運用行政手段處理鄰里和家庭糾紛存在的問題分析
——S 市公安局X 派出所為例

周子琦

（武漢大學，湖北 武漢430071）

在社會不斷變革、經(jīng)濟迅猛發(fā)展的形勢下，人民群眾因活動范圍迅速擴大而引發(fā)的利益摩擦接踵而至，其中，鄰里和家庭間各類糾紛的層出不窮日漸成為影響社會和諧的重要不利因素。公安機關(guān)如何使用行政手段加以干預和調(diào)解鄰里和家庭糾紛，是當前擺在基層公安機關(guān)面前的一道重大課題。鑒于此，筆者立足工作實際，選取了S市X派出所作為樣本，從該派出所存在的鄰里和家庭糾紛特點及現(xiàn)狀著手，并通過對2018年相關(guān)警情數(shù)據(jù)加以分析，力圖找出當前形勢下我國公安機關(guān)利用行政手段處理鄰里和家庭糾紛存在的問題及原因，以期為全面深化公安改革及奮戰(zhàn)在一線的公安民警提供些許啟示和思考。

一、鄰里和家庭糾紛的特點和現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，X派出所日常處理的鄰里糾紛多為因?qū)ι鐓^(qū)內(nèi)公共空間、公共財物的使用分配不平衡所產(chǎn)生的不滿，抑或是社區(qū)內(nèi)居民生活習慣、作息不同或性格原因而相互影響形成的矛盾。家庭糾紛則更加復雜，夫妻吵架、婆媳關(guān)系、經(jīng)濟因素等都是導致家庭矛盾產(chǎn)生的導火索。

雖矛盾和糾紛成因非常多，但此類糾紛歸納起來有以下幾個特點：一是由于關(guān)系到當事人的切身利益，同時又常見于社區(qū)居民的身邊，所以從波及面上來看，糾紛涉及的群體很大，行業(yè)也特別多；二是由于此類矛盾有較長的“潛伏期”，往往是醞釀許久后在一定契機下徹底爆發(fā)，升級為身體對抗或損毀財物行為，因此極易觸犯《治安管理處罰法》；三是公安機關(guān)處理和介入的難度大，糾紛多為舊事所積累起來的矛盾，公安機關(guān)處理起來很難做到抽絲剝繭、“一錘子”解決糾紛，事態(tài)容易出現(xiàn)反復；四是此類糾紛多見于熟人或家庭內(nèi)部，矛盾雖復雜但相較于刑事犯罪更容易調(diào)和，社會危害性并不大。當前，公安機關(guān)處理此類糾紛經(jīng)常存在按下葫蘆浮起瓢的情況，處理不好不僅不能化解矛盾，甚至會加深矛盾或產(chǎn)生新的矛盾。

二、鄰里和家庭糾紛的一般處理方式

在目前的警務實踐當中，針對鄰里和家庭糾紛，X派出所主要有以下幾種處理方式：一是對于沒有違反《治安管理處罰法》的鄰里和家庭的日常糾紛，公安機關(guān)一般采取現(xiàn)場調(diào)解或交由社區(qū)、街道居委會的方式進行調(diào)解。二是對于在糾紛中存在故意損毀公私財物、故意傷害他人等違法行為的，可直接依據(jù)《治安管理處罰法》第四十三條：“毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”第四十五條第一款：“有下列行為之一的，處五日以下拘留或者警告：（一）虐待家庭成員，被虐待人要求處理的”以及第四十九條：“盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財物的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款?！卑凑障鄳樾芜M行處罰。三是對已構(gòu)成治安案件的糾紛且情節(jié)較輕微、雙方自愿調(diào)解解決的，可在民警的主持下進行治安調(diào)解。對此，主要針對后兩種情形加以調(diào)查和研究。

三、S市公安機關(guān)處理鄰里和家庭糾紛的現(xiàn)狀

2019年4月某晚，S市公安局X派出所接到一名女子報警，稱在其所住公寓內(nèi)，其丈夫使用棍棒對其進行毆打，現(xiàn)其已受傷，需民警迅速趕往現(xiàn)場救援。派出所立即派出巡邏民警前往其所住公寓進行調(diào)查，后經(jīng)初步了解，該夫妻平日里相處和睦，因當晚丈夫參加同學聚會喝醉酒，回家較晚，妻子數(shù)落了幾句，丈夫在醉酒狀態(tài)下便用晾衣竿揮打了妻子手部及腹部，導致妻子受傷。巡邏民警遂將夫妻二人傳喚至派出所進一步調(diào)查。經(jīng)法醫(yī)鑒定，妻子構(gòu)成輕微傷，妻子當即表示需要公安機關(guān)依照法定程序處理。辦案民警在對夫妻二人制作詢問筆錄并搜集相關(guān)證據(jù)材料后，依照《治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定，于當日對丈夫作出行政拘留七日的處罰。

事情并沒有結(jié)束。次日，情緒已緩和的妻子又返回派出所，稱因當時過于氣憤，沒有冷靜思考，現(xiàn)申請撤銷對其丈夫的行政拘留處罰，對毆打行為不再追究。辦案民警表示，行政處罰已執(zhí)行，無法撤銷，若對該處罰有異議，可向上級公安機關(guān)或同級人民政府申請行政復議。妻子當即崩潰大哭，稱公安機關(guān)的所作所為毀了其家庭。后經(jīng)了解，丈夫因被拘留七日，其所在公司已將其開除，且因其妻子強烈要求處罰的行為，使得夫妻關(guān)系破裂，最后選擇了離婚。

經(jīng)前期深入該派出所查閱工作記錄以及對行政違法人、行政受害人以及辦案民警的走訪調(diào)查，X派出所2018年全年受理鄰里以及家庭糾紛警情1082宗，涉及涉嫌存在行政違法行為的846宗，占總警情的68.9%。其中該846宗有效警情中巡邏民警現(xiàn)場調(diào)解解決的204宗，占總警情的24.1%；辦案民警采取治安調(diào)解解決的577宗，占總警情的68.2%，采取行政處罰（含警告、行政拘留）65宗，占總警情的7.7%?？梢姡\用行政手段已經(jīng)成為公安機關(guān)解決和處理鄰里和家庭糾紛的重要措施。

四、公安機關(guān)運用行政手段處理此類糾紛存在的問題

（一）治安調(diào)解存在的問題分析

我們可以看到，相對于采取強有力的行政處罰手段，X派出所民警乃至整個公安機關(guān)都傾向于采取治安調(diào)解的方式來解決涉嫌違反《治安管理處罰法》的案件，這既是構(gòu)建和諧社會、緩解鄰里和家庭矛盾的需要，也是由于治安調(diào)解程序相對簡單且易于執(zhí)行，能夠提高基層派出所的工作效率。采取治安調(diào)解的最主要方式即協(xié)商賠款事宜，雙方達成一致，簽署協(xié)議書，這是針對一般的鄰里糾紛。然而針對夫妻家庭糾紛，則難以奏效。公安機關(guān)往往需要花大量時間參與其中，甚至還要主動聯(lián)系雙方家屬到場調(diào)解，這需要耗費大量時間精力，在基層公安機關(guān)案件壓力大、維穩(wěn)責任重、人員編制緊缺的情況下是很難做到的。

（二）采取行政處罰存在的問題分析

在使用行政處罰的手段處理和解決鄰里和家庭糾紛的65宗案件中，有54起是因為前期的治安調(diào)解沒有成功，雙方就賠償沒有達成一致、利益訴求未得到滿足或夫妻一方強烈要求采取法律手段進行解決而產(chǎn)生的。根據(jù)后期對20起因鄰里和家庭糾紛最終作出行政拘留的案件雙方當事人進行走訪調(diào)查，有8起案件雙方當事人均表示矛盾沒有根本消除，反而加深了誤解和不滿，上述案例即是其中之一。X派出所還曾發(fā)生過這么一起案件：某小區(qū)上下樓住戶因私建雨棚問題產(chǎn)生了矛盾，一日在雙方女主人A、B面對面協(xié)調(diào)過程中，A動手打了B，B遂反擊，最終A頸部被抓傷并縫針，經(jīng)法醫(yī)鑒定為輕微傷，B僅手臂上有抓痕，未達到輕微傷標準，后經(jīng)公安機關(guān)依法調(diào)查，對B作出行政拘留的處罰，對A作出行政警告的處罰。在處罰終了后，B及其家庭將樓下A住戶視為仇人，見到A家庭成員即開始指罵，A家庭也采用不同的非接觸性方式進行反擊。

通過實踐可以發(fā)現(xiàn)，由于行政拘留往往時間較短，因此對家庭或矛盾雙方的震懾力和影響力并不大，矛盾并沒有得到根本上的調(diào)和緩解，甚至某些案例中行政拘留變成了矛盾的“引爆點”，該情況尤其常見于外來務工或經(jīng)濟收入較低人員聚集的小區(qū)。

五、問題產(chǎn)生的原因分析

（一）對處理家庭和鄰里糾紛的視角較片面

人民警察作為執(zhí)法者，往往將維護法律和執(zhí)法的公正性擺在首要位置，在很多情況下面對涉嫌違反《治安管理處罰法》的鄰里糾紛，雖事件本身并不嚴重，但考慮到若不采取相關(guān)措施“留痕”，而是讓群眾自行調(diào)解，一旦事件當事人出現(xiàn)反復或受傷一方提出新訴求乃至投訴，則會使辦案民警處于不利位置，面對后續(xù)的執(zhí)法檢查和追責問責，民警將十分被動。因此，為穩(wěn)妥起見，警務實踐中更多是將關(guān)注點聚焦在糾紛的危害結(jié)果是否觸犯法律上，而糾紛本身的矛盾和起因則擺在次要位置，沒有兼顧法律效應和社會效應的統(tǒng)一。

（二）實踐中社區(qū)的群眾糾紛沒有合理的分流機制

在X派出所轄區(qū)內(nèi)，存在群眾一方面碰到任何問題都第一時間找警察而非尋求正式的法律援助，另一方面又質(zhì)疑民警插手民間糾紛，大量投訴民警的處置不公，甚至與民警發(fā)生沖突。在X派出所轄區(qū)，幾乎所有的糾紛和矛盾都是通過社區(qū)民警或者“110”指令轉(zhuǎn)由派出所接手，派出所每天承擔大量的糾紛調(diào)解等非警務化工作，值班民警常常不得不以結(jié)果為導向，涉及違法的，采取行政手段解決；不涉及違法的，則在民警的主持下進行調(diào)解，或者送到街道辦事處的相關(guān)信訪和調(diào)解部門予以解決。大部分轄區(qū)群眾的普遍觀念是糾紛若“去一個沒有行政強制力的部門就沒法解決問題，也沒法對對方形成威懾力”，因此群眾很少會主動到社區(qū)或者街道辦進行調(diào)解。

（三）《治安管理處罰法》中的處罰方式方法還不夠完善

公安機關(guān)在運用行政手段處理鄰里和家庭糾紛時最常用的法條即是《治安管理處罰法》的第四十三、第四十五以及第四十九條規(guī)定，其處罰方式均為處拘留并罰款，而且罰款數(shù)額非常低。該法律在出臺時即將限制人身自由的“拘留”作為最高和最嚴重的處罰方式，單起行政案件最高可處罰十五日，這對于部分素質(zhì)偏低以及沒有任何政治身份的人來說并沒有足夠的威懾力，這也是外來務工或經(jīng)濟收入較低人員聚集的小區(qū)治安違法行為尤其多的重要原因。

因此，僅僅以數(shù)十天的拘留和幾百元的罰款進行行政處罰幾乎難以解決糾紛和矛盾，在X派出所辦理的糾紛案件中經(jīng)常會出現(xiàn)當事人對辦案民警的挑釁言論。面對這些言論和行為，按照現(xiàn)行的《治安管理處罰法》的處罰措施，民警對有故意使用暴力行為的糾紛難以進行有效的懲處和震懾。

六、結(jié)語

從以上案例、數(shù)據(jù)、走訪情況以及分析我們可以得出，目前的行政手段對處理和解決鄰里和家庭矛盾并沒有發(fā)揮出根本性的作用，糾紛雙方還存在“面上風平浪靜，面下暗潮洶涌”的情況，有時甚至會對矛盾化解產(chǎn)生相反的作用。我們必須要從體制機制以及行政法律的層面進行反思和調(diào)整，要始終堅持以“人民為中心”作為處理鄰里和家庭糾紛的根本出發(fā)點，工作中力爭做到法律效應和社會效應的平衡統(tǒng)一，充分發(fā)揮好政府和社會的各方調(diào)解力量，從頂層設計出發(fā)，努力打造一個符合我國國情的群眾糾紛調(diào)解體系。