利益集團(tuán)對(duì)我國公共政策制定影響機(jī)制分析

王璐瑤

[提要] 改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推動(dòng)中國社會(huì)形成多元化的利益結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致公共政策的制定和實(shí)施過程日益受到利益集團(tuán)的影響，公共決策的制定過程也成為不同利益集團(tuán)博弈的過程。本文著重對(duì)利益集團(tuán)影響我國公共政策制定的路徑、利弊進(jìn)行分析，并給出優(yōu)化利益集團(tuán)對(duì)我國公共政策制定影響的具體措施，以期為指導(dǎo)實(shí)踐提供有益的思考。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán);公共政策;政治參與

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年11月13日

一、問題提出

改革開放以前，我國實(shí)行社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，著重強(qiáng)調(diào)人民利益與社會(huì)利益的一致性以及人民內(nèi)部利益的均等化，忽略了不同利益主體間的利益沖突與矛盾并且拒絕承認(rèn)社會(huì)主義國家存在利益集團(tuán)。伴隨改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是“先富帶動(dòng)后富”政策的實(shí)施，使得我國的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢，利益集團(tuán)的概念也越來越清晰。1988年，黨的十三屆二中全會(huì)首次在工作報(bào)告中指出“在社會(huì)主義制度下，人民內(nèi)部仍然存在著不同利益集團(tuán)的矛盾”。經(jīng)過四十多年時(shí)間的發(fā)展，不同的利益集團(tuán)成為社會(huì)利益結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，直接或間接的影響公共政策的制定過程。近年來，黨和政府已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到利益集團(tuán)對(duì)公共政策制定的影響，逐漸采用更加合理的公共政策制定方式來消除其弊端?；诖?，本文研究利益集團(tuán)對(duì)我國公共政策制定的影響機(jī)制，為優(yōu)化利益集團(tuán)對(duì)公共政策制定的影響給出可行政策建議。

二、利益集團(tuán)影響公共決策的路徑

利益集團(tuán)在具備一定的實(shí)力和影響后，通過什么途徑來影響政府公共政策的制定成為其關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，有效的路徑選擇能夠在成本最小的條件下實(shí)現(xiàn)本集團(tuán)利益的最大化。目前，我國利益集團(tuán)影響公共決策的路徑選擇主要有：社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、說服工作、大眾傳媒、尋租行為以及集體性行動(dòng)選擇。

（一）組織社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。受傳統(tǒng)儒家思想的影響，中國社會(huì)自古以來就形成了“人情社會(huì)”，有別于西方國家的“法治社會(huì)”。在這種文化背景下，借助社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)達(dá)到影響公共政策的目標(biāo)成為眾多利益集團(tuán)首選的方式。利益集團(tuán)內(nèi)部成員利用家族親緣關(guān)系、地緣關(guān)系、同學(xué)朋友關(guān)系等，能夠比其他集團(tuán)更早的獲取公共政策制定的相關(guān)信息，增強(qiáng)其對(duì)政策制定影響的力度。此外，相比于不具備社會(huì)關(guān)系的利益集團(tuán)來說，建立在社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上的路徑選擇具備更高的成功率和較低的成本，因?yàn)樵谌饲樯鐣?huì)中，政策制定者總是傾向于優(yōu)先選擇考慮“熟人”的利益訴求。

（二）采用說服手段。利益集團(tuán)采用“說服手段”對(duì)公共政策的制定過程施加影響也是其經(jīng)常采用的方式。相比于借助社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“以情服人”，采用說服手段更多的是不同利益集團(tuán)與政策制定者間進(jìn)行博弈的過程。在公共政策的制定過程中，利益集團(tuán)可以在充分考慮自身利益最大化的條件下，針對(duì)公共政策的制定進(jìn)行社會(huì)調(diào)研并最終形成具有說服力的研究報(bào)告，通過擺事實(shí)、講道理的形式對(duì)影響政策制定者的行為。當(dāng)然，采用說服手段更多強(qiáng)調(diào)的是“以理服人”，所以利益集團(tuán)的說辭不僅僅需要體現(xiàn)本集團(tuán)的利益訴求，還需要突出社會(huì)公共利益和政策制定者的預(yù)期目標(biāo)，追求自身利益目標(biāo)和政策制定者目標(biāo)的一致性。

（三）借助大眾傳媒。隨著科學(xué)信息技術(shù)的發(fā)展和群眾思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變，以網(wǎng)絡(luò)、電視為代表的大眾傳媒在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。而利益集團(tuán)借助大眾傳媒的力量對(duì)政府公共決策施加影響也成為新時(shí)代背景下的有效路徑選擇。首先，利益集團(tuán)可以借助大眾傳媒的力量收集公共決策的相關(guān)信息，提高與決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行博弈時(shí)的信息對(duì)稱性，掌握博弈主動(dòng)性。其次，利益集團(tuán)可以網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等大眾傳媒方式吸引大量民眾的注意力，引導(dǎo)社會(huì)輿論朝著有利于自身利益最大化的方向發(fā)展，并且可以通過社會(huì)輿論的增強(qiáng)給政府決策機(jī)構(gòu)施加壓力，迫使決策機(jī)構(gòu)做出讓步。

（四）尋租行為?，F(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，多重利益交織，誘使利益集團(tuán)通過尋租方式來對(duì)公共政策的制定和實(shí)施施加影響。再加上目前國內(nèi)政治體制建設(shè)有待完善，監(jiān)察力度有待加強(qiáng)，政府官員自身素質(zhì)不過關(guān)等原因，使得尋租路徑的選擇擁有廣闊的“沃土”。利益集團(tuán)可以通過給予金錢、購買房產(chǎn)、負(fù)擔(dān)官員子女出國留學(xué)等方式來進(jìn)行尋租，將公共決策制定者的利益與集團(tuán)利益捆綁在一起，并最終實(shí)現(xiàn)影響公共決策制定的目的。尤其是隨著利益集團(tuán)力量的不斷增強(qiáng)，尋租行為的路徑選擇不再以決策者的意愿為轉(zhuǎn)移。強(qiáng)勢的利益集團(tuán)很可能會(huì)采用具有脅迫性質(zhì)的尋租手段，迫使政府決策者不得不與該利益集團(tuán)合謀，使得公共政策的制定偏離預(yù)期目標(biāo)。

三、利益集團(tuán)影響公共決策的利弊

（一）增強(qiáng)決策的民主性、科學(xué)性與合法性。利益集團(tuán)對(duì)公共決策制定的影響有助于增強(qiáng)公共決策過程的民主性、科學(xué)性和合法性。首先，利益集團(tuán)對(duì)政府決策機(jī)構(gòu)施加影響的過程是不同利益集團(tuán)間、利益集團(tuán)與決策機(jī)構(gòu)間的博弈過程，不同的利益集團(tuán)通過博弈表達(dá)自己的利益訴求，有助于決策機(jī)構(gòu)綜合衡量各方利益，避免政府決策部門的獨(dú)斷專行，增強(qiáng)公共決策民主性。其次，利益集團(tuán)內(nèi)部許多成員掌握專業(yè)知識(shí)并且擁有某一方面的從業(yè)經(jīng)歷，能夠在博弈過程中利用專業(yè)知識(shí)和豐富的經(jīng)驗(yàn)分析公共政策制定的利弊，提高公共決策過程科學(xué)性。最后，利益集團(tuán)積極參與公共決策有助于鼓勵(lì)更多的公民參與政治，在實(shí)施“公民政治”的條件下，政府部門的尋租行為才能得到有效監(jiān)督和抑制，促使政府決策機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法決策。

（二）加劇社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的多重利益交織，使得我國存在眾多復(fù)雜的利益集團(tuán)，但是這些利益集團(tuán)在成員構(gòu)成、利益訴求、影響力等方面存在明顯的差異。這就決定了不同的利益集團(tuán)對(duì)公共決策制定所施加的影響不同。規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)的利益集團(tuán)能夠采用更有效的方式對(duì)公共決策的制定施加壓力，而相對(duì)規(guī)模小、實(shí)力弱的利益集團(tuán)在博弈的過程中處于弱勢地位，不能有效的表達(dá)自身的利益訴求。最終結(jié)果就是公共決策更加強(qiáng)傾向于代表強(qiáng)勢利益集團(tuán)的訴求，從而加劇社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化。我國目前的壟斷行業(yè)就是強(qiáng)勢利益集團(tuán)的集中代表，在很大程度上加劇收益在不同行業(yè)間的分配差距。

（三）降低政治權(quán)威。根據(jù)“國家主義范式”理論，國家作為獨(dú)立行為者才能更好地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定以及外部防御等方面發(fā)揮作用。同樣，政府決策機(jī)構(gòu)作為公共政策制定主體，只有在保證自身行為獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，才能有效地進(jìn)行決策制定。但是，眾多利益集團(tuán)通過相互博弈參與公共決策制定過程，打破了決策機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。如果任由強(qiáng)勢的利益集團(tuán)操縱公共政策的制定和實(shí)施，將會(huì)嚴(yán)重破壞公共決策的合法合理性，并且弱勢利益集團(tuán)的利益訴求在得不到滿足的情況下，會(huì)對(duì)政府部門的合法性和公信力產(chǎn)生懷疑，影響國家政治權(quán)威。

四、幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)政府自身能力建設(shè)。政府作為公共政策制定的主體，承擔(dān)維持政治穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任。加強(qiáng)政府自身能力建設(shè)有助于提高政府的清廉、防腐能力，對(duì)于增強(qiáng)公共決策的科學(xué)性、民主性以及合法性都發(fā)揮著重要的作用。對(duì)于那些借助違法手段干預(yù)公共決策的利益集團(tuán)，應(yīng)該依法給予取締，嚴(yán)厲打擊，保證以人民群眾為核心的社會(huì)公共利益。

（二）提高弱勢利益集團(tuán)的影響力。由于利益集團(tuán)實(shí)力的不對(duì)等，導(dǎo)致公共政策的制定和實(shí)施存在公平性方面的問題，加劇了社會(huì)以及結(jié)構(gòu)的分化，政府應(yīng)該積極提高以普通大眾為主的弱勢利益集團(tuán)的影響力，增強(qiáng)利益集團(tuán)間的平衡性。不僅有助于緩解社會(huì)利益分化，還能夠增強(qiáng)公共決策制定的民主性、科學(xué)性和合法性。

（三）充分發(fā)揮大眾傳媒的監(jiān)督作用。大眾傳媒作為社會(huì)生活的主要承接載體，在監(jiān)督政府公共決策和利益集團(tuán)的運(yùn)作等方面發(fā)揮著重要的作用。充分發(fā)揮大眾傳媒的監(jiān)督作用，在社會(huì)輿論的壓力下能夠在較短的時(shí)間內(nèi)促使問題合理合法地解決。

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