依法發(fā)揮教育督導(dǎo)的行政影響力

文新華

摘 要：教育督導(dǎo)是我國教育法律實(shí)施監(jiān)督體系中的政府教育工作內(nèi)部自我監(jiān)督，政府行政權(quán)力是教育督導(dǎo)行政影響力的來源。教育督導(dǎo)的行政影響力突出表現(xiàn)為在政府領(lǐng)導(dǎo)教育事業(yè)和管理學(xué)校的行政體系及其運(yùn)行機(jī)制中與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互制約，集中體現(xiàn)在對下級政府教育工作、對轄區(qū)所屬學(xué)校工作實(shí)施有效監(jiān)督。重視教育督導(dǎo)行政影響力是加強(qiáng)教育法治、推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的必然要求。教育督導(dǎo)行政影響力的邊界是必須與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互協(xié)調(diào)：一是教育督導(dǎo)恪守其職，不越位、不錯(cuò)位;二是教育督導(dǎo)依法履職，不掣肘、不沖突;三是教育督導(dǎo)自覺主動(dòng)促進(jìn)政府教育決策的落實(shí)，保障政府教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：教育督導(dǎo);行政影響力;教育治理現(xiàn)代化

在國家治理中，一項(xiàng)制度的優(yōu)劣乃至存廢取決于其影響力。教育督導(dǎo)制度是國家基本教育制度之一。其影響力包含相互關(guān)聯(lián)的行政影響力、對象影響力和社會(huì)影響力三個(gè)維度。本文聚焦研究在國家教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中教育督導(dǎo)的行政影響力。

什么是教育督導(dǎo)的行政影響力？

中共十八屆三中全會(huì)文件《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《深改決定》）提出要“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”。從上述重大決策，可以清晰地把握教育督導(dǎo)行政影響力的以下本質(zhì)特征：

1.教育督導(dǎo)是政府教育工作的內(nèi)部自我監(jiān)督，政府行政權(quán)力是教育督導(dǎo)行政影響力的來源

加強(qiáng)教育法制，實(shí)行教育法治，需要建立健全完善的教育法律實(shí)施監(jiān)督體系。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國教育法》，對各級政府教育工作的教育法律實(shí)施監(jiān)督體系應(yīng)包括各級黨委監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督，教育督導(dǎo)就是行政監(jiān)督，即政府內(nèi)部的自我監(jiān)督。其中，對于政府依法履行教育職責(zé)而言，不僅有上述來自政府以外的各類外部監(jiān)督，而且還有教育督導(dǎo)作為政府教育工作的內(nèi)部自我監(jiān)督，構(gòu)成內(nèi)外監(jiān)督分工清晰、有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督體系?！渡罡臎Q定》在對政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)中，提出政府行政權(quán)力包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)架構(gòu)”，這是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想在政府行政領(lǐng)域的體現(xiàn)，是政府行政權(quán)力理論的創(chuàng)新。教育督導(dǎo)體現(xiàn)政府行政權(quán)力運(yùn)用在教育治理中的監(jiān)督權(quán)，是政府行政行為中的行政監(jiān)督行為，其行為具有政府行政行為的本質(zhì)特征。各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)行使的監(jiān)督權(quán)所具有的政府行政權(quán)力的基本屬性，決定了其影響力的行政性質(zhì)。

2.教育督導(dǎo)的行政影響力突出表現(xiàn)為：在政府領(lǐng)導(dǎo)教育事業(yè)和管理學(xué)校的行政體系及其運(yùn)行機(jī)制中與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互制約

教育督導(dǎo)作為政府教育治理中監(jiān)督權(quán)的行使，一是對教育決策權(quán)的制約。根據(jù)憲法和教育法律，政府在教育治理中的決策包含以下層面：第一，是政府關(guān)于教育的重大決策;第二，是教育主管機(jī)關(guān)和其他職能機(jī)關(guān)，教育主管機(jī)關(guān)不僅是政府重大教育決策的主要執(zhí)行者，而且代表政府就教育事務(wù)進(jìn)行決策，其他職能機(jī)關(guān)既要執(zhí)行政府重大教育決策涉及各自部門的要求，也代表政府對各自所涉教育事務(wù)進(jìn)行決策（如關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)、教育基本建設(shè)、教師人事等決策）;第三，是教育主管機(jī)關(guān)的職能部門，它們既是教育行政機(jī)關(guān)決策的主要執(zhí)行者，也代表教育行政機(jī)關(guān)就具體教育事務(wù)進(jìn)行決策。在政府運(yùn)行體系內(nèi)部，根據(jù)憲法規(guī)定的行政首長負(fù)責(zé)制，教育督導(dǎo)要對本級政府首長負(fù)責(zé)，要執(zhí)行本級政府的教育決策。二是對教育決策執(zhí)行權(quán)的制約。根據(jù)憲法和教育法律，政府在教育治理中的執(zhí)行包含以下內(nèi)容：教育行政機(jī)關(guān)是本級政府的教育主管機(jī)關(guān)，不僅是教育法律的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)，而且也是政府關(guān)于教育重大決策的主要執(zhí)行機(jī)關(guān);同時(shí)，其他職能機(jī)關(guān)不僅必須執(zhí)行教育法律涉及本部門的規(guī)定，而且也必須執(zhí)行本級政府教育重大決策中涉及各自部門的要求和任務(wù)。因此，教育督導(dǎo)對政府內(nèi)部執(zhí)行教育法律和執(zhí)行政府教育重大決策情況的監(jiān)督，主要是針對本級政府教育主管機(jī)關(guān)及其職能部門和本級政府中與教育有關(guān)的其他職能機(jī)關(guān)。

3.教育督導(dǎo)的行政影響力集中體現(xiàn)在對下級政府教育工作、對轄區(qū)所屬學(xué)校工作實(shí)施有效監(jiān)督

從行政監(jiān)督的角度看，教育督導(dǎo)的行政影響力有兩個(gè)維度：一是上述的政府運(yùn)行機(jī)制中三權(quán)架構(gòu)的“相互制約”;二是這里闡釋的對下級政府教育工作、對轄區(qū)所屬學(xué)校工作實(shí)施有效監(jiān)督。前一維度的行政影響力是隨著國家治理現(xiàn)代化而在近年來逐漸產(chǎn)生的，并將在國家教育治理體系完善的過程中制度化;后一維度的行政影響力則是教育督導(dǎo)長期以來的最重要特征，也將在教育事業(yè)的未來發(fā)展中始終彰顯。因此，在政府教育治理體系中，教育督導(dǎo)就是要依法行使政府行政權(quán)力中的行政監(jiān)督權(quán)，運(yùn)用行政組織法賦予行政監(jiān)督權(quán)可以采取的各種手段乃至必要的行政強(qiáng)制手段等實(shí)施行政監(jiān)督，以確保黨和國家的教育發(fā)展戰(zhàn)略、上級政府與本級政府的教育政策政令等在下級政府得到切實(shí)貫徹落實(shí)，確保黨和國家的教育方針、政策在各級各類學(xué)校得到認(rèn)真執(zhí)行。

為什么必須重視發(fā)揮教育督導(dǎo)的行政影響力？

行政影響力是教育督導(dǎo)作為教育法律實(shí)施監(jiān)督體系中的重要組成部分和政府教育治理體系中的行政監(jiān)督制度所必須具有的。

1.重視教育督導(dǎo)行政影響力是加強(qiáng)教育法治的必然要求

黨的十八屆四中全會(huì)文件《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》）指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。經(jīng)過多年的努力，我國的教育法律規(guī)范體系正逐步走向完備，對政府領(lǐng)導(dǎo)教育工作做出規(guī)定，并規(guī)定政府對發(fā)展各級各類教育事業(yè)、保障公民受教育權(quán)利負(fù)有主要責(zé)任，規(guī)定政府教育主管部門和其他有關(guān)職能部門的教育法律責(zé)任，為加強(qiáng)教育法治提供較為系統(tǒng)的法律規(guī)范條文基礎(chǔ)。但教育法律規(guī)范能否全面、有力和高效地得到執(zhí)行，能否解決長期以來被喻為“軟法”的現(xiàn)象，取決于建設(shè)高效的教育法治實(shí)施體系?？h以上各級政府及其教育主管機(jī)關(guān)和其他有關(guān)職能機(jī)關(guān)是教育法治實(shí)施體系中最重要的實(shí)施主體。進(jìn)而，建設(shè)高效的教育法治實(shí)施體系，主要取決于縣以上各級政府及其教育主管機(jī)關(guān)和其他有關(guān)職能機(jī)關(guān)都能夠充分認(rèn)識、正確把握教育法律規(guī)范的內(nèi)涵，都能夠自覺遵守、切實(shí)執(zhí)行教育法律規(guī)范的要求。然而，我國教育法治實(shí)施體系運(yùn)行的實(shí)際狀況表明：在政府體系中如果只有中央政府實(shí)施教育法律規(guī)范而一些地方政府打折扣、敷衍甚至違法且不受監(jiān)督與問責(zé);如果在各級政府中只有教育主管機(jī)關(guān)實(shí)施教育法律規(guī)范而一些其他有關(guān)職能機(jī)關(guān)打折扣、敷衍甚至違法且不受監(jiān)督與問責(zé)，都會(huì)造成教育法治實(shí)施體系的缺口或阻塞甚至低效、失效。建設(shè)嚴(yán)密的教育法治監(jiān)督體系不僅是上述的政府內(nèi)部權(quán)力制約的橫向架構(gòu)，而且也是各級政府之間上級政府對下級政府權(quán)力制約的縱向架構(gòu)。加強(qiáng)教育法治不僅是中央政府和上級政府要依法治教，而且是地方各級政府都要依法治教，各級各類學(xué)校都要依法治校，要防范以至避免教育法治的力度隨著政府層級的下移而逐級衰減，要防范以至杜絕一些學(xué)校違法亂紀(jì)。教育督導(dǎo)就是政府內(nèi)部在教育領(lǐng)域強(qiáng)化依法行政、依法治教、依法治校的常態(tài)化監(jiān)督制度，必須具有上述行政影響力才能促進(jìn)高效的教育法律實(shí)施體系建設(shè)，從而推進(jìn)教育法治。

2.重視教育督導(dǎo)行政影響力是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的必然要求

《深改決定》和《依法治國決定》的出臺，十分清楚地表明建立并完善政府行政權(quán)力運(yùn)行體系中的監(jiān)督制度是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在教育領(lǐng)域強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，依法發(fā)揮教育督導(dǎo)的行政影響力，是在教育領(lǐng)域強(qiáng)化對行政權(quán)力制約的重點(diǎn)，也是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的必然要求。一是要求教育督導(dǎo)能夠通過監(jiān)督切實(shí)促進(jìn)政府在教育治理現(xiàn)代化過程中不斷提高依法決策、科學(xué)決策和民主決策水平?？h以上各級政府依法進(jìn)行教育決策是依法行政的根本要求，也是執(zhí)行教育法律規(guī)范、維護(hù)教育法律權(quán)威的根本表現(xiàn)，教育督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)對政府的教育決策是否符合憲法精神、是否符合教育法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督，確保教育法律規(guī)范在各級政府教育工作中得到切實(shí)執(zhí)行，防范和糾正以言代法。科學(xué)決策要求政府在教育決策中尊重教育規(guī)律和人的身心發(fā)展規(guī)律，尊重教師成長規(guī)律，發(fā)揮教師智慧，釋放教師創(chuàng)造性，能夠因應(yīng)變化及時(shí)決策，使教育更好地為國家“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，有效促進(jìn)人的全面發(fā)展，教育督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)對政府教育決策的科學(xué)性進(jìn)行監(jiān)督，確保教育的科學(xué)發(fā)展和國家人才培養(yǎng)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，防范和糾正錯(cuò)誤決策以及決策的缺位。教育督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)對政府教育決策的民主性進(jìn)行監(jiān)督，確保教育為人民大眾的根本利益服務(wù)，防范和糾正教育決策的獨(dú)斷專行與任意妄為。二是要求教育督導(dǎo)能夠通過監(jiān)督切實(shí)促進(jìn)各級政府在教育治理現(xiàn)代化過程中不斷增強(qiáng)貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院重大教育決策的執(zhí)行力。執(zhí)行力是政府行政的生命力，也是教育治理現(xiàn)代化的根本特征之一。在各級政府領(lǐng)導(dǎo)教育事業(yè)和管理學(xué)校的行政體系中，教育主管機(jī)關(guān)及其職能部門對政府重大教育決策能否執(zhí)行以及代表政府所做出的教育決策，都直接關(guān)系到中共中央國務(wù)院的教育決策和國家教育法律的執(zhí)行與落實(shí)，都直接關(guān)系到教育公共資源能否依法合理配置以及配置的公平、效率和效益等，都對各級各類學(xué)校的人才培養(yǎng)產(chǎn)生重大影響;此外，與教育有關(guān)的其他職能機(jī)關(guān)及其職能部門能否切實(shí)執(zhí)行黨中央國務(wù)院有關(guān)教育政策和國家有關(guān)教育法律，能否切實(shí)、認(rèn)真和及時(shí)執(zhí)行政府重大教育決策與各自有關(guān)的要求，都直接關(guān)系到教育事業(yè)發(fā)展和學(xué)校人才培養(yǎng)的資源保障、師資保障、信息保障、安全保障和外部環(huán)境保障等。三是要求教育督導(dǎo)能夠通過監(jiān)督促進(jìn)地方教育創(chuàng)新和學(xué)校依法自主辦學(xué)。教育治理現(xiàn)代化不僅要求不斷提高中央政府各有關(guān)職能機(jī)關(guān)和各級地方政府依法治教、貫徹黨和國家重大教育決策的執(zhí)行力，而且要求簡政放權(quán)、放管結(jié)合，充分尊重、發(fā)揮各職能機(jī)關(guān)和地方政府發(fā)展教育事業(yè)、深化教育綜合改革的創(chuàng)造性，允許并鼓勵(lì)它們以教育法律法規(guī)和中央文件精神為指導(dǎo)原則，主動(dòng)、積極、及時(shí)、創(chuàng)造性地解決教育工作中遇到的困難和問題。因此，強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，不僅不是限制或扼殺教育工作中的創(chuàng)造性，恰恰相反，而是為了更好地促進(jìn)地方教育創(chuàng)新。學(xué)校是教育的細(xì)胞。只有學(xué)校充滿活力，整個(gè)教育機(jī)體才能具有旺盛的生命力。教育治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)就是通過構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，不斷提高學(xué)校依法自主辦學(xué)能力和水平，釋放學(xué)校和廣大教師的創(chuàng)造性，造就億萬具有創(chuàng)新精神、充滿創(chuàng)新活力的人才，更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略和社會(huì)進(jìn)步。

如何依法實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)的行政影響力？

2019年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》明確要求“健全教育督導(dǎo)體制機(jī)制，提高教育督導(dǎo)的權(quán)威性和實(shí)效性”“建立教育發(fā)展監(jiān)測評價(jià)機(jī)制和督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制”。

1.加快建立相對獨(dú)立的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使督導(dǎo)職能

中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“探索建立相對獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使督導(dǎo)職能”。這規(guī)定了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置的兩個(gè)根本原則。第一個(gè)根本原則是“相對獨(dú)立”。這里的關(guān)鍵詞是“獨(dú)立”，限制詞是“相對”。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在政府中的獨(dú)立設(shè)置，體現(xiàn)了《深改決定》對政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，完全符合決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的三權(quán)架構(gòu)思想。因此，應(yīng)使督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)具備獨(dú)立設(shè)置的所有法定要件。相對性是對督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的限制，這是因?yàn)樵诮逃姓C(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行體系中，對其職能部門執(zhí)行力的監(jiān)督尤其是對所屬學(xué)校工作和教育質(zhì)量進(jìn)行督導(dǎo)監(jiān)測屬于教育行政機(jī)關(guān)的職能，此類職能由督導(dǎo)機(jī)構(gòu)承擔(dān)?？梢姡逃綄?dǎo)既有政府教育治理體系中行政監(jiān)督的屬性，又有教育行政體系中行政監(jiān)督的屬性。上述雙重屬性，決定了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)既要在特定監(jiān)督任務(wù)上對本級政府負(fù)責(zé)，又要在其他監(jiān)督任務(wù)上對本級教育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，從而決定了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的相對性。但相對性僅僅是限制性，不妨礙更不否定其獨(dú)立性。第二個(gè)根本原則是“獨(dú)立行使督導(dǎo)職能”，即督導(dǎo)機(jī)構(gòu)盡管在一些監(jiān)督任務(wù)上要對教育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但應(yīng)具有行使督導(dǎo)職能的獨(dú)立性，這樣才能確保行政監(jiān)督的公正和客觀。

2.進(jìn)一步完善教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)施行政監(jiān)督的機(jī)制

一是完善督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在上述“三權(quán)架構(gòu)”中對教育決策發(fā)揮制約作用的機(jī)制。第一，政府的重大教育決策，在決策前不僅應(yīng)聽取教育主管機(jī)關(guān)以及所涉有關(guān)職能機(jī)關(guān)的意見，而且應(yīng)征求督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的意見;在決策中，應(yīng)安排督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人列席以便了解重大教育決策的精神與要求;在決策后，應(yīng)要求督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及時(shí)或適時(shí)報(bào)告實(shí)施情況，以便進(jìn)行補(bǔ)充決策、完善決策。第二，教育主管機(jī)關(guān)的教育事務(wù)決策，應(yīng)在決策前就決策內(nèi)容是否符合黨中央的教育政策、是否符合教育法律法規(guī)和本級政府重大教育決策等聽取督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的意見;在決策中，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)列席以監(jiān)督?jīng)Q策程序的合法性與合規(guī)性;在決策后，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)對實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督。第三，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)對其他職能機(jī)關(guān)有關(guān)教育決策的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。二是完善督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在上述“三權(quán)架構(gòu)”中對執(zhí)行機(jī)關(guān)發(fā)揮制約作用的機(jī)制。對教育法律法規(guī)、中央教育政策和本級政府重大教育決策執(zhí)行情況，一方面，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)通過建立國家或區(qū)域教育發(fā)展報(bào)告、國家或區(qū)域教育質(zhì)量監(jiān)測報(bào)告的機(jī)制對教育主管機(jī)關(guān)執(zhí)行力進(jìn)行綜合性監(jiān)督，通過建立國家或區(qū)域德育、智育、體育、美育、勞動(dòng)教育以及師德建設(shè)、課程建設(shè)等發(fā)展報(bào)告的機(jī)制進(jìn)行專項(xiàng)性監(jiān)督;另一方面，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)通過建立諸如教育經(jīng)費(fèi)、教師資源建設(shè)、教育設(shè)施等條件建設(shè)、教育環(huán)境建設(shè)等專門報(bào)告的機(jī)制，對政府其他有關(guān)職能機(jī)關(guān)執(zhí)行力進(jìn)行專門監(jiān)督。三是完善督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對下級政府教育工作的層級監(jiān)督機(jī)制和學(xué)校工作與質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)制。對下級政府教育工作的行政監(jiān)督，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)根椐政府工作周期、教育事業(yè)發(fā)展階段性等建立周期性綜合性督導(dǎo)評估監(jiān)督機(jī)制，對地方教育工作實(shí)施全面的督導(dǎo)評估;根據(jù)中央教育發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的階段性要求和階段性工作重點(diǎn)，根據(jù)本級政府教育工作的戰(zhàn)略部署和重大目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)，建立專項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制;建立對地方各級各類教育質(zhì)量的區(qū)域性監(jiān)測機(jī)制;針對地方突發(fā)性重大教育事件，建立專門監(jiān)督機(jī)制。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立行政監(jiān)督和質(zhì)量監(jiān)測大數(shù)據(jù)庫，將對下級政府教育工作的各類監(jiān)督和對學(xué)校的各類監(jiān)督與質(zhì)量監(jiān)測統(tǒng)籌安排、數(shù)據(jù)互證，最大限度地減輕地方政府和學(xué)校工作負(fù)擔(dān)。

3.加快確立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制

《依法治國決定》明確提出要“完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序”。教育督導(dǎo)制度的本質(zhì)是政府體系內(nèi)的行政監(jiān)督制度，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能是實(shí)施行政監(jiān)督，這決定了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以依法通過發(fā)送整改通知書、約談等機(jī)制要求并指導(dǎo)被督導(dǎo)對象糾錯(cuò)，可以通過依法發(fā)布督導(dǎo)報(bào)告、向本級人大抄送督導(dǎo)報(bào)告等機(jī)制以督促被督導(dǎo)對象糾錯(cuò)，還應(yīng)依法啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。在發(fā)揮“三權(quán)架構(gòu)”中的制約作用時(shí)，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)向本級政府首長、本級政府辦公會(huì)議提起對行政監(jiān)督的對象機(jī)關(guān)或責(zé)任人員實(shí)行問責(zé)的建議。在對下級政府教育工作的監(jiān)督中，應(yīng)有權(quán)向本級政府和地方同級人大提起實(shí)行問責(zé)的建議。在對學(xué)校工作的監(jiān)督與質(zhì)量監(jiān)測中，應(yīng)有權(quán)向?qū)W校主管部門提起問責(zé)建議。

4.教育督導(dǎo)行政影響力的邊界是必須與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互協(xié)調(diào)

《深改決定》在強(qiáng)調(diào)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約的同時(shí)，又高度重視彼此協(xié)調(diào)。在政府教育治理體系中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都是政府行政權(quán)力的有機(jī)組成部分，這就決定“三權(quán)”的相互制約，絕不是相互掣肘，更不是相互沖突，而是都必須有利于政府實(shí)現(xiàn)教育治理的現(xiàn)代化并不斷提高教育治理的效率，都必須統(tǒng)一服務(wù)于政府教育工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，服務(wù)于保障人民大眾合法合理的教育利益。

無論是從憲法和教育法律法規(guī)的規(guī)定來分析，還是從政府教育治理現(xiàn)代化的要求判斷，對于教育督導(dǎo)而言，“三權(quán)”的相互協(xié)調(diào)有三個(gè)要義，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)關(guān)鍵方面：一是教育督導(dǎo)恪守其職，不越位、不錯(cuò)位。教育督導(dǎo)行使的是政府行政權(quán)力中的監(jiān)督權(quán)，履行的是政府行政監(jiān)督職責(zé)。對于政府的教育決策而言，教育督導(dǎo)通過行政監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)而且有權(quán)通過法定程序就政府的教育決策，根據(jù)教育實(shí)踐和學(xué)校工作中反映出的問題或困難，提出完善、調(diào)整甚至中止的建議，但不能越位而進(jìn)行教育決策;應(yīng)當(dāng)而且有權(quán)就政府教育主管機(jī)關(guān)及其他有關(guān)職能部門執(zhí)行教育法律以及貫徹政府教育決策的情況，提出完善、整改甚至問責(zé)的建議，但不能錯(cuò)位而替代執(zhí)行。二是教育督導(dǎo)依法履職，不掣肘、不沖突。按照規(guī)定，各級政府實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，教育督導(dǎo)行為是政府行政行為的一部分，應(yīng)依法對政府首長負(fù)責(zé)。所有的督導(dǎo)工作以及制定的相應(yīng)督導(dǎo)評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)不僅須符合教育法律和中共中央、國務(wù)院對教育工作提出的要求，而且都應(yīng)貫徹本級政府的教育決策精神，與政府的教育決策保持一致。三是教育督導(dǎo)自覺主動(dòng)促進(jìn)政府教育決策的落實(shí)，保障政府教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在政府運(yùn)行機(jī)制的“三權(quán)”架構(gòu)中，行政監(jiān)督是手段而不是目的。強(qiáng)化行政監(jiān)督，根本目的是為了促進(jìn)教育決策的科學(xué)性，推進(jìn)教育決策在執(zhí)行環(huán)節(jié)得到更好更有效的落實(shí);對下級政府教育工作和學(xué)校工作的督導(dǎo)，是與教育主管機(jī)關(guān)及其他有關(guān)職能部門一道，合力實(shí)現(xiàn)政府教育工作目標(biāo)，合力保障人民大眾教育權(quán)益，合力促進(jìn)教育更好地為國家和社會(huì)需要服務(wù)，為人的全面發(fā)展服務(wù)。

（作者單位：華東師范大學(xué)）

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