚星,司薌.關(guān)于優(yōu)化油氣資源勘探開發(fā)行政審批事項(xiàng)的研究[J].中國礦業(yè),2020,29(06):21-26

②張昊澤.油氣礦業(yè)權(quán)行政審批流程優(yōu)化[D].中國地質(zhì)大學(xué)(北京),2019

③張偉進(jìn).石家莊市礦業(yè)權(quán)審批流程優(yōu)化研究[D].中國地質(zhì)大學(xué)(北京),2015

④石軍星.呼和浩特市礦業(yè)權(quán)審批管理模式研究[D].中國地質(zhì)大學(xué)(北京),2017

⑤曾凌云,王聯(lián)軍,史登峰.礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及生態(tài)修復(fù)相關(guān)方案管理優(yōu)化分析與建議[J].中國礦業(yè),2020,29(04):16-19

⑥曾凌云,王聯(lián)軍,史登峰.浙江省砂石土礦管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2015,28(09):26-28

⑦曾凌云,王聯(lián)軍,史登峰.規(guī)范和加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的建議[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2015,28(05):14-16