財(cái)政支持科技創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及啟示

陳秀秀　莊小將

[提要] 科技創(chuàng)新是推動區(qū)域發(fā)展的重要因素之一，它存在的公共產(chǎn)品性、外部性和不確定性在一定程度上限制了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。本文通過國內(nèi)外就科創(chuàng)專項(xiàng)、科創(chuàng)人才、科創(chuàng)金融等方面的經(jīng)驗(yàn)研究，最終得到豐富財(cái)政支持投入方式、構(gòu)建政府引導(dǎo)市場驅(qū)動的金融服務(wù)體系、重視科技間接稅收優(yōu)惠政策等經(jīng)驗(yàn)啟示。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支持;科技創(chuàng)新;科創(chuàng)專項(xiàng);科創(chuàng)人才;科創(chuàng)金融

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年11月7日

一、國外財(cái)政支持科技創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)研究

（一）科創(chuàng)專項(xiàng)扶持。為了占領(lǐng)科技的制高點(diǎn)，引導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各國均發(fā)布了科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略政策。英國倫敦在2011年發(fā)布了《促進(jìn)增長的創(chuàng)新研究戰(zhàn)略》，包含推進(jìn)科技創(chuàng)新的一系列方法與措施，試圖讓英國在世界上保持著在科創(chuàng)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。以色列推出了《納米技術(shù)：以色列的國家戰(zhàn)略》，不僅考察了納米技術(shù)的國內(nèi)外發(fā)展進(jìn)程，同時還分析了相關(guān)領(lǐng)域的資源分配。2011年加拿大政府啟動了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略》，目的在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)對信息通訊技術(shù)的使用，加強(qiáng)對數(shù)字技術(shù)的開發(fā)，促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)品的推廣。德國政府頒布兩部中小企業(yè)“解除法”，旨在為中小企業(yè)創(chuàng)新提供充分的資金支持，將中小企業(yè)的創(chuàng)新資助納入到“中小企業(yè)重要創(chuàng)新計(jì)劃”中，同時還為中小企業(yè)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)投資基金，幫助其解決融資難的問題。加拿大政府在2011～2013年這兩年間，向信息通訊技術(shù)投入8，000萬加元，向數(shù)字技能開發(fā)領(lǐng)域投入6，000萬加元，并且每年撥款1億加元用于數(shù)字產(chǎn)品展銷，2014年向“汽車創(chuàng)新基金”撥款5億加元，用于進(jìn)行汽車技術(shù)相關(guān)的戰(zhàn)略性、大型的研發(fā)項(xiàng)目。為了增加創(chuàng)新產(chǎn)品的市場需求，政府可以向科技公司進(jìn)行專項(xiàng)采購，并指導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的產(chǎn)出。美國硅谷為了維護(hù)國防的需要，讓一些初創(chuàng)的高科技公司發(fā)展壯大，晶體管出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，美國的航天事業(yè)發(fā)展迎來了高峰期，美國政府在硅谷高科技公司的大量采購，讓硅谷的科技公司的發(fā)展出現(xiàn)了前所未有的機(jī)遇，其科技的技術(shù)與效率也大大提高。

（二）科創(chuàng)人才支持。為了繼續(xù)培養(yǎng)科研的后備力量，各國均實(shí)施了相關(guān)的政策來支持青年科創(chuàng)項(xiàng)目。英國政府在激勵年輕人科技創(chuàng)新上發(fā)揮了重要的作用，通過實(shí)施“教學(xué)公司”和“青年展望”等項(xiàng)目，為青年搭建有效的科創(chuàng)平臺，加快科創(chuàng)知識的普及，在此過程中發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)與高校的優(yōu)勢來幫助知識技術(shù)的轉(zhuǎn)移，幫助科研人員參與到科技創(chuàng)新的活動中來。德國還組織各類針對年輕人的職業(yè)教育培訓(xùn)來提升其科創(chuàng)知識水平，啟動專業(yè)的人才門戶網(wǎng)站，出臺多種激勵政策吸引國際化專業(yè)人才。加拿大實(shí)施了科學(xué)家項(xiàng)目，給全世界頂尖的科研人員提供了豐厚的條件。據(jù)了解，加拿大政府在此項(xiàng)目上每年投資約3億美元，來吸引他們來加拿大進(jìn)行科學(xué)研究。英國有很濃厚的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化，由高校、研究所、政府、企業(yè)等共同參與的科技論壇、創(chuàng)新活動、創(chuàng)業(yè)聚會等交流平臺經(jīng)常開展，形成了多個開放的、綜合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)圈子，為科創(chuàng)人才營造了良好的科學(xué)文化氛圍，促進(jìn)了應(yīng)該經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。

（三）科創(chuàng)金融服務(wù)。政府財(cái)政支持對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用。美國的硅谷，聯(lián)邦政府通過制定法律法規(guī)對地方研究活動實(shí)行直接資助來提高其科技發(fā)展的積極性。除了聯(lián)邦政府以外，地方政府也會對高科技創(chuàng)新企業(yè)提供額外的貸款資助或貸款擔(dān)保。英國則提供了創(chuàng)業(yè)貸款項(xiàng)目用來幫助前期資金不足的高科技企業(yè)解決資金問題，幫助初創(chuàng)企業(yè)的成立。倫敦設(shè)立市長資金，提供新知識的培訓(xùn)，相關(guān)的培訓(xùn)人才可以享受一定程度的稅負(fù)減免。英國自2011年開始降低企業(yè)所得稅，小規(guī)模企業(yè)的利潤稅率下降到20%，預(yù)計(jì)在G20集團(tuán)中英國實(shí)行的是最低的企業(yè)稅率。在美國硅谷，活躍著大量的創(chuàng)業(yè)基金，這些基金為硅谷高科技的發(fā)展提供了充足的資金資助，極大地促進(jìn)高科技企業(yè)的發(fā)展。英國倫敦設(shè)立了不同層次的基金，成為了歐洲風(fēng)險(xiǎn)投資的最佳場所。芬蘭在科技方面的風(fēng)險(xiǎn)投資基金是國家研究與發(fā)展基金，主要側(cè)重高科技的開發(fā)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)支持中小型技術(shù)公司、研發(fā)以及成果轉(zhuǎn)化活動，取得后的收益主要用于進(jìn)一步擴(kuò)大投資。德國大多數(shù)銀行是以混合業(yè)為主，對于科技支持力度很大，政府為了發(fā)揮銀行在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)方面建立了機(jī)制成熟且完善的信用擔(dān)保體系，降低了銀行參與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)中的風(fēng)險(xiǎn)，德國銀行就是一家混業(yè)經(jīng)營為主的銀行，德國政府建立了較完善的信用擔(dān)保體系來發(fā)揮銀行對科技企業(yè)的支持。

二、國內(nèi)財(cái)政支持科技創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)研究

科技創(chuàng)新是我國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的核心要點(diǎn)，需要給予特別的重視。在此戰(zhàn)略下對于創(chuàng)新支持的力度必須力挺，科技領(lǐng)域是我國財(cái)政支出的重要領(lǐng)域。根據(jù)資料顯示，截至2018年，我國在科技創(chuàng)新方面財(cái)政支出達(dá)1.97萬億元，同過去相比科技創(chuàng)新的財(cái)政支出大幅度增長。2013年科技創(chuàng)新的支出占GDP的比例為2.08%，而2018年就有2.18%。截至2018年，我國針對科技創(chuàng)新領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)建立完成，并起到非常明顯的效果。目前，進(jìn)一步針對財(cái)政支持科技創(chuàng)新的改革主要表現(xiàn)在科研資金管理上的改革，深化政府的放管服，推進(jìn)信用體系與科研管理的相融。對于高新技術(shù)企業(yè)來說，企業(yè)所得稅享受15%的稅率政策，且經(jīng)過嚴(yán)格審核通過滿足條件所付出的研發(fā)費(fèi)用可以在企業(yè)所得稅匯算清繳中以75%加計(jì)扣除，加上2016年5月份施行的“營改增”，讓高新技術(shù)企業(yè)可以通過稅務(wù)籌劃進(jìn)一步進(jìn)行稅收減負(fù)。引導(dǎo)社會資本也開始參與到相關(guān)投資項(xiàng)目中，共約有237億元的社會資本金應(yīng)用于創(chuàng)新科技領(lǐng)域，用來支持企業(yè)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

（一）科創(chuàng)專項(xiàng)扶持。國家重大科技專項(xiàng)是我國發(fā)展的關(guān)鍵，為了實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)必須加強(qiáng)國家重大科技專項(xiàng)的投入，選擇若干具有重大戰(zhàn)略的產(chǎn)品以及關(guān)鍵性技術(shù)，通過資源整合突破核心技術(shù)，最終實(shí)現(xiàn)以局部的科技發(fā)展帶動跨越式的生產(chǎn)力的發(fā)展，并填補(bǔ)我國的戰(zhàn)略空白。在重大科創(chuàng)專項(xiàng)的資金支持方面，我國各地區(qū)都能夠堅(jiān)持多元化原則，包括各區(qū)、縣政府配套資金還有單位自籌資金以及其他渠道獲得的資金;在項(xiàng)目的遴選方面，堅(jiān)持集中財(cái)力、突出重點(diǎn)的原則，加大實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展比較薄弱的環(huán)節(jié);在管理方面，實(shí)行單獨(dú)核算、?？顚Ｓ?、實(shí)行監(jiān)督、成績評價(jià)來提高專用資金的效益發(fā)揮最大化。江蘇蘇州引入市場發(fā)現(xiàn)機(jī)制，在合理建立多來源渠道發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目，充分利用市場發(fā)揮作用，具有一定的借鑒意義。在監(jiān)督管理上，重大科創(chuàng)專項(xiàng)要接受財(cái)政局、市科委、市發(fā)改委、牽頭組織與項(xiàng)目承擔(dān)單位的共同監(jiān)督管理。上海形成了《〈上海中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）〉若干配套政策》（滬府[2006]5號），深圳市頒布了《深圳國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015-2020）》，蘇州市委市政府正式印發(fā)《關(guān)于打造產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新高地的若干措施》，無錫市頒布《無錫市關(guān)于加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動核心戰(zhàn)略的若干政策措施（2017-2020）》，南京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于深化創(chuàng)新名城建設(shè)提升創(chuàng)新首位度的若干政策措施》，常州市委、市政府頒布了《關(guān)于增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)創(chuàng)新型城市的決定》。國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)通過一系列制度來保障科創(chuàng)專項(xiàng)的扶持。

（二）科創(chuàng)人才支持。區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)和原動力來源于人才，建設(shè)具有一定規(guī)模的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，發(fā)展形成具有中國特色的國際化人才高地就變成科創(chuàng)發(fā)展的重要議題之一。目前，各政府也結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況出臺了相應(yīng)的財(cái)政科技人才政策，按照政策頒布的行政等級來劃分，有國家級的“千人計(jì)劃”、省級高層次人才計(jì)劃以及市級領(lǐng)軍人才計(jì)劃。具體的人才服務(wù)政策資助方式也是多種多樣的，主要包括直接的一次性資金獎勵、房租補(bǔ)貼、社會保障、戶籍及子女教育等服務(wù)。北京啟動了“中關(guān)村高聚工程”、“雛鷹人才工程”以及海歸人才計(jì)劃，旨在培養(yǎng)培育一批具有國際影響力的領(lǐng)軍型企業(yè)和一個高端領(lǐng)軍人才隊(duì)伍。上海設(shè)立了上海領(lǐng)軍人才計(jì)劃。深圳設(shè)立了海外高層次人才的“孔雀計(jì)劃”，對留學(xué)回國人員分設(shè)A、B、C三類分別給予相應(yīng)的人才資助政策。蘇州高新區(qū)設(shè)立了《姑蘇創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才計(jì)劃》、海外高層次人才引進(jìn)工程。無錫市設(shè)立了“太湖人才計(jì)劃”，對帶技術(shù)項(xiàng)目來無錫創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的團(tuán)隊(duì)，給予300萬～1，000萬元的項(xiàng)目資金支持。南京市設(shè)立了“345”海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃頒布了《南京市關(guān)于優(yōu)化升級“創(chuàng)業(yè)南京”英才計(jì)劃的實(shí)施細(xì)則》。

（三）科創(chuàng)金融服務(wù)。由于科技創(chuàng)新具有不確定的特性，讓科技創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)增加，導(dǎo)致高新技術(shù)企業(yè)面臨“融資難”問題，為了解決這一問題，我國大部分地區(qū)會根據(jù)所屬地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，頒布實(shí)施相應(yīng)的金融服務(wù)政策。深圳在金融服務(wù)方面注重借助政府資本撬動民間力量盤活金融服務(wù)，其主要體現(xiàn)在創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)服務(wù)上實(shí)現(xiàn)天使投資支持資金補(bǔ)貼與創(chuàng)業(yè)投資支持資金補(bǔ)貼兩手抓;在新產(chǎn)品與新技術(shù)推廣應(yīng)用和中小科技型企業(yè)承接重大建設(shè)工程項(xiàng)目上賦予了較大力度的金融支持，一方面使技術(shù)理論成果的轉(zhuǎn)化和新產(chǎn)品得到推廣;另一方面通過將企業(yè)的技術(shù)和產(chǎn)品轉(zhuǎn)化成資金流，也推動了企業(yè)自身的發(fā)展強(qiáng)大，構(gòu)成了一個很好的良性循環(huán)。上海更注重依靠政府的強(qiáng)大力量引導(dǎo)建立金融平臺，特別是在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)服務(wù)方面，年度最高可獲得補(bǔ)貼達(dá)到500萬元。此外，在金融服務(wù)建設(shè)方面，上海在科技融資服務(wù)平臺、科技支行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)服務(wù)方面都給予了很大的財(cái)政引導(dǎo)政策。蘇州高新區(qū)重點(diǎn)關(guān)注省級相關(guān)配套政策，積極引導(dǎo)資金專項(xiàng)用于支持創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，而且在這樣的基礎(chǔ)上提出相關(guān)的補(bǔ)充性和針對性的政策。無錫市整合政策、資金、人才等資源，按照企業(yè)發(fā)展的初創(chuàng)期、成長期、成熟期提供配套的支持，加快科技成果轉(zhuǎn)化，形成多種金融工具并舉的現(xiàn)代化金融服務(wù)體系。南京市出臺了《關(guān)于加快科技金融體系建設(shè)促進(jìn)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干意見》，“融資難、融資貴”問題得到有效緩解。常州市人民政府頒布了《關(guān)于促進(jìn)科技金融結(jié)合加快科技型企業(yè)發(fā)展的若干意見》，拓展新型貸款業(yè)務(wù)，拓寬科技保險(xiǎn)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金支持范圍。

三、財(cái)政支持科技創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）豐富財(cái)政支持投入方式。財(cái)政支持的方式選擇需要根據(jù)實(shí)際情況，政策目標(biāo)功能的不同，實(shí)施不同的扶持方式，因此需要構(gòu)建“投資-貸款-保險(xiǎn)-獎勵-補(bǔ)貼”五位一體的財(cái)政科技投入體系，讓財(cái)政支持科技創(chuàng)新的形式變得多樣化。財(cái)政補(bǔ)貼主要用在國家、省、市扶持政策的配套、對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大專項(xiàng)、人才計(jì)劃和企業(yè)的扶持以及對部分功能類項(xiàng)目的支持;以引導(dǎo)基金為代表的投資類方式主要用于高科技產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)，通過財(cái)政資金的功能導(dǎo)向作用，彌補(bǔ)科技創(chuàng)新鏈條中存在的市場問題，通過創(chuàng)新融資服務(wù)平臺，來解決中小創(chuàng)新企業(yè)融資難等專業(yè)難題;通過擔(dān)保、獎勵等方式降低間接融資門檻，鼓勵企業(yè)直接融資，這樣在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的條件下，可以有效減輕企業(yè)融資難度。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)啟示，在做好金融服務(wù)的同時，還需要充分利用政府采購在推動區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展中便利，貫徹落實(shí)創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購政策。提高對創(chuàng)新產(chǎn)品采購的重視程度，積極鼓勵政府各單位在使用財(cái)政性資金進(jìn)行政府采購時，優(yōu)先采購首次投放市場的創(chuàng)新產(chǎn)品，以此來提高區(qū)域企業(yè)自主創(chuàng)新的能力。構(gòu)建各地政府科技部門互訪機(jī)制，創(chuàng)建綜合性或?qū)ｎ}性科技政策論壇，使政府科技部門之間溝通和聯(lián)系得到加強(qiáng)。

（二）構(gòu)建政府引導(dǎo)市場驅(qū)動的金融服務(wù)體系。首先，要堅(jiān)定政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動的信念不動搖，將財(cái)政投入過渡為政府引導(dǎo)，避免大包大攬，防止越位代權(quán)，最大限度的發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”杠桿撬動作用。以區(qū)域?yàn)榱⒆泓c(diǎn)面向全國吸引子基金開展創(chuàng)新投資;在另一個層次上母基金管理人以市場化方式選擇專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)作為子基金管理人，在明確對應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任和收益分享機(jī)制的基礎(chǔ)上，將政府引導(dǎo)基金以外的社會資本籌集落實(shí)到實(shí)處。其次，要堅(jiān)持政府出資與社會資本同股同權(quán)、收益共享。在發(fā)揮政府、市場的雙主體運(yùn)作的同時，還需要進(jìn)一步推進(jìn)完善財(cái)政科技資金管理的機(jī)制，層層推進(jìn)，按照“一個管理主體，一個申報(bào)平臺，分片受理、權(quán)責(zé)明確”的總體思路推行管理。借用區(qū)域事中事后監(jiān)管平臺，整理歸類資源，并且輔助以第三方評估及監(jiān)管等機(jī)制，保證財(cái)政科技資金安全、有效地發(fā)揮出其作用，這樣既簡化了財(cái)政科技資金管理的程序提高了效率又保障了資金使用的公平性和合理性。

（三）重視科技稅收優(yōu)惠中的間接優(yōu)惠政策。財(cái)政支持科技創(chuàng)新需要逐漸形成以間接優(yōu)惠為主，直接優(yōu)惠為輔的科技稅收優(yōu)惠體系。在稅收優(yōu)惠總體規(guī)模納入稅式支出預(yù)算管理的條件下，推動稅務(wù)管理能力的提高，建立激勵企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)創(chuàng)新的間接式稅基優(yōu)惠體系，包括研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、加速折舊、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、投資抵免、科研開發(fā)準(zhǔn)備金稅前列支等優(yōu)惠方法;同時，通過低稅率與稅額減免等方式，輔助以科創(chuàng)成果激勵為導(dǎo)向的直接式稅率優(yōu)惠。

政府部門需要充分發(fā)揮稅收的激勵作用，在稅收激勵的內(nèi)容和方式上進(jìn)行創(chuàng)新和調(diào)整。第一，提出的稅收政策要有利于幫助消化科技自主創(chuàng)新中遇到的實(shí)際難題。要注意促進(jìn)研究開發(fā)投入和科技成果轉(zhuǎn)化、鼓勵科技人才培養(yǎng)和科研隊(duì)伍的穩(wěn)定才是科技稅收政策的重點(diǎn)。第二，合理使用稅收激勵的方法，達(dá)到由直接優(yōu)惠為主向以間接優(yōu)惠為主的轉(zhuǎn)變效果。稅收直接優(yōu)惠的主要表現(xiàn)是對企業(yè)最終經(jīng)營成果進(jìn)行減稅免稅。第三，在生命周期方面，由于科技自主創(chuàng)新產(chǎn)品的科技更新速度很快，因此所制定的稅收激勵政策應(yīng)根據(jù)科技發(fā)展水平適時做出一定的改變。

主要參考文獻(xiàn)：

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