全生命周期視角下基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者分析

摘要：以利益相關(guān)者和PPP項(xiàng)目操作流程為理論基礎(chǔ)，以滿足利益相關(guān)者訴求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地作為最終目標(biāo)。文章剖析了基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目在全生命周期下的操作流程。對(duì)各個(gè)利益相關(guān)者在不同階段對(duì)于項(xiàng)目的影響力和利益水平進(jìn)行細(xì)分。最后，為基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者；全生命周期；PPP項(xiàng)目分析

PPP模式是Public Private Partnership的縮寫，是政府與私人公司之間，為了合作供應(yīng)某種商品或服務(wù)，以特許經(jīng)營(yíng)的方式為基礎(chǔ)，形成的一種合作伙伴關(guān)系，同時(shí)通過(guò)簽定合同以明確各方的權(quán)利與義務(wù)，確保合作項(xiàng)目的順利實(shí)施，最終使項(xiàng)目各方達(dá)到一加一大于二的結(jié)果。PPP項(xiàng)目有著一個(gè)顯著特征，那就是參與的利益相關(guān)者特別多，其參與動(dòng)機(jī)和利益需求也有著顯著差距。由此可見，PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者分析是一個(gè)需要深入研究的課題。

一、全生命周期下PPP項(xiàng)目操作流程

（一）項(xiàng)目識(shí)別階段

政府和社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行需求分析，確定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提高公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。PPP項(xiàng)目合同的標(biāo)的、數(shù)量、金額等內(nèi)容已基本明確。

（二）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

本階段主要是編制實(shí)施方案大綱，其中包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、項(xiàng)目運(yùn)作方式、合同體系構(gòu)成、采購(gòu)方式方法等，涉及PPP項(xiàng)目合同的核心條款。

（三）項(xiàng)目采購(gòu)

編制項(xiàng)目采購(gòu)文件時(shí)需要注意社會(huì)投資人和政府方在談判磋商時(shí)的實(shí)際情況以及雙方共識(shí)情況來(lái)確定項(xiàng)目采購(gòu)，包括采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案。

（四）合同簽署程序

將采購(gòu)結(jié)果和根據(jù)采購(gòu)文件、相應(yīng)文件、確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示。公示期滿無(wú)異議的項(xiàng)目合同，在政府審核批準(zhǔn)后，由項(xiàng)目最終執(zhí)行機(jī)構(gòu)與選中社會(huì)投資人簽署合同。如果需要設(shè)立專門的項(xiàng)目公司（SPV），待項(xiàng)目公司成立后，再由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署項(xiàng)目合同。

（五）合同執(zhí)行階段

按照項(xiàng)目合同約定的條件和程序，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量等變化，提出修訂項(xiàng)目合同申請(qǐng)，帶政府審核同意后執(zhí)行。

二、全生命周期下所有利益相關(guān)者分析

利益相關(guān)者會(huì)在項(xiàng)目發(fā)展的不同階段受到不同程度的影響，同時(shí)影響著PPP項(xiàng)目的進(jìn)程與發(fā)展。每一類利益相關(guān)者在PPP項(xiàng)目全生命周期下所處的地位和發(fā)揮的作用也不一樣，某些核心的利益相關(guān)者會(huì)直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目的成敗與否?，F(xiàn)在我們就著重分類分析每一類利益相關(guān)者的具體利益需求特點(diǎn)，以及如何對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生影響。

1. 政府

政府為核心型利益相關(guān)者，其吸引私人投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)，著力解決在財(cái)政資金緊缺時(shí)獲得更多的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)；希望能提升自身形象、改善自身執(zhí)政能力，確保工程項(xiàng)目的規(guī)范，按時(shí)，有效推進(jìn)；提高社會(huì)整體效益，促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，開源節(jié)流，改善地方形象。

2. 社會(huì)投資人

社會(huì)投資人為核心型利益相關(guān)者，其希望從政府處獲得廉價(jià)的土地、稅收的減免政策，相關(guān)部門的大力支持，等大量?jī)?yōu)惠政策；進(jìn)而希望能從PPP項(xiàng)目中獲得長(zhǎng)期且穩(wěn)定的收益；投入的資金能如約收回，未來(lái)能獲得更多的優(yōu)質(zhì)投資機(jī)會(huì)；從而建立和政府的長(zhǎng)期友好合作關(guān)系。

3. PPP項(xiàng)目公司

PPP項(xiàng)目公司在項(xiàng)目前期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程基本沒(méi)有影響，當(dāng)進(jìn)入實(shí)操階段后將成為核心型利益相關(guān)者。其需要按合同規(guī)定按期完工，在預(yù)算范圍內(nèi)控制項(xiàng)目建設(shè)成本，保證工程質(zhì)量順利達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利潤(rùn)最大化，達(dá)到安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，零事故，保證項(xiàng)目適應(yīng)現(xiàn)在及未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。

4. 金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)有著重要的影響，屬于戰(zhàn)略型利益相關(guān)者。其希望PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程順利完成，以保證貸款及利息如期償還；同時(shí)控制項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，期待項(xiàng)目合理收益；安全回收投資成本，并取得相應(yīng)利息。

5. 法律機(jī)構(gòu)

法律機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目推進(jìn)有著一定的影響力，屬于戰(zhàn)略型利益相關(guān)者。其在項(xiàng)目初期提供非訴訟咨詢服務(wù)，提供合同，關(guān)系架構(gòu)等法律保障，獲得相應(yīng)利潤(rùn)；期待與相關(guān)公司建立長(zhǎng)期合作關(guān)系。

6. 咨詢機(jī)構(gòu)

咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的落地起到較大影響，是戰(zhàn)略型利益相關(guān)者。與政府和項(xiàng)目的其他利益主體建立良好長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，提供前期咨詢服務(wù)，收取咨詢勞務(wù)費(fèi)；但不承擔(dān)項(xiàng)目的任何風(fēng)險(xiǎn)。

7. 保險(xiǎn)公司

保險(xiǎn)公司對(duì)PPP項(xiàng)目的施工建設(shè)有一定影響力，屬于戰(zhàn)略型利益相關(guān)者。項(xiàng)目建設(shè)各方在本公司處購(gòu)買保險(xiǎn)，沒(méi)有發(fā)生安全事故，取得相應(yīng)保險(xiǎn)服務(wù)收益，建立良好的合作伙伴關(guān)系。

8. 設(shè)計(jì)承包商

設(shè)計(jì)承包商對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)程有著較大的影響力，屬于戰(zhàn)略型利益相關(guān)者。其追求降低成本，設(shè)計(jì)規(guī)范；按時(shí)得到工程款結(jié)算；如期履約，工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)成果能夠得到PPP項(xiàng)目公司的認(rèn)可；滿足環(huán)境保護(hù)、健康安全標(biāo)準(zhǔn)。

9. 施工承包商

施工承包商對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)程有著很大的影響力，屬于戰(zhàn)略型利益相關(guān)者。施工承包商追求低成本的同時(shí)期待利潤(rùn)最大化；希望施工場(chǎng)所限制小，作業(yè)面大，施工難度低；如期履約，得到全額工程款；工程項(xiàng)目施工成果得到PPP項(xiàng)目公司的認(rèn)可和較高的評(píng)價(jià)；無(wú)安全責(zé)任事故；竣工驗(yàn)收后滿足環(huán)境保護(hù)、健康安全標(biāo)準(zhǔn)。

10. 供應(yīng)商

供應(yīng)商對(duì)PPP項(xiàng)目推進(jìn)有著一定的影響但影響有限，屬于戰(zhàn)略型利益相關(guān)者。供應(yīng)商期望如期獲得銷售款；PPP項(xiàng)目公司履行訂貨合同，銷售的貨物以較高的銷售價(jià)格取得高額的利潤(rùn)；通過(guò)緊密的合作穩(wěn)定客戶資源，建立長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系。

11. 所處的社區(qū)

所處社區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)有一些影響但影響不大，屬于外圍型利益相關(guān)者。

12. 最終用戶

最終用戶在后期運(yùn)營(yíng)階段有著重要的影響力，是外圍型利益相關(guān)者。其希望獲得高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和產(chǎn)品；外形美觀、使用環(huán)保、社會(huì)效益好；不損害自身利益，不會(huì)影響日常生活等。

13. 納稅人

納稅人對(duì)PPP項(xiàng)目的影響力較小，是外圍型利益相關(guān)者。納稅人希望項(xiàng)目不要產(chǎn)生過(guò)多的負(fù)面效應(yīng)，在充分享受項(xiàng)目所提供的服務(wù)時(shí)盡量少的繳納稅費(fèi)。

三、利益相關(guān)者矩陣分析

（一）利益相關(guān)者分析

從利益相關(guān)者矩陣可以清晰分辨出PPP項(xiàng)目的戰(zhàn)略發(fā)展方向以及重點(diǎn)投入領(lǐng)域。在PPP項(xiàng)目戰(zhàn)略決策的過(guò)程中，每與PPP項(xiàng)目利害相關(guān)的團(tuán)體的利益總是或多或少相互矛盾的，不可能有一個(gè)使各方都滿意的戰(zhàn)略。因此，高層管理者應(yīng)該知道哪個(gè)團(tuán)體的利益要格外重視?，F(xiàn)在通過(guò)利益相關(guān)者矩陣更直觀的反映給讀者。

圖2將PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者劃分到1，2，3，4四個(gè)區(qū)域內(nèi)，4區(qū)域內(nèi)的利益相關(guān)者是核心利益相關(guān)者，他們的態(tài)度對(duì)于項(xiàng)目公司的決策既可以是最大的支持，也可以是最大的障礙，因此，弄清他們的態(tài)度和要求是項(xiàng)目公司決策之前的首要問(wèn)題。3區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)者要使其保持滿意。2區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)著要提供足夠信息。1區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)者只需給與最小努力。

（二） 生命周期全階段矩陣分析

1. 項(xiàng)目識(shí)別階段（如圖3）

2. 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段（如圖4）

3. 項(xiàng)目采購(gòu)（如圖5）

4. 項(xiàng)目執(zhí)行（如圖6）

5. 項(xiàng)目移交（如圖7）

（三）全生命周期矩陣分析

對(duì)于項(xiàng)目全生命周期而言，站在一個(gè)項(xiàng)目管理者的角度，科學(xué)而靈活地理清自身與其他利益相關(guān)者之間的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系是十分必要的。本文就是希望通過(guò)以矩陣圖表的形式直觀的展現(xiàn)給讀者，諸多的利益相關(guān)者是以何種地位和影響力分布在項(xiàng)目周期的各個(gè)時(shí)段。利益相關(guān)者管理的關(guān)鍵就是在利益相關(guān)者之間建立一種平衡關(guān)系和制約機(jī)制，從而形成一個(gè)互惠、穩(wěn)定的一體化系統(tǒng)。這時(shí)我們對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行的分類就顯得尤為重要，它實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)確定位。前一部分構(gòu)建由利益水平和權(quán)力大小成的二維坐標(biāo)系，縱軸權(quán)力大小是指利益相關(guān)者在PPP項(xiàng)目中的話語(yǔ)權(quán)和影響力，不同類型的利益相關(guān)者個(gè)體和群體所具有的話語(yǔ)權(quán)是不一樣的；橫軸利益水平是指利益相關(guān)者自身的利益訴求受到項(xiàng)目影響的密切程度，有時(shí)候是間接的，有時(shí)是直接的、松散的、密切的和相對(duì)次要的。落在每個(gè)區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目利益相關(guān)者的狀態(tài)并不是一成不變的，每個(gè)利益相關(guān)者在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作中時(shí)?？赡苁莿?dòng)態(tài)的。所以，當(dāng)我們完全理解每一階段利益相關(guān)者之間的實(shí)際地位時(shí)，還要著重考慮不同項(xiàng)目的特殊性，避免以偏概全。

四、結(jié)語(yǔ)

從最大限度的滿足更多利益相關(guān)者角度出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目順利落地為根本目標(biāo)。本文首先對(duì)PPP項(xiàng)目的全生命周期下各個(gè)操作階段進(jìn)行了全面系統(tǒng)分析，總結(jié)出各個(gè)階段的主要工作特點(diǎn)；其次，在 PPP項(xiàng)目特征的基礎(chǔ)上，建立了以利益相關(guān)者滿意度為最終目標(biāo)的PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者矩陣分析；最后，總結(jié)實(shí)際中應(yīng)注意的問(wèn)題，使PPP全生命周期項(xiàng)目管理下的利益相關(guān)者分析可用于PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)踐中，體現(xiàn)了實(shí)際指導(dǎo)意義。

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（作者單位：中國(guó)電建西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院）