基于機(jī)構(gòu)改革的檔案工作關(guān)系整合論

摘? 要：從檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)職能及檔案事業(yè)發(fā)展方向等角度出發(fā)，疏理并整合了本輪檔案機(jī)構(gòu)改革背景下檔案工作的幾組關(guān)系，即“分”與“合”之關(guān)系、“強(qiáng)化”與“弱化”之關(guān)系及“一體化”與“多樣化”之關(guān)系。筆者認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革背景下，檔案行政部門應(yīng)保證行政管理職能不缺位，檔案文化服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化文化事業(yè)機(jī)構(gòu)公共屬性，檔案社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極尋求改革發(fā)展機(jī)遇。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)改革;檔案管理體制;檔案部門

2018年2月28日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定（以下簡(jiǎn)稱“決定”），標(biāo)志著國(guó)家新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革全面展開，檔案機(jī)構(gòu)改革是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分。本文梳理并整合了本輪機(jī)構(gòu)改革背景下檔案工作的幾組關(guān)系，并提出發(fā)展新思路。

1 整合機(jī)構(gòu)改革背景下檔案工作的幾組關(guān)系

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置角度下的“分”與“合”關(guān)系?！胺帧奔捶至ⅰ！皼Q定”指出，“全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位”。從已公布的各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)改革方案看，大多由原來“局館合一”改革為“局館分立”的管理體制。改革后，作為行政管理部門的檔案局和作為文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的檔案館分立。以四川省范圍內(nèi)的省、市（州）為例，各級(jí)政府均將地方檔案局（館）的行政職責(zé)劃入地方黨委辦公廳，對(duì)外加掛檔案局牌子。檔案館作為地方黨委直屬事業(yè)單位，不再保留與檔案館合并設(shè)立的檔案局。

此外，檔案工作部門還存在檔案行政管理與社會(huì)團(tuán)體職能混合、檔案行政管理與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)職能混合的現(xiàn)象[1]，這些多職能機(jī)構(gòu)的分而立之，從而實(shí)現(xiàn)政社分開、政企分開，也是深化本輪機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。

“合”即整合，表現(xiàn)為事業(yè)單位機(jī)構(gòu)的檔案部門由資源單一利用改革為檔案職能相近部門資源整合利用[2]。本輪機(jī)構(gòu)改革，部分地方建立了數(shù)據(jù)資源整合性機(jī)構(gòu)，如遼寧省將遼寧省檔案館、遼寧省政府地方志辦公室、遼寧省音像資料館、遼寧省圖片資料館、遼寧民政檔案資料館等5家單位整合組建遼寧省檔案局[3]，實(shí)現(xiàn)了資源有效集中整合和機(jī)構(gòu)職能合理拓展。

1.2 機(jī)構(gòu)職能角度下的“強(qiáng)化”與“弱化”關(guān)系。本輪改革，從檔案管理職權(quán)來講，存在三個(gè)強(qiáng)弱關(guān)系的變化。

首先，強(qiáng)化了其政治屬性，弱化了其行政主體地位和行政屬性。從已公布地方機(jī)構(gòu)改革方案來看，絕大多數(shù)地方將檔案局的行政職能劃歸地方黨委辦公廳，檔案館作為地方黨委直屬事業(yè)單位。這無疑強(qiáng)化了黨對(duì)國(guó)家檔案事業(yè)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，但同時(shí)由于檔案局不再是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在一定程度上可能會(huì)弱化其行政主體地位和行政屬性。

其次，強(qiáng)化依法律手段行使職權(quán)，弱化依行政手段推進(jìn)工作。過去，檔案局作為獨(dú)立的檔案行政管理部門，享有行政主體資格，慣于主要以行政手段推進(jìn)檔案事業(yè)建設(shè)，改革后，由于歸屬關(guān)系變化，通過行政手段推進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展不如此前便利。這就要求檔案局更多地借助于法律手段推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)[4]。

最后，強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能，履行“統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)”職責(zé)，更好發(fā)揮政府戰(zhàn)略和規(guī)劃導(dǎo)向作用;弱化微觀事務(wù)管理職能，要求釋放權(quán)力，最大限度減少對(duì)市場(chǎng)資源的配置，減少對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，讓更有效率的市場(chǎng)機(jī)制參與到檔案事業(yè)中來。

從檔案公共文化服務(wù)職能來講，存在兩個(gè)強(qiáng)弱關(guān)系的變化。

首先，強(qiáng)化面向普通公眾的“社會(huì)利用觀”，弱化為機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的傳統(tǒng)觀念。國(guó)家檔案局前局長(zhǎng)楊冬權(quán)指出：“要建立服務(wù)民生、服務(wù)人民群眾的檔案利用體系。要改變過去重單位、輕個(gè)人，重業(yè)務(wù)、輕民生的檔案利用觀念……”[5]國(guó)家檔案局李明華局長(zhǎng)指出：“‘十三五時(shí)期，我們將重點(diǎn)收集和整理與人民群眾切身利益密切相關(guān)的檔案資料，推動(dòng)檔案公共服務(wù)均等化?！盵6]都強(qiáng)調(diào)了檔案工作為公眾服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)的核心導(dǎo)向。改革后，這種利用服務(wù)觀念將會(huì)更加凸顯。

其次，強(qiáng)化檔案開放利用服務(wù)，弱化被動(dòng)和有限利用服務(wù)。長(zhǎng)期以來，由于“局館合一”檔案管理體制等原因，傳統(tǒng)“機(jī)關(guān)衙門”作風(fēng)和“機(jī)要重地”思想意識(shí)依然存在。改革后，檔案館公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的屬性變得清晰明確，應(yīng)集中精力做好業(yè)務(wù)工作，發(fā)揮好公共文化功能，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)文化服務(wù)。

1.3 檔案事業(yè)發(fā)展方向角度下的“一體化”與“多樣化”關(guān)系?！耙惑w化”既包括被檔案界所熟知的“文檔一體化”“圖情檔一體化”，也包括大數(shù)據(jù)時(shí)代的“數(shù)據(jù)檔案管理一體化”。有學(xué)者提出，“大數(shù)據(jù)時(shí)代，檔案生成方式與服務(wù)理論發(fā)生轉(zhuǎn)變，……，以數(shù)字檔案館建設(shè)為發(fā)展方向，建立適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代特征的服務(wù)平臺(tái)”“數(shù)字檔案館建設(shè)將進(jìn)一步促成數(shù)據(jù)存儲(chǔ)成本小于數(shù)據(jù)的利用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)任何數(shù)據(jù)都有作為檔案得以保存的可能性，讓檔案大數(shù)據(jù)成為現(xiàn)實(shí)”。[7]

筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)檔案管理一體化目前尚停留在理論探討階段，其理想愿景是從數(shù)據(jù)一體化利用的全局出發(fā)，通過各種管理手段，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)檔案信息及其他來源信息進(jìn)行整合重組，以保證數(shù)據(jù)的可關(guān)聯(lián)分析利用。據(jù)調(diào)研，本輪機(jī)構(gòu)改革中很多地方設(shè)立了與大數(shù)據(jù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)，而檔案工作如何參與到國(guó)家大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)中來，如何實(shí)現(xiàn)檔案信息和其他數(shù)據(jù)的一體化管理，還有待相關(guān)實(shí)踐的論證。

“多樣化”是指檔案服務(wù)方式和手段的多樣化。以用戶需求為導(dǎo)向，已成為檔案界關(guān)于檔案利用服務(wù)的共識(shí)。用戶需求的多元化，要求檔案部門在拓展服務(wù)方式、改進(jìn)服務(wù)手段上下功夫，如近幾年檔案館應(yīng)用社交媒體創(chuàng)新檔案服務(wù)就是一種嘗試。據(jù)調(diào)研，目前不少綜合檔案館都建立了微博賬號(hào)、微信公眾平臺(tái)，為用戶提供自助、個(gè)性化的服務(wù)，如廈門市檔案館微信公眾平臺(tái)推出預(yù)約查檔的服務(wù);天津市檔案館微信公眾平臺(tái)推出“五四運(yùn)動(dòng)100周年”“天津解放70周年”“檔案見證改革開放”等專題在線展覽等。

2 機(jī)構(gòu)改革背景下檔案工作部門發(fā)展新思路

2.1 檔案行政部門管理職能不缺位。對(duì)檔案行政部門而言，首先應(yīng)注意履行其行政管理職能，警惕過分弱化。李明華指出：“重組后的檔案行政管理部門要重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面的工作：一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確檔案事業(yè)發(fā)展思路;二是完善法規(guī)體系，提供檔案事業(yè)發(fā)展根本遵循;三是開展檔案執(zhí)法，確保檔案法規(guī)制度落到實(shí)處;四是履行指導(dǎo)職能，規(guī)范檔案工作方法步驟;五是開展檔案宣傳教育等，為檔案事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境?！盵8]

其次，應(yīng)創(chuàng)新行政管理方式，并適當(dāng)放權(quán)于社會(huì)，如讓權(quán)于社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)。[9]檔案社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是指各類提供檔案服務(wù)的營(yíng)利性或非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，如文件檔案咨詢服務(wù)中心、檔案寄存中心、檔案信息科技公司等。比如將一些檔案年度檢查或階段性驗(yàn)收工作、檔案管理咨詢服務(wù)、檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育等工作委托檔案社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

2.2 檔案文化服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)屬性。檔案文化服務(wù)機(jī)構(gòu)首先應(yīng)聚焦主責(zé)主業(yè)，突出5項(xiàng)基本功能，即“愛國(guó)主義教育基地、檔案安全保管基地、檔案利用服務(wù)中心、政府公開信息查閱中心和電子檔案?jìng)浞莨芾碇行牡墓δ堋?。[10]

此外，定位于公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的檔案館，應(yīng)將業(yè)務(wù)發(fā)展的落腳點(diǎn)落在“公共”二字。檔案館“公共”服務(wù)的屬性，是由檔案服務(wù)的客體——檔案信息的公共物品屬性、檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共性以及檔案信息服務(wù)受體——檔案利用者的公眾性三方面決定的。[11]要把各級(jí)國(guó)家檔案館真正建成公眾認(rèn)可的公共檔案館，首先要做好“開放”二字，因?yàn)榻^沒有關(guān)起門來辦文化事業(yè)的道理，例如，對(duì)可開放的數(shù)字化檔案信息公開上網(wǎng)、制作成光盤公開發(fā)行;對(duì)已開放的數(shù)字化檔案信息轉(zhuǎn)化為面向公眾的文化產(chǎn)品等。其次，要為公眾提供無差別的、便利的利用?！盁o差別”是“公共”的核心，即要面向所有合法組織和個(gè)人，特別是面向一切具有中華人民共和國(guó)公民身份，持有居民身份證等合法證明的普通人，而不僅僅是面向機(jī)關(guān)工作人員或?qū)＜覍W(xué)者。“便利”即用戶可以方便地利用已公開和可公開的文件，要讓公眾感覺到檔案館和圖書館、博物館是同類文化場(chǎng)所，“公共”二字才真正落到實(shí)處。

2.3 檔案社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)抓住改革機(jī)遇，順應(yīng)潮流，積極發(fā)展。目前，國(guó)家深化機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行時(shí)，從社會(huì)大環(huán)境（包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治環(huán)境、法制環(huán)境、技術(shù)條件等）來講，檔案社會(huì)化服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展條件已經(jīng)比較成熟。與國(guó)外相比較，我國(guó)檔案社會(huì)化服務(wù)總體還處于較低水平，服務(wù)內(nèi)容大多數(shù)偏重于傳統(tǒng)的檔案實(shí)體管理以及簡(jiǎn)單的數(shù)字化掃描等新型業(yè)務(wù)，服務(wù)內(nèi)容的針對(duì)性和適用兼容性還有欠缺。國(guó)家應(yīng)為檔案社會(huì)化服務(wù)發(fā)展提供支撐和支持的保障條件，包括政策法規(guī)、市場(chǎng)需求、行業(yè)發(fā)展和人才建設(shè)等[12]。

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[9]黃霄羽.檔案社會(huì)化服務(wù)研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016：102-103.

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[12]黃霄羽.檔案社會(huì)化服務(wù)研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016：200-201，255.

（作者單位：成都理工大學(xué)? ? 來稿日期：2019-08-29）