政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估

邵鑠淇

[提要] 面對(duì)當(dāng)今人口老齡化的社會(huì)，老年人口數(shù)量的增加，養(yǎng)老問(wèn)題也隨之日益凸顯，公眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出多樣化、多層次的需求。政府直接提供公共服務(wù)的單一供給方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需要，因此政府迫切需要把部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給企業(yè)或其他社會(huì)組織，用來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化。政府轉(zhuǎn)移養(yǎng)老服務(wù)的方式之一就是向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。并且，此項(xiàng)工作的實(shí)踐已初見(jiàn)成效，在部分地區(qū)取得良好的效果，一定程度上加快政府職能的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮了非營(yíng)利組織的積極性，有助于養(yǎng)老難題的解決。但是，政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)還是一項(xiàng)新興事物，在理論研究上尚存在較大的空間。由于政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的根本目的是為老年人提供更好的服務(wù)質(zhì)量。因此，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，確保政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量已變得十分必要。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi);社區(qū)居家養(yǎng)老;績(jī)效評(píng)估

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年11月13日

一、政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的含義

政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，主要是指政府在原有社會(huì)福利預(yù)算下，劃撥經(jīng)費(fèi)，向提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)各類(lèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)或民間組織直接購(gòu)買(mǎi)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，且這些服務(wù)的提供者以社區(qū)或居委會(huì)為核心，以老年人的家庭為依托，能充分實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)和非專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。

政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效包括服務(wù)質(zhì)量和效率兩方面，其中，服務(wù)質(zhì)量由享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者的滿意度衡量，而采購(gòu)效率則由政府的投入和產(chǎn)出比來(lái)衡量。以購(gòu)買(mǎi)的方式提供居家養(yǎng)老服務(wù)，不僅能滿足多樣化的服務(wù)需求，而且有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)供給主體多元化的發(fā)展。

二、政府在購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的績(jī)效問(wèn)題

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估應(yīng)是一個(gè)全面的評(píng)估，要有一套完善的法律法規(guī)規(guī)范績(jī)效評(píng)估體系，發(fā)揮多元主體作用，完善績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估程序，讓評(píng)估結(jié)果得到合理運(yùn)用。但是從目前的現(xiàn)狀看到，政府在購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估過(guò)程中存在多元評(píng)估主體難以發(fā)揮作用、評(píng)估指標(biāo)體系不統(tǒng)一、評(píng)估程序運(yùn)用不合理等問(wèn)題。

（一）多元評(píng)估主體的作用未充分發(fā)揮。雖然我國(guó)目前已呈現(xiàn)出多元主體參與的趨勢(shì)，但是在實(shí)踐中，由于各種因素的影響，多元評(píng)估主體難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府在績(jī)效評(píng)估中的主導(dǎo)地位難以保證社會(huì)效益。目前在政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，一般是民政部門(mén)負(fù)責(zé)服務(wù)項(xiàng)目的日常管理，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)評(píng)估和監(jiān)督。但是養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)資金主要是注重財(cái)政資金的使用效益，往往容易忽視了社會(huì)效益和對(duì)社會(huì)公眾在績(jī)效評(píng)估中的參與。社會(huì)組織作為承接機(jī)構(gòu)，其資金來(lái)源也大部分依賴政府，所以社會(huì)組織在參與評(píng)估時(shí)難以客觀參與。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)一般被定義為“專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)”，他們一般是高校的研究部門(mén)或是專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，雖然在專(zhuān)業(yè)性方面比較有優(yōu)勢(shì)。但是，高校的研究部門(mén)是屬于事業(yè)單位，與政府也有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在參與績(jī)效評(píng)估時(shí)，可能會(huì)首先考慮政府的價(jià)值態(tài)度，由于自身的權(quán)威性不強(qiáng)，在參與績(jī)效評(píng)估時(shí)困難重重。第三方評(píng)估的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性不足，難以保證評(píng)估的權(quán)威性。并且社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效是一個(gè)全過(guò)程的評(píng)估，過(guò)程比較長(zhǎng)，評(píng)估機(jī)構(gòu)一般通過(guò)抽樣調(diào)查進(jìn)行研究，難以全程跟蹤，因此降低了評(píng)估結(jié)果的客觀性。在我國(guó)，雖然人民是國(guó)家的主人，但是在行使公民權(quán)利方面，公眾比較被動(dòng)，“官本位”的觀念根深蒂固，公眾參與公共事務(wù)比較少，公共事務(wù)大部分是由政府決定，公眾一般被動(dòng)接受。

（二）評(píng)估指標(biāo)體系缺乏規(guī)范科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估要注重定性評(píng)估和定量評(píng)估的結(jié)合，定量評(píng)估中，指標(biāo)體系是評(píng)估的核心。但是目前，養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估中對(duì)指標(biāo)體系的構(gòu)建還比較少，缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系，難以將養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效加以量化，評(píng)估存在很大的主觀性和隨意性。雖然各個(gè)地區(qū)的政策文件中對(duì)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容有所涉及，但是缺乏績(jī)效評(píng)估模型的規(guī)定。在沒(méi)有規(guī)范科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)的情況下，各個(gè)地區(qū)在績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中具有較大的主觀隨意性，評(píng)估主體在評(píng)估中的可操作性較大。因此完善政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，制定合理的評(píng)估指標(biāo)體系已迫在眉睫。

（三）評(píng)估程序不盡合理。目前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的程序主要是：首先，承接機(jī)構(gòu)自評(píng)，將自評(píng)結(jié)果上報(bào)政府;其次，政府組織評(píng)估小組進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)實(shí)施評(píng)估后，形成評(píng)估報(bào)告;再次，評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)，申訴和復(fù)核;最后，運(yùn)用評(píng)估結(jié)果制定下一年計(jì)劃。雖然程序比較完整，但是仍然存在一些問(wèn)題，尤其是公眾參與程序不明確和績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用方面。公眾作為服務(wù)的享受者，在績(jī)效評(píng)估中是非常重要的評(píng)估主體，但是在評(píng)估程序中，對(duì)公眾參與沒(méi)有明確規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致在實(shí)踐中公眾參與容易被忽視掉，評(píng)估主要由承接機(jī)構(gòu)和政府評(píng)估小組完成，不能客觀反映服務(wù)效果。

三、政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效改進(jìn)建議

政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)三方參與的服務(wù)，既包括政府相關(guān)部門(mén)、提供服務(wù)的承接機(jī)構(gòu)，還包括公眾，因此完善政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估應(yīng)該以公眾滿意度為導(dǎo)向。評(píng)估主體上，政府明確自己的責(zé)任，承接機(jī)構(gòu)客觀參與評(píng)估，第三方加強(qiáng)獨(dú)立性，公眾積極參與;指標(biāo)體系上，構(gòu)建科學(xué)的體系;評(píng)估程序上，完善信息公開(kāi)，合理運(yùn)用評(píng)估結(jié)果。

（一）劃清績(jī)效評(píng)估主體責(zé)任。由于政府角色定位不明確，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，人為影響因素較大，造成績(jī)效評(píng)估的隨意性較大。因此，在績(jī)效評(píng)估中，首先政府要明確自己的角色定位，績(jī)效評(píng)估時(shí)委托第三方參與。其次，承接機(jī)構(gòu)要注重自身建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估的結(jié)合，提高自身獨(dú)立性。尤其是社會(huì)組織，要充分整合社會(huì)資源，提高自身的組織管理、人力資源管理和項(xiàng)目管理的能力，吸引優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)人才，加強(qiáng)自身的服務(wù)能力。通過(guò)提高自己的聲譽(yù)，打下公眾基礎(chǔ)，提升自己在競(jìng)標(biāo)中的競(jìng)爭(zhēng)力，提高獨(dú)立性。同時(shí)要擴(kuò)大公民參與績(jī)效評(píng)估的路徑，建立官方互動(dòng)平臺(tái)，讓公眾有什么意見(jiàn)、需求等可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表達(dá)。提高公民的參與意識(shí)，加強(qiáng)公眾參與度。

（二）完善績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。首先要遵循績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的原則，堅(jiān)持全面性和特殊性相結(jié)合、實(shí)踐性和理論性相結(jié)合、定性和定量相結(jié)合、動(dòng)態(tài)性和穩(wěn)定性相結(jié)合的原則;其次要運(yùn)用科學(xué)的指標(biāo)設(shè)計(jì)的方法，借鑒國(guó)內(nèi)外指標(biāo)設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從已有的指標(biāo)中吸取合理的因素，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展情況添加發(fā)展的指標(biāo);最后確定指標(biāo)體系的內(nèi)容，政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系內(nèi)容主要包括投入、過(guò)程、產(chǎn)出和結(jié)果等四個(gè)環(huán)節(jié)，不僅涵蓋了4E評(píng)價(jià)法的經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公正四個(gè)方面的內(nèi)容，還涵蓋了績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效溝通、績(jī)效考核和績(jī)效反饋的過(guò)程，是一個(gè)開(kāi)放式螺旋上升的過(guò)程，通過(guò)績(jī)效評(píng)估的過(guò)程，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（三）優(yōu)化績(jī)效評(píng)估程序。良好的評(píng)估程序是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估順利開(kāi)展的保障，但是目前我國(guó)績(jī)效評(píng)估程序不盡完善，合理的績(jī)效評(píng)估程序應(yīng)為三個(gè)階段：準(zhǔn)備階段——評(píng)估階段——結(jié)果運(yùn)用階段。完善的績(jī)效評(píng)估程序需要與績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系相結(jié)合，兩者相輔相成。政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估程序是一個(gè)系統(tǒng)性、封閉性的循環(huán)過(guò)程。雖然在實(shí)踐中績(jī)效評(píng)估程序已逐步規(guī)范，但是仍然有一些地方需要完善。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)力度的不斷加大，為了保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效益，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行評(píng)估勢(shì)在必行。通過(guò)本文的研究主要得出以下幾個(gè)結(jié)論：第一，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的背景下，政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估是不可阻擋的趨勢(shì)，績(jī)效評(píng)估作為政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)流程的一部分，在提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和效益方面具有至關(guān)重要的作用。第二，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，應(yīng)是全面的評(píng)估。從政府、承接機(jī)構(gòu)和公眾三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，并且要評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益是因?yàn)檎彩且粋€(gè)經(jīng)濟(jì)體，資金有限，要提高單位資金的產(chǎn)出效益。評(píng)估社會(huì)效益是由政府作為養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者決定的，政府是為人民服務(wù)的，因此政府的行為應(yīng)注重社會(huì)效益。第三，老年人作為養(yǎng)老服務(wù)的享受者，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效益具有最直接的發(fā)言權(quán)，公眾滿意度是政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效的重要組成部分。因此，提高公眾滿意的最直接有效的途徑是提高感知質(zhì)量，即從滿足老年人需求、及時(shí)解決老年人面臨的合理問(wèn)題及提高養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平，提供人性化的養(yǎng)老服務(wù)等方面入手。

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