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      新型城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民權(quán)益保護問題研究

      2017-01-04 21:16:45陳魚劉進軍
      中國集體經(jīng)濟 2017年1期
      關(guān)鍵詞:權(quán)益保護新型城鎮(zhèn)化農(nóng)民

      陳魚+劉進軍

      摘要:改革開放以來,我國一直大力推動城鎮(zhèn)化建設,取得了可觀的成就。在新型城鎮(zhèn)化建設中如何保護農(nóng)民權(quán)益成為影響新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要因素。文章從農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)涵出發(fā),針對城鎮(zhèn)化建設中農(nóng)民權(quán)益的受損問題,著重分析了農(nóng)民權(quán)益受損的原因,在此基礎上,提出從戶籍制度、公共服務、民主建設、法律保障等方面來維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

      關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)民;權(quán)益保護

      隨著我國工業(yè)化和現(xiàn)代化的加速發(fā)展,城鎮(zhèn)化建設取得了矚目的成就。1978~2013年,城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人,城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。黨的十八屆三中全會強調(diào),我們要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,堅持以人為本,建設新農(nóng)村和建設城鎮(zhèn)化同步發(fā)展,以大中小城市的發(fā)展帶動小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動城鎮(zhèn)發(fā)展。我國是一個發(fā)展中國家,農(nóng)民問題是發(fā)展的首要問題,只有解決好這個大問題,才能保證城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此,研究新型城鎮(zhèn)化建設中農(nóng)民權(quán)益保護問題具有重大意義。

      一、城鎮(zhèn)化中農(nóng)民權(quán)益的受損分析

      農(nóng)民權(quán)益是指農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是權(quán)利和利益的主體,依據(jù)法律規(guī)定享有的土地財產(chǎn)權(quán)和對土地經(jīng)營管理、收益消費的權(quán)利,以及憲法賦予的農(nóng)民對農(nóng)村事務行使民主管理監(jiān)督的權(quán)利。

      (一)知情權(quán)、參與權(quán)等基本民主權(quán)益受損

      農(nóng)民的主體地位在實際中被輕忽,削弱了農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的參與權(quán)和知情權(quán)。雖然按照我國相關(guān)法律的規(guī)定:農(nóng)民應當享有有關(guān)土地被征收過程的知情權(quán),但是在現(xiàn)實中倒是,農(nóng)民無法通曉征地計劃,在征地過程中沒有發(fā)表意見的權(quán)利,更過分的是地方政府為了城鎮(zhèn)化率,大舉修建政績工程,或者把土地轉(zhuǎn)手,賣給開發(fā)商以獲得土地財政收入。農(nóng)民只是被告知強拆強征,而沒法為自身的利益進行爭取,被強迫交出耕地、同意拆房,并收回相關(guān)證件,土地被征地之后的增值收益,農(nóng)民基本不參與分享,只象征性的對農(nóng)民做出少量賠償。

      農(nóng)民的參與權(quán)幾乎無法行使,農(nóng)戶往往無法參與城鎮(zhèn)規(guī)劃,不參與征地補償談判,而村民代表大會和村民意見征求會形同虛設,沒有起到本應有的作用。農(nóng)民不能以獨立主體的地位參與征地協(xié)商,又缺乏完備的申訴體系,使得他們的財產(chǎn)得不到保障,征地過程也無法獲得有效的管理和監(jiān)督。

      (二)農(nóng)民的土地利益受損

      國家規(guī)定可以對農(nóng)村土地進行征收,但是征用土地的前提是公共利益的需要,而某些地方政府在城鎮(zhèn)化過程中往往打著公共利益需要的名號,強迫農(nóng)民低價轉(zhuǎn)出土地。更過分的一些地方政府為了促進城鎮(zhèn)化,私自將農(nóng)民的集體所有地賣給土地開發(fā)商,嚴重違反了《土地管理法》的規(guī)定。

      農(nóng)民由于地位低,在利益分配中處于末端,政府通過統(tǒng)一安置建設新型社區(qū)節(jié)約出了許多建設用地,節(jié)約出來的用地指標被置換為城鎮(zhèn)用地指標,然后經(jīng)由出讓土地使用權(quán)取得巨額差價。但作為土地所有者的農(nóng)民卻沒有從中獲得財產(chǎn)性的收益,只是獲得了政府的所謂低價“補償”。

      (三)社會保障缺失

      在城鎮(zhèn)化成長過程中,城鎮(zhèn)規(guī)模無窮擴大使得廣大農(nóng)民的耕地被征用,產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民,失去了土地農(nóng)民收入的主要來源就被切斷,對他們來說,失地即失業(yè)。農(nóng)民土地被征收后不能得到有效安置,被迫流入城市,由于自身各方面條件的缺失,相較于城市失業(yè)工人沒有就業(yè)競爭力,不容易找到工作,淪為“下崗的農(nóng)民”。

      農(nóng)民工撐起了城市的建設,但是作為城市建設的主要貢獻者卻得不到應有的待遇和保障,數(shù)量龐大的農(nóng)民工在為城市建設作出貢獻之后無法獲得與付出相等的回報,大規(guī)模拖欠工資的現(xiàn)象時有發(fā)生,有關(guān)部門不出面解決,投訴無門的他們只能選擇用自己的方式爭取權(quán)益。

      二、農(nóng)民權(quán)益受損的原因

      (一)農(nóng)民法律維權(quán)意識淡薄

      農(nóng)民的權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象經(jīng)常會發(fā)生,卻得不到有效的解決。首先,農(nóng)民法律維權(quán)意識淡薄,法律知識欠缺,許多農(nóng)民不學法,更不懂法,遇到權(quán)益損害時不懂得拿起法律武器來保護自己,任由侵害者肆意損害;再者,農(nóng)民權(quán)益司法救濟保護渠道缺失,當農(nóng)民的合法權(quán)益受損后往往通過比較過激的行為來維護自己的權(quán)益,沒有司法的渠道可以維權(quán),無法獲得必要和適當?shù)难a償。侵權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生,也會容易經(jīng)常性的引起群體性事件,而由于這種司法救濟渠道的缺失,事情往往得不到有效的解決,長此以往也會造成社會的不穩(wěn)定和動蕩。受到農(nóng)民主體認知能力、認知意愿等的限制,對于長期遭受的權(quán)益問題一直得不到解決更甚至沒有引起足夠的社會關(guān)注和重視度,相關(guān)部門對于農(nóng)民權(quán)益問題也缺乏認知,以致不能很好的去主動維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

      (二)土地征用補償費較低

      目前,現(xiàn)金補償是我國征地補償?shù)闹饕绞?,補償方式比較單一。依照法律規(guī)定,征地補償應按照該土地在前三年所有產(chǎn)值的平均數(shù)的六倍以上補償,補償費用不僅包括對土地和農(nóng)民的補償,還包括地上農(nóng)作物的補償。值得注意的是:首先,同樣的土地種不同的農(nóng)作物經(jīng)濟收益差別是很大的,前三年所有產(chǎn)值的平均數(shù)并不能代表土地本身的價值以及三年內(nèi)產(chǎn)生的附加價值;其次,農(nóng)地市場二級化嚴重,出售價格懸殊很大,土地被轉(zhuǎn)手后獲得巨大的升值空間,農(nóng)民無卻法分享增值收益。在實際征地過程中,政府是唯一的主導者,農(nóng)民和農(nóng)村集體作為享有土地所有的主體擁有的話語權(quán)被剝奪,農(nóng)民只能作為被征用土地者,成為了被管理者。政府說要征多少地,農(nóng)民就要讓多少地,政府說給多少錢,農(nóng)民只能拿多少錢。

      (三)農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確

      較長時期以來我國都實行城鄉(xiāng)二元制,城市和農(nóng)村分開管理,土地分開所有。相對的,我國的土地市場也劃分為了兩級,國有土地和集體土地在這種制度的土地結(jié)構(gòu)下此消彼長。而農(nóng)村土地只是歸“農(nóng)村集體”所有,并不是歸農(nóng)民個人所有,農(nóng)民是集體的一部分。實際中的現(xiàn)象就是,這類土地所有權(quán)已經(jīng)被土地使用權(quán)所代替,使得土地所有權(quán)的法律地位被弱化,使用權(quán)分割了一大部分的所有權(quán)。而且農(nóng)民無法直接對土地進行出讓與買賣,只有將其變?yōu)閲校魅胍患壥袌?,才能作為商品進行銷售。農(nóng)民無法參與土地買賣,相應的也就無法參與土地的增值收益分配,不僅如此,還失去了土地的使用權(quán)

      (四)法律保障機制不完善

      分析社會結(jié)構(gòu)可以知道,農(nóng)民工是城市化過程中出現(xiàn)的一個主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的城市弱勢群體。而據(jù)不完全統(tǒng)計,我國目前有2億多的農(nóng)民工群體,外出農(nóng)民工中有超過50%的人沒有與用人單位簽訂勞動合同,農(nóng)民工普遍文化素質(zhì)不高,缺乏相關(guān)法律常識,這就使得不良單位有機可乘。農(nóng)民工是城市里的弱勢群體,他們經(jīng)常面對的是拖欠工資、得不到工傷保險等侵權(quán)現(xiàn)象,合法權(quán)益經(jīng)常被侵犯。

      而這些農(nóng)民工卻不能很好的為自身維權(quán)。第一,農(nóng)民工可以提請勞動爭議仲裁委員會進行仲裁保護自己的權(quán)益,但是申請仲裁的時效為60天,很多民工不知道這一時間,不能在有效的時限內(nèi)向仲裁委員會申請仲裁,從而不能很好的維護自己的權(quán)益。第二,法令宣傳不到位,農(nóng)民可以通過很多渠道來為自己進行維權(quán),當權(quán)益受到侵犯,勞動爭議仲裁委員會會對農(nóng)民權(quán)益進行保護,對侵權(quán)行為進行仲裁。但是很多民工由于缺乏法律常識,也沒有良好的渠道去了解,不能很好的進行維權(quán)。第三,維權(quán)成本過高。想要通過法律渠道維護自己的權(quán)益需要支付一大筆維權(quán)費用,作為低收入群體的農(nóng)民工往往支付不起高額的維權(quán)費用,轉(zhuǎn)而用比較激進的辦法去和侵權(quán)行為作斗爭,結(jié)果是兩敗俱傷。

      三、新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民權(quán)益保護

      中國要想順利推進新型城鎮(zhèn)化的建設,只有切實實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的利益,才能在社會主義現(xiàn)代化建設道路上取得重大成就。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路,新型城鎮(zhèn)化要始終堅持以人為本為原則,推進“人”的城鎮(zhèn)化。

      (一)推進符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)

      新型城鎮(zhèn)化進程中,大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn),推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶是政府工作的主要方向之一。具體措施有:降低小城鎮(zhèn)農(nóng)村人口落戶要求,同時放寬大中城市的落戶前提,使得農(nóng)村人口可以順利的轉(zhuǎn)為城市人口,根據(jù)每個城市不同的發(fā)展情況和潛力設置不同的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶尺度,科學合理的推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。加大社會公開力度,做到信息透明化、公開化,農(nóng)民能夠及時了解落戶進程。

      (二)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務

      大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城鎮(zhèn),應完善社會保障制度,保障他們與城鎮(zhèn)居民共同享有基本公共服務,農(nóng)民工的社會保障問題必須妥善解決,他們是城市的建設者。今后將不再分市民還是農(nóng)民,每個公民享有同等的公共服務,使得農(nóng)業(yè)人口也能享有平等的受教育權(quán),接受良好的教育,為失業(yè)農(nóng)民提供更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會,加大城市廉租房和經(jīng)濟適用房的供應量,保障住房條件。

      (三)加強農(nóng)村基層民主建設,強化農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)

      新型城鎮(zhèn)化是堅持以人為本的城鎮(zhèn)化,農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵主體。新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)越性就是強調(diào)人的城鎮(zhèn)化,將農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設的主體,因而更要加強農(nóng)村基層民主建設,完善法律法規(guī),積極推進村民自治制度,明確農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設的主體地位,保證其對城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村事務的知情和了解,以及土地征收過程中參與征收和收益,做到信息透明。要更好地保障農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán),必須強化民主機制建設,為農(nóng)民參與提供優(yōu)良的平臺和契機,進一步改進人大代表的選舉辦法,讓更多的農(nóng)民、農(nóng)民工成為自己的代言人,為自己的權(quán)利和利益進行爭取。

      (四)完善與土地相關(guān)的法律法規(guī)

      當前的法律法規(guī)存在很多不明確的地方,給農(nóng)民造成了很大的損失,只有從根本的法律漏洞上進行調(diào)整,才能切實的保護農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。完善土地管理辦法,明確農(nóng)民對于土地的主體地位,明確界定公共利益的概念和范圍,使得地方政府沒法任意的違背農(nóng)民意愿強征強拆,保障征地過程中農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)。必須將農(nóng)民個人利益與集體利益相關(guān)聯(lián),讓農(nóng)民在征地過程中擁有話語權(quán),提高征地補償?shù)臉藴省①r償方式多樣化,保證農(nóng)民能夠充分參與到土地征收過程,分享土地增值帶來的收益。積極探索新型農(nóng)民土地補償方式,農(nóng)民失去土地之后所獲得的土地收入有時不足以滿足生活保障,需要國家通過轉(zhuǎn)移支付等手段來幫助他們。

      參考文獻:

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      [8]李蕊.失地農(nóng)民權(quán)益保障[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社,2009.

      [9]陳磊,薛興利.城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題研究[J].前沿,2005(05).

      [10]劉勇.中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程、問題和趨勢[J].經(jīng)濟與管理研究,2011(03).

      (作者單位:陳魚,甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院;劉進軍,甘肅行政學院)

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