利益相關者視角下廣西擴大高等院校辦學自主權的策略研究

黃玥

摘? ? 要： 本文基于利益相關者理論，針對國內(nèi)外關于高校辦學自主權理論的發(fā)展歷史進行梳理和歸納，根據(jù)不同視角下專家學者取得的研究成果進行闡述并總結(jié)經(jīng)驗。改革開放以來，政府通過簡政放權、制定一系列政策法規(guī)、提高高校內(nèi)部治理等方式，落實和擴大了我國高校辦學自主權，但是還存在一些不足。以廣西高校為例，通過分析存在的弊端，提出一些新的建議，著重發(fā)揮社會和市場化的作用，為落實和擴大高校辦學自主權提供可行性建議，實現(xiàn)高校與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關鍵詞： 利益相關者? ? 社會監(jiān)督? ? 市場角色

1.研究背景

自二十世紀九十年代以來，大學辦學的獨立性已成為高等教育界的焦點和熱點。本研究試圖探索保障和擴大高校辦學自主的對策和建議，選取地處西部地區(qū)的廣西地區(qū)。由于地理、經(jīng)濟和文化的影響，廣西高等教育的發(fā)展滯后，高校自主辦學對廣西高等教育的發(fā)展具有重要意義。

2.文獻梳理

2.1利益相關者理論。

Freeman（1984）首先提出利益相關者理論應用于企業(yè)管理領域，企業(yè)組織的利益相關者包括股東，員工、消費者及外在力量政府、媒體等與企業(yè)形成共同營銷的個人和組織。美國學者羅索夫斯基將利益相關者理論應用于高等教育。教師、學生、校友和企業(yè)都是大學和學院的興趣群體。

2.2高校辦學自主。

2.2.1國外文獻綜述。德國著名教育家洪堡（1998）從教育學角度出發(fā)對其概念和精神進行界定，它以“學術自由”為核心，提出辦學獨立，有效保證學術和學校的獨立性。其次，著名社會學家愛德華·希爾斯（2008）從法律地位和社會學角度方面界定。另外，美國歷史學家查爾斯·霍默·哈斯金斯（2005）在著作《12世紀的文藝復興》中論述中世紀歐洲以行會組織模式來界定。通過對以上西方三位專家學者從教育學、法學和歷史學角度論述高校辦學自主權的概念及內(nèi)涵，存在的不足是：過于強調(diào)大學的獨立性而忽略政府的職能，沒有妥善處理好政府與高校之間的關系，容易使教育陷入無政府主義。關于范圍界定。美國高等教育學者約翰·S·布魯貝克（2002）、克拉克·科爾（1993）認為高等教育史中大學作為學術行會具有散漫、偏執(zhí)保守和排斥改革的風氣，高等教育有必要用政治觀點改善。他們不僅指出了大學作為一個具有高度自治權的行會組織的弊端，更說明了高等教育應當是有限自治而不是絕對自治，強調(diào)了政府的職能，即應該對大學辦學自主權進行約束和適度控制。

2.2.2國內(nèi)文獻綜述。關于高校自主的概念和重要性，中國早期教育家蔡元培先生提出了大學應遵循的三個基本原則。蔡元培提出的三項原則為我國高等學校的“辦學自主”提供了思想基礎。學者林正范（1994）具體闡釋了具體概念：高等教育辦學的自主性是指高等教育機構(gòu)面臨的任務和特點，以確保學?；顒涌梢曰谧约旱奶攸c和內(nèi)部客觀規(guī)律。充分發(fā)揮其職能所必需的獨立決策、自主權和獨立監(jiān)督職能。在自主權中，決策權是核心與關鍵。朱九思先生（2001）從反面論證了“高校辦學自主”的重要性。他指出：高校自主權是一把雙刃劍，適度使用保障了高等教育工作的開展，過度使用則擾亂了高等教育秩序。學者勞凱聲（2005）再次強調(diào)高校辦學的重要性：學術自由已成為經(jīng)營大學獨立學校的基本精神。以上學者對“高校自主”的定義、原則及重要性方面進行界定，為今后“高校辦學自主”的研究奠定了理論基礎，體現(xiàn)了高校辦學教育的深遠意義和價值。

2.2.2.1關于高校辦學自主的影響因素及模式分析。以政府管理缺陷為視角。我國學者周光禮（2016）指出當前政府在高等教育管理中存在“缺位、錯位”現(xiàn)象，必須轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與高校之間的關系。另一學者劉業(yè)進（2016）則從我國長期以來的計劃經(jīng)濟體制和政府主導的管理模式影響出發(fā)，指出我國高等教育綜合改革以簡政放權為核心。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府對高等教育體制的宏觀調(diào)控，已成為擴大高校自治的關鍵舉措。吳榮（2015）提出要改變政府對高校的簡單管理，改變“細分”模式，形成一個兩級學校管理和地方管理、責任明確的模式。盧曉中（2015）提出我國高等教育模式應該擺脫計劃經(jīng)濟體制的“路徑依賴”，即高校管理全由政府“一手包辦”的惡習，政府簡政放權，高校適度收權。

2.2.2.2以完善高校自身建設為視角。程天君、呂夢含（2017）兩位學者從高?！叭バ姓狈较虺霭l(fā)，選取包括校長負責制、項目制等典型案例，分析高校建設中存在主體權責不清、制度規(guī)范不合理和配套設施不足等問題，并提出解決方案：界定行政等級和權力;優(yōu)化內(nèi)部資源配置;提升高校主體地位。促進了大學教育改革，實現(xiàn)和擴大了高校的自治。熊慶年（2013）強調(diào)做好大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的頂層設計，完善與中國和本校實際結(jié)合治理結(jié)構(gòu)，借鑒世界一流大學的治理經(jīng)驗。孫玉斌（2014）指出，有必要進一步擴大高等教育機構(gòu)的入學自主性和專業(yè)設置。

2.2.2.3以完善法律法規(guī)制度為視角。當前，自主辦學制度在教育法中的地位仍不明確，需要國家就高等教育改革問題與立法相結(jié)合。我國學者張應強（2015）在一定程度上與希爾斯的觀點有相似之處，主張確立高校作為法人實體的法律地位，通過制定教育法的權力，將高等教育改革納入法治，使大學自立，依法面向社會，保證自費高校的權威性和標準化。

2.2.2.4西方大學獨立辦學模式的比較研究。孫衛(wèi)華、許慶豫（2017）通過對比中國與西方高等教育發(fā)展模式和差異與共性，認為西方辦學自主與中國辦學自主的內(nèi)在精神和追求目標是一致的——崇尚學術自由。但是，由于我國的政治、經(jīng)濟和文化差異，我們長期研究“蘇聯(lián)模式”和規(guī)劃體系的影響。存在政府干預、高校建設不足、自主權政策落實不到位等問題，可以學習西方模式中政府支持、完善法制、高校規(guī)約、運用市場力量的積極因素。潘懋元（2016）深入分析美國高等教育系統(tǒng)和核心要義和內(nèi)外格局，認為美國教育優(yōu)異和卓越的關鍵在于政府、市場和高校的合作治理體制。正是由于多種力量的協(xié)同發(fā)展，營造了積極的自由學術氛圍，有力推動了高校辦學自主的發(fā)展。

歸納以上國內(nèi)學者的觀點，可以看出：高等教育發(fā)展歷史上一直存在高等教育自治的擴展，也是當前高等教育改革的研究熱點。多元化的研究視角和多維度的分析：各位學者通過多元化的研究視角，從縱向的內(nèi)部因素——政府管理、高校建設、法律制度建設和橫向的與西方現(xiàn)代高等教育模式進行比較，認為我國擴大高校自主權需要深化政府改革，完善高校內(nèi)部管理體制建設，保障法律地位，以及學習西方先進的教育發(fā)展經(jīng)驗等，使各種要素形成合力，成為擴大和落實高校自主權的重要支撐，但是不免看出仍存在一些不足：很少有實證分析，主要基于定性分析。雖然國內(nèi)大多數(shù)學者從不同外部力量可擴大辦學自主權的作用進行研究，但在微觀層面和典型案例分析方面研究較少。關于社會力量和市場在擴大辦學自主權方面的作用的研究很少。在中國，社會力量的參與程度很低。社會組織和公民參與其實能夠在教育層面的政府改革中建言獻策，在高校建設過程中形成重要的外部監(jiān)督等，張應強（2018）等學者開始重視教育這一準公共產(chǎn)品在市場上的改革及市場秩序?qū)τ诮逃a(chǎn)生的作用。因此，發(fā)揮中國社會力量和市場的作用，可以促進高校擴大自治。

3.廣西高校辦學自主權存在的困境與問題

從上述理論分析和文獻梳理可以得知應從政府、法治、高校的內(nèi)部治理和社會市場的外部監(jiān)督等利益相關者方面著手解決當前存在的問題：

3.1政府的行政干預限制了高校獨立教育的實施和發(fā)展。

雖然當前廣西各高校中的“去行政化”的趨勢愈加明晰，但是政府的行政化還是在一定程度上限制了高校辦學自主權的使用，特別是行政審批和機構(gòu)許可的控制和干預過度。過多的行政管理和“管辦評”一體的模式還沒有改變，需要切實實施“去行政化”和“管辦評”相分離的改革。

3.2學校主體的治理地位不明確，結(jié)構(gòu)不完善。主要體現(xiàn)在兩個方面：高校的學術組織權力受到擠壓，導致積極性和動力不夠，學術品性日益淡薄;在組織管理方面經(jīng)費投入和使用限制性較強、人力資源管理和教學單位設置管理過嚴、學科和授予學位點設置不夠合理等問題。

3.3缺乏外部的社會良好的監(jiān)督機制。在中國，社會力量的參與程度很低。社會組織和公民缺乏參與機制其實在教育層面是一種缺失，在高校建設過程中未形成重要的外部監(jiān)督等。張應強（2018）等學者開始重視教育這一準公共產(chǎn)品在市場上的改革及社會秩序?qū)τ诮逃a(chǎn)生的作用。因此，發(fā)揮中國社會力量和市場的作用，可以促進高校擴大自治。正是由于缺乏必要的外部監(jiān)督機制和有效參與，才會在高校實施和擴大大學自治中引發(fā)投機。

4.廣西實施和擴大辦學自主權的對策

4.1轉(zhuǎn)變政府角色。

以科學性、民主性為基本原則，轉(zhuǎn)變政府職能，建立政府與學校之間清晰有序的關系是當務之急。政府習慣通過行政手段對高校自主發(fā)展進行管理和控制，但是要正確處理矛盾關系，高校旨在為國家培養(yǎng)人才，開展科學研究，服務社會，必須獨立開放。政府和高校都應當建立良性互動聯(lián)系，化解矛盾，強化合作，形成充分發(fā)展的合力。

4.2完善高校頂層設計。

中國高等教育始終貫徹落實黨委領導下的主體責任制，旨在建立一個組織完善的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，確保不同權力之間的關系清晰、協(xié)調(diào)，并明確不同權力主體之間的責任界限。因此，擴大和實施高校自治的核心和主要措施是提高高校的頂層設計水平。以下幾點可以作為參考：首先是在政治權力與大學治理之間找到平衡，使兩者實現(xiàn)良性平衡。廣西地處西南少數(shù)民族地區(qū)，在高校辦學方面具有一定的實踐性，如果過于強調(diào)辦學自主權，會使政府對廣西高校的領導和管理弱化，甚至出現(xiàn)辦學過程與最初的辦學宗旨背道而馳;但是，如果加強控制，就會降低大學的運行熱情。因此，優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，必須建立規(guī)范的管理制度，明確內(nèi)部領導部門的職能定位和權力邊界。二是在高校內(nèi)部建立專家組織決策制度，進一步強化教授治學的核心理念。建立教授治學的權力機制，教授治學當前越來越廣泛被認可，由于行政權力的過分強化使學術權力降低使用度，而教授治學則有效體現(xiàn)了學術主體行使學術事物的決策權，例如高校經(jīng)費管理和使用權限制、高校學科學位點設置方面、教學與教學科研管理上、高校國際學術交流方面等都應該落實教授治學的方針。三是建立健全學術委員會管理制度，在準入門檻方面選拔有資質(zhì)的教授和教師參與委員會，在行政人員和教授參與人數(shù)和比例上達到平衡。四是加強大學內(nèi)部行政管理的專業(yè)化。高校內(nèi)部行政人員要更新觀念、與時俱進，以為學術服務為第一要義，提高工作效率，圍繞學術管理需要，進行專業(yè)化、服務態(tài)度良好的學術行為。

4.3引進外部治理力量。

中國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，高等教育管理體制實際上可以在市場下進行改革，管理和評價分離。不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)中國高等教育利益的廣泛普及和多樣化，呈現(xiàn)出長期、多元化、優(yōu)化的發(fā)展趨勢。最重要的是可以實現(xiàn)另一種“三位一體”的模式，即政府管理、高校治理、社會監(jiān)督的格局?；诶嫦嚓P者理論，政府、大學、社會和市場都在擴大和實現(xiàn)高校的利益。因此，在外部治理方面，社會和市場應充分發(fā)揮在資金投入、外部監(jiān)督方面的主要功能。廣西引進外部治理力量，可以做到以下兩點：

首先，大學學校資助渠道多樣化，大學的辦學能力得到提高。教育財政投入是高等教育發(fā)展的基礎，影響高等教育的生存和發(fā)展。一直以來，廣西高校都是以國家和政府的財政投入作為高等教育財政資金的主體和主要來源，成為高校作為政府管理的一部分。目前，中國高等教育不斷呈現(xiàn)出大眾化和普及化的趨勢。必須實現(xiàn)為高等教育籌集資金的多元化道路。各國高等教育實踐經(jīng)驗告訴我們：在歐美的高等教育強國中，政府投入是很重要的資金來源。除此之外，校企合作、教育國際合作、教育保險等可以成為籌措教育經(jīng)費的可行性方式。我國可以積極發(fā)揮個人、企業(yè)和市場、社會的作用，通過社會捐助、設立基金會等發(fā)展經(jīng)費籌集方式。二是加強社會和市場對高等學校自治的外部監(jiān)督作用。一直以來，都強調(diào)政府和高校的管理功能，忽視和弱化了社會各界和市場的監(jiān)督功能，高等教育與當前的市場經(jīng)濟密切相關，公眾是高等教育的參與者，也是發(fā)展的受益者。建立具有競爭意識、多樣性和規(guī)?；卣鞯母叩冉逃w系，健全完善的成熟的社會參與機制。因此，不僅需要轉(zhuǎn)變政府角色、完善高校內(nèi)部治理的環(huán)境，更需要提高社會參與度，強化社會監(jiān)督，加強自主辦學的自省。在市場經(jīng)濟下，不斷加強各個利益相關者的緊密聯(lián)系，建立健全社會監(jiān)督體系，包括專業(yè)化的社會評價體系、建立外部的學術型的評估認證機構(gòu)，更好地實施大學自治辦學。

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