淺談城市規(guī)劃和土地規(guī)劃對城市建設(shè)用地擴張的影響

李娟

摘 要 2020年，我國正處在實現(xiàn)小康目標(biāo)和百年中國夢的重要交匯點上。為了促進小康社會的建設(shè)，必須注重土地規(guī)劃與城市規(guī)劃。在土地使用和城市規(guī)劃的過程中，建設(shè)用地的擴張是目前存在的最重要問題之一。自然資源管理部門要提高土地資源利用率，為我國實現(xiàn)可持續(xù)化發(fā)展與城市化建設(shè)打下良好基礎(chǔ)?；诖?，針對城市規(guī)劃、土地規(guī)劃進行討論，提出提高城市規(guī)劃與土地規(guī)劃質(zhì)量的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 城市規(guī)劃;土地規(guī)劃;城市建設(shè)用地

中圖分類號：TU984.1 文獻標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.33.065

在我國城市化發(fā)展的進程中，不斷提升的經(jīng)濟發(fā)展速度需要城市土地資源的支撐，城市規(guī)劃及其土地資源利用兩者之間有著極其重要的關(guān)系。與此同時，城市土地的利用效率會直接影響社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明環(huán)境的相關(guān)工作進程。所以，關(guān)于城市中的土地資源利用問題，政府必須重視起來，并配套出臺相關(guān)的政策措施。現(xiàn)如今，我國正在快速發(fā)展，城市中建設(shè)用地的擴張問題特別明顯，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的聯(lián)系與矛盾也越來越明顯。研究與討論城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃對于城市用地擴張建設(shè)所產(chǎn)生的影響具有非常重要的意義。

1 協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和土地規(guī)劃發(fā)展的價值

協(xié)調(diào)城市規(guī)劃與土地規(guī)劃發(fā)展的價值在于，我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展密切相關(guān)，而城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟的健康基礎(chǔ)。城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃部門的體系存在很多不同之處，因此在改進和改善過程中，兩個計劃之間缺乏足夠的溝通和協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致計劃與實際中的城市建筑工地的擴張產(chǎn)生脫節(jié)現(xiàn)象。同時，在城市規(guī)劃中，城市人口主要包括有農(nóng)村戶口的居民以及在城市居住的非農(nóng)民戶口工作人員，同時還涵蓋了在城市臨時居住超過一年的人。城市規(guī)劃中規(guī)定的城市人口的涵蓋人群遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在土地規(guī)劃中規(guī)定的涵蓋人群[1]。

2 城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的差異

為了深入貫徹黨的十八大會議精神，全方面建成小康社會，提升城市發(fā)展質(zhì)量及水平，加強各種建設(shè)項目的空間統(tǒng)籌及時序統(tǒng)籌，科學(xué)合理地使用現(xiàn)有的土地資源，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等其他相關(guān)法律規(guī)定來科學(xué)合理落實城市規(guī)劃與土地規(guī)劃。

2.1 規(guī)劃思路不同

土地規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)值中涵蓋了農(nóng)田的保護面積、耕地的保有量、新增建設(shè)用地等各項指標(biāo)。在土地規(guī)劃具體落實的過程中，要合理處理各項用地指標(biāo)，做到制約與平衡，特別需要強調(diào)其自上而下的剛性管控作用。與土地規(guī)劃相比，城市規(guī)劃涉及方面較廣，綜合性較強，涉及社會、歷史、經(jīng)濟、人文等多個方面的內(nèi)容，需要在現(xiàn)實的工作中做到具體情況具體分析。因此，在城市規(guī)劃中必須按照市場經(jīng)濟與城市發(fā)展的規(guī)律，實現(xiàn)其目標(biāo)的準(zhǔn)確建立。將城市規(guī)劃與土地規(guī)劃進行比較，可以看出土地規(guī)劃自上而下的指標(biāo)控制性相比城市規(guī)劃更高，而城市規(guī)劃相比土地規(guī)劃更需要多種條件的約束來分配資源[2]。

2.2 參數(shù)統(tǒng)計口徑不同

在規(guī)劃控制指標(biāo)方面，土地規(guī)劃可以大體分為兩個部分，即農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)與建設(shè)用地指標(biāo)。為了使耕地得到明確的保障，在其規(guī)劃中就會明確規(guī)定在規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)用地總量，并且用約束性的指標(biāo)來控制建設(shè)用地的無序擴張。而城市規(guī)劃較少考慮保障農(nóng)業(yè)的用地發(fā)展，因此在落實規(guī)劃的過程中，要以《城市用地分類和規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》作為核心依據(jù)。人口方面，在安排土地的使用過程中，其人口的概念主要涵蓋集體戶人口、城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村戶人口以及非農(nóng)村戶人口，而流動人口并沒有體現(xiàn)出來。但是在城市規(guī)劃當(dāng)中，則納入了滿一年以上居住人口。根據(jù)2020年最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，入住城市時間在一年以上的城市流動人口數(shù)已經(jīng)達到了2.36億，占總?cè)丝跀?shù)的16%，占據(jù)了城市在城市用地規(guī)劃中的20%。

3 城市建設(shè)用地擴張對城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的影響

3.1 對城市建設(shè)用地的影響

現(xiàn)階段，針對國家發(fā)展進程中出現(xiàn)的一些問題，政府部門頒發(fā)并實施了土地宏觀調(diào)控、土地集約利用、節(jié)約用地等多方面政策。政策指出，土地規(guī)劃是經(jīng)濟規(guī)劃的首要標(biāo)準(zhǔn)，在一定范圍內(nèi)屬于有關(guān)部門對經(jīng)濟發(fā)展趨勢的預(yù)測。土地規(guī)劃與城市規(guī)劃十分復(fù)雜，涉及多方面內(nèi)容，一旦規(guī)劃設(shè)計完畢，則直接影響著城市的建設(shè)用地。實際工作中，應(yīng)盡可能保證土地規(guī)劃、城市規(guī)劃有著長遠(yuǎn)目光，具有大局性和前瞻性，避免產(chǎn)生重復(fù)開發(fā)、資源浪費等情況[3]。

3.2 對建設(shè)用地空間分布的影響

在城市發(fā)展中，受城市土地規(guī)劃影響最大的就是城市空間布局設(shè)計，在城市規(guī)劃用地的過程中要結(jié)合發(fā)展情況來制定其工作內(nèi)容以及范圍，一個科學(xué)的規(guī)劃能有效提升土地利用率以及資源配置能力。隨著社會的快速發(fā)展，人們對于城市中的用地需求也隨之增多，因為以前的一些沒有順應(yīng)時代發(fā)展需求的規(guī)劃，使得城市中有部分資源沒有得到充分的利用，阻礙了社會的發(fā)展。所以，城市以及土地規(guī)劃對于建設(shè)用地的空間分布有非常大的影響。

3.3 對城市建設(shè)用地擴張編制的影響

就可持續(xù)發(fā)展的角度而言，城市建設(shè)用地擴張計劃需要一定的靈活性，但是與當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢相反，我國目前的城市擴張計劃多年來已經(jīng)發(fā)生了變化。在準(zhǔn)備、實施以及修訂城市建設(shè)計劃時，其他兩個方面均受到影響，并且在計劃準(zhǔn)備過程中所有環(huán)節(jié)之間缺乏協(xié)調(diào)，需要花費大量時間來解決和修改，這導(dǎo)致城市建設(shè)發(fā)展中存在諸多問題，阻礙了城市建設(shè)的發(fā)展進度。所以，土地與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展對規(guī)劃城市建設(shè)用地擴張具有十分重要的價值。

4 提高城市規(guī)劃和土地規(guī)劃質(zhì)量的建議

為了保證城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的質(zhì)量，必須保證規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，可以從以下4個方面來提高城市規(guī)劃和土地規(guī)劃效率與質(zhì)量。

4.1 利用信息化手段

根據(jù)我國目前城市發(fā)展情況，必須以信息化手段來有效協(xié)調(diào)土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。對土地資源進行全方位監(jiān)測。政府相關(guān)部門加強數(shù)據(jù)分析監(jiān)測，明確土地規(guī)劃，節(jié)約成本。利用信息化手段，保障土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。利用信息技術(shù)建立空間規(guī)劃系統(tǒng)，做好土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展。全面整理空間規(guī)劃體系，結(jié)合區(qū)域發(fā)展需求，整體協(xié)調(diào)空間規(guī)劃，細(xì)化規(guī)劃內(nèi)容[4]。

4.2 提高生態(tài)文明意識

隨著我國城市化進程的推進，人們對生態(tài)環(huán)境越來越關(guān)注。生態(tài)環(huán)境和民眾的生活環(huán)境兩者之間存在密切的關(guān)系，建筑用地的迅速擴大給我國的生態(tài)環(huán)境帶來了許多問題，城市的生態(tài)環(huán)境備受民眾的關(guān)注?，F(xiàn)階段，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國重點發(fā)展建設(shè)方向。作為負(fù)責(zé)自然資源開發(fā)與利用的部門，城市規(guī)劃、土地規(guī)劃兩單位應(yīng)該提高生態(tài)文明意識，在實際工作當(dāng)中堅持人與自然和諧相處的長期穩(wěn)定發(fā)展原則，促進生態(tài)經(jīng)濟、社會經(jīng)濟的深度融合，在確保城市建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)效率的同時，盡可能做到生態(tài)文明建設(shè)，以此促進社會的和諧發(fā)展。政府必須充分做好引導(dǎo)工作，在城市建設(shè)發(fā)展中強制執(zhí)行環(huán)境相應(yīng)的保護措施，通過法律形式制定相關(guān)的環(huán)境保護方面的標(biāo)準(zhǔn)。這樣可以確保所有開發(fā)項目都遵循相應(yīng)的規(guī)則，并且還可以開展環(huán)境保護活動[5]。

4.3 建設(shè)城市發(fā)展規(guī)劃體系

建立協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃體系在制定城市和土地規(guī)劃中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。有關(guān)政府部門應(yīng)努力嚴(yán)格控制編制以及批準(zhǔn)相關(guān)的工作，并從根源上減少問題的產(chǎn)生。此外，為了及時向行政監(jiān)督部門傳達各種利益相關(guān)者的意見和反饋，必須在批準(zhǔn)后的一定時間內(nèi)發(fā)布。國土規(guī)劃部門應(yīng)加強以及實施相應(yīng)的監(jiān)督工作，建立土地使用監(jiān)督方面的法律制度，對土地規(guī)劃和土地使用施加一定的限制，這是國土規(guī)劃部門實現(xiàn)其職能的重要體現(xiàn)。同時，需要加強土地規(guī)劃以及管理部門人員的素質(zhì)建設(shè)，創(chuàng)建專業(yè)的團隊，并確保工作能夠有效完成。另外，需要舉行定期的土地規(guī)劃方面的交流會議，以征求多方的意見，確保規(guī)劃的客觀性和完整性，并避免由于缺乏溝通而引發(fā)問題。在城市規(guī)劃過程中，相關(guān)部門必須要制定合理的規(guī)劃方案與有效的管理制度，保證對規(guī)劃工作可以進行有效的管理，并加強工作人員技術(shù)水平[6]。

4.4 整合政府的管理職能

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的行政管理部門存在很多不同之處，因此城市規(guī)劃和土地規(guī)劃之間缺乏充分的信息共享以及及時的溝通。所以，有必要整合國家各部委的行政職能，建立并完善更適合我國社會計劃管理的體系。協(xié)調(diào)城市和土地計劃的發(fā)展，建立一個上下互通的計劃管理系統(tǒng)，可以提高在統(tǒng)一行政控制下計劃的實際制定效果。同時，相應(yīng)的計劃管理系統(tǒng)的開發(fā)需要充分考慮到國家與區(qū)域之間發(fā)展的實際水平，廣泛征求各種利益相關(guān)者的計劃意見。在此過程中，要盡量避免土地規(guī)劃和城市規(guī)劃存在分割現(xiàn)象。

5 結(jié)語

城市和土地規(guī)劃工作是否合理將直接影響著城市建設(shè)用地的用地指標(biāo)以及空間分布。提高城市擴張的有效性，為城市化尋找可持續(xù)發(fā)展的道路，是當(dāng)前城市擴張、土地擴張的重點。城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展在擴大城市建設(shè)用地中扮演重要的角色，國家應(yīng)高度重視兩者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，整合國家政府部門的管理職能，加強政府管理，建立城市生態(tài)環(huán)境保護以及綜合開發(fā)規(guī)劃體系。

參考文獻：

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[6] 金浩然，馬萍萍，戚偉，等.城市規(guī)劃和土地規(guī)劃對城市建設(shè)用地擴張的影響研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2017，31（7）：22-27.

（責(zé)任編輯：趙中正）