以通知印發(fā)通告：合理性辯護及路徑改進

韓雪松

摘? 要：獨立行文的通告和印發(fā)通告的通知，二者寫作目的和文體功能不同，行文方向和主送范圍有別，但前者的普遍存在不是后者被禁止的理由。鑒于通知本身可用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行的事項，對通告進行宣傳可視為下級機關(guān)需要執(zhí)行的業(yè)務(wù)內(nèi)容，可用部署性通知實現(xiàn)“以通知印發(fā)通告”的路徑改進，即發(fā)文機關(guān)在制發(fā)通告后，再以通告為附件發(fā)出通知，安排通告的復(fù)制、張貼、傳播事宜，文體選用合理，路徑設(shè)計可取。

關(guān)鍵詞：通知;通告;合理性;路徑改進

Abstract： Announcement which operates independently is distinguished from Notification which prints and distributes Announcement in terms of issuing directions， main receiving agencies， writing purposes and stylistic functions. Generic Notice can be used to issue and deliver the matters that require the implementation by the subordinate authorities. The issuance of the Announcement by the administrative authority is followed by the issuance of Deploying Notification attached with Announcement， which aims at arranging the spread of the information and propaganda of Announcement. Therefore， the style of Deploying Notification is selected reasonable and its issuing path is desirable in stylistic sense.

Keywords： Notification; Announcement; Rationality; Path improvement

通告雖屬法定公文，但可以作為通知的印發(fā)對象，這并不違反新“條例”的規(guī)定，“以通知印發(fā)通告”的合理性需要被承認。印發(fā)通告的通知可以被轉(zhuǎn)發(fā)通告的通知替換，通告獨立制發(fā)后可由其發(fā)文機關(guān)的辦公廳（室）以通知轉(zhuǎn)發(fā)，并附以執(zhí)行要求。作為秘書機構(gòu)的辦公廳（室）秉持所服務(wù)的黨政機關(guān)的施政意見，因此轉(zhuǎn)發(fā)通告的通知與印發(fā)通告的通知文體功能一致、主送機關(guān)趨同，但轉(zhuǎn)發(fā)性通知的路徑更優(yōu)。

1 以通知印發(fā)通告：一種易被誤讀的文體現(xiàn)象

“印發(fā)性通知”經(jīng)常用于行政機關(guān)制發(fā)沒有獨立行文資格的計劃類文書，如方案、規(guī)劃、要點、安排等，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2018年政務(wù)公開工作要點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕23號）即是典例;也可由不能使用命令（令）的政府機關(guān)制發(fā)沒有獨立行文資格的規(guī)章類文書，如辦法、規(guī)定、規(guī)則、細則等，[1]《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)火災(zāi)高危單位消防安全管理規(guī)定的通知》（京政辦發(fā)〔2014〕7號） 亦是典例?？梢姡坝“l(fā)性通知”的印發(fā)對象主要是2012版新“條例”規(guī)定的15種法定公文之外的應(yīng)用文書。[2]但是，法定公文完全不能作為通知的印發(fā)對象嗎？實際上，在行政機關(guān)制發(fā)“通知”的辦文實踐中，用“通知”印發(fā)“通告”不乏其例，《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強公路客運交通安全管理的通告〉的通知》（公通字〔2001〕83號）即是。

2001年10月19日，公安部、交通部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局向各地公安廳（局）、交通廳（局）以及安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)等發(fā)出通知，目的是印發(fā)《公安部、交通部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于加強公路客運交通安全管理的通告》。這篇印發(fā)性通知要求收文機關(guān)針對上述通告“結(jié)合實際貫徹執(zhí)行，并廣為宣傳和張貼”。[3]有公文學(xué)者認為，“公通字〔2001〕83號”通知在文體使用上出現(xiàn)了“載體多余”的錯誤，因為通告是種“老資格”的法定公文文體，歷史久遠，功能穩(wěn)定，有獨立行文資格，無需借助通知這一載體額外“中轉(zhuǎn)”，徑直發(fā)出即可。在這位學(xué)者看來：直接發(fā)份《關(guān)于加強公路客運交通安全管理的通告》就行了，為何還要再包裹一層印發(fā)通告的通知呢？[4]

這種見解雖言之成理，但也存在對“印發(fā)”這種文體現(xiàn)象的誤讀。此種誤讀恐怕基于如下邏輯：法定公文絕不能作為通知的印發(fā)對象，既然通告是法定公文，那么通知就不能印發(fā)通告。那么，法定公文真的不可以被通知印發(fā)嗎？法定公文能夠獨立行文，不代表著它就只能獨立行文，而不可以被通知印發(fā)。據(jù)寧波市社會科學(xué)院網(wǎng)站報道，2019年6月25日下午，寧波社科院（社科聯(lián)）黨組理論中心組專題學(xué)習(xí)《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于當前意識形態(tài)領(lǐng)域形勢的通報〉的通知》，黨組書記在會上通讀該通報的全文，并表態(tài)將履行第一責(zé)任人的職責(zé)。[5]通報作為常見的法定公文自然能獨立發(fā)出，但此處卻被中共中央辦公廳以通知印發(fā)，行文準確權(quán)威，顯然不能視為錯誤。

進而論之，通告之類的法定泛行文，既可以由行政機關(guān)直接制發(fā)，又可以被通知印發(fā)，各有所用，互不妨害。通告當然有獨立行文的能力，比如《東源縣人民政府關(guān)于嚴厲打擊新豐江水庫非法水產(chǎn)養(yǎng)殖行為的通告》就是由東源縣政府直接向社會公眾發(fā)出;但是通告在特定條件下也可以作為印發(fā)對象被通知發(fā)出，例如《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強貨車道路交通安全管理的通告〉的通知》，即是湖南省公安廳交通管理局向湖南省各市、州公安局交警支隊印發(fā)通告，[6]以印發(fā)性通知行文，確有必要，無可厚非。

2 合理性辯護：通告可以作為通知的印發(fā)對象

無論是獨立行文還是由通知印發(fā)，都是通告有效的傳播路徑，在必要條件下都是通告的合理選項，兩條路徑互不替代，各具使命，沒有優(yōu)劣之分，只有功能的不同。出現(xiàn)“公通字〔2001〕83號”這類的“印發(fā)通告的通知”，不宜直接判定為文秘人員的辦文失誤，很可能發(fā)文機關(guān)確實有如此擬稿和辦文的現(xiàn)實需要。對“以通知印發(fā)通告”進行合理性辯護，以下三點需要重點強調(diào)。

首先，新“條例”第二章第八條并未限定通知印發(fā)對象的文體范圍，作為法定公文的通告未被明文排除在通知可印發(fā)的文體之外?！皸l例”規(guī)定，通知適用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，也用于批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文，這里并沒有提及印發(fā)功能，也沒有指定印發(fā)的路徑和對象，說明通知的印發(fā)對象缺乏明確的文體界域。[7]換言之，所謂“不能以通知印發(fā)通告”一說，不是來自公文法規(guī)的限制，而可能源于“通告能夠獨立行文就必須獨立行文”見解的偏頗。從高規(guī)格的公文實例來看，通知的印發(fā)對象龐雜，文體類型多樣，所印發(fā)的文本甚至延伸到成熟文體之外，這顯示出印發(fā)性通知“兼容并包”的別樣品格。如果“名單”“目錄”“格式”等不能歸入典型文體的文本，都可以被通知印發(fā)（例文如《浙江省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于印發(fā)2013年浙江省主要農(nóng)作物病蟲草害防治藥劑推薦名單的通知》[8]、《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄（2016年版）的通知》及財政部《關(guān)于修訂印發(fā)2018年度合并財務(wù)報表格式的通知》[9]等），那么屬于典型公文文體的通告若被通知印發(fā)，到底有何不可呢？

其次，獨立行文的通告和“印發(fā)通告的通知”各具使命，兩者的發(fā)文目的和文體功能不同，前者的廣泛存在不是后者必須被抵制的理由。某行政機關(guān)若向社會公眾發(fā)布需要遵守或者周知的事項，與該行政機關(guān)向下級機關(guān)印發(fā)材料、布置工作，這是目標迥異的兩件事，自然用不同的文體來承載和體現(xiàn)。因此，行政機關(guān)若將某份通告送達下級機關(guān)，并強調(diào)其意義、明確其效力，提出相關(guān)的處置要點或執(zhí)行要求，用印發(fā)性通知行文并無不可。正如前文所引之例，湖南省交通管理局為預(yù)防和減少重大、特大道路交通事故，要進一步整治貨車違法行為，制定出《關(guān)于加強貨車道路交通安全管理的通告》，交管局除了要向社會有關(guān)方面公開發(fā)布此項通告，還要向各市（州）公安局交警支隊送達此份通告。湖南省交管局要求各地交警隊將此通告廣泛張貼于貨運集散場站、收費站以及砂石場、礦區(qū)等場所，并充分利用廣播、電視以及網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒體進行宣傳，努力營造強化貨車道路交通安全管理的社會氛圍。[10]印發(fā)性通知在正文里不僅需要說明發(fā)文名稱與發(fā)文方式，還可以明確發(fā)文意義、提出執(zhí)行要求等，省交管局所列宣傳事項屬于上級機關(guān)向下級提出行政意見、闡明執(zhí)行要點，可見《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強貨車道路交通安全管理的通告〉的通知》體式嚴謹、要素齊備，其行文辭約旨豐，文體選用恰當。[11]

關(guān)鍵的一點，獨立行文的通告和“印發(fā)通告的通知”各具特征，它們雖然有相同的發(fā)文機關(guān)，但是行文方向和主送范圍明顯不同。通告是典型的泛行文，不在黨政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)封閉收發(fā)，而是直接面向社會公眾曉諭事項或施加指令。因此，獨立行文的通告基本不會列示主送機關(guān)，下級機關(guān)自然不會出現(xiàn)在其主送范圍里。就前述“公通字〔2001〕83號”文而言，通知印發(fā)通告肯定不是向社會各方面“廣而告之”，而是在行政系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)制文本、指示工作，其主送范圍是作為“官方”的公安、交通、安監(jiān)等行政機關(guān)，而不是作為“民間”廣大的社會公眾。通告與通知的法定讀者幾乎沒有交集，可謂“各行其道”;泛行通告也解決不了通知所要處理的問題，諸如上級向下級機關(guān)印發(fā)文書、安排公務(wù)、提出要求，通告幾乎“無能為力”，在主送范圍上與之“絕緣”。綜上可知，印發(fā)通告的通知從來不與通告存在等值關(guān)系，前者不是后者畸形膨脹的產(chǎn)物，后者也不是前者解決“載體多余”的文體歸宿，“再包裹一層印發(fā)通告的通知”有時實在必要，對其質(zhì)疑應(yīng)就此消解。

3 路徑改進：印發(fā)性通知轉(zhuǎn)換為部署性通知

“印發(fā)通告的通知”文體理據(jù)可靠，制發(fā)流程合理，但這種行文方式并非解決通告文本宣傳問題的唯一選項，我們可采用其他便于操作、易于理解的制發(fā)途徑，來實現(xiàn)相關(guān)路徑的優(yōu)化設(shè)計。

要求收文機關(guān)分發(fā)、展示、傳播通告文本，可先通過轉(zhuǎn)發(fā)性通知來實現(xiàn)。具體而言，通告獨立制發(fā)后，再由其發(fā)文機關(guān)的辦公廳（室）通過通知這一載體來轉(zhuǎn)發(fā)，并且在轉(zhuǎn)發(fā)時提出可行的實施意見。假設(shè)某直轄市公安局為確保奧運期間旅館業(yè)各單位治安秩序良好，向社會有關(guān)方面發(fā)出《關(guān)于奧運期間加強本市旅館業(yè)單位治安管理的通告》;其后，市公安局還希望各公安分局、各縣公安局廣泛宣傳該通告，進而監(jiān)督指導(dǎo)本市旅館業(yè)單位（如星級賓館、公寓式酒店、留宿浴場等）在前臺登記處及時張貼此份通告，并加強對旅館業(yè)單位的治安檢查，對違反相關(guān)法規(guī)的旅館業(yè)單位進行嚴肅查處。[12]如何行文才合適呢？可先用通知印發(fā)該通告，公文名稱為《××市公安局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于奧運期間加強本市旅館業(yè)單位治安管理的通告〉的通知》，這自然無錯;也可以用通知轉(zhuǎn)發(fā)該通告，公文名稱為《××市公安局辦公室轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于奧運期間加強本市旅館業(yè)單位治安管理的通告〉的通知》，這亦顯合理。[13]市公安局辦公室是市公安局的秘書機構(gòu)，經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)同意將市局所發(fā)重要通告轉(zhuǎn)給各區(qū)縣公安機關(guān)，這種轉(zhuǎn)發(fā)性通知可在正文中明確交代執(zhí)行事項、提出落實措施，章法明晰，表意清楚，切實可行。

本文所說“轉(zhuǎn)發(fā)通告的通知”定義較為特殊，其發(fā)文機關(guān)是某政府的辦公廳（室）或某行政主管部門的辦公廳（室），主要功能是轉(zhuǎn)發(fā)上級機關(guān)的通告并提出張貼、宣傳之類的執(zhí)行要求，超此范圍則與路徑改進無關(guān)，暫不討論。作為秘書機構(gòu)的辦公廳（室）得到領(lǐng)導(dǎo)者的同意，在公文中著力反映所服務(wù)的行政機關(guān)的施政意見，因此“轉(zhuǎn)發(fā)通告的通知”與前述“印發(fā)通告的通知”行文目的切近、主送機關(guān)趨同，可謂“異曲同工”，前者可視為對后者的變通處理。此類通知的價值不全在被轉(zhuǎn)的通告文本，印章之上的通知正文也是重點內(nèi)容，該部分體現(xiàn)出對收文機關(guān)怎樣圍繞通告開展宣傳及監(jiān)督指導(dǎo)工作，指向明確，寫作時不可草率敷衍;被轉(zhuǎn)的通告是有法定效力的官方文本，是復(fù)制、印刷及張貼、傳播的可靠依據(jù)。同時，“轉(zhuǎn)發(fā)通告的通知”應(yīng)該與獨立制發(fā)的通告配合行文，泛行的通告在前，平行的通知在后，通知不能替代通告自身的作用。需注意的是，“轉(zhuǎn)發(fā)通告的通知”不以通告為附件，通告是通知“主件”的一部分，這是一種復(fù)合式的公文樣式。[14]

更重要的一點，實現(xiàn)“以通知印發(fā)通告”路徑的改進，還可采用部署性通知的形式。這與前述“以通知轉(zhuǎn)發(fā)通告”的方式各有側(cè)重，可視情況不同酌情選用。如果需要下級機關(guān)辦理的宣傳事項“分量”較重，亟待見到實效，難以通過印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)通知三言兩語說清，就應(yīng)由部署性通知專門行文，分條闡述，系統(tǒng)說明。[15]前面提到某直轄市公安局要求各區(qū)縣公安機關(guān)監(jiān)督各旅館、酒店在前臺登記處張貼通告，除可酌情制成印發(fā)及轉(zhuǎn)發(fā)性通知，也可制成《××市公安局關(guān)于張貼宣傳奧運期間加強本市旅館業(yè)單位治安管理相關(guān)通告的通知》，以部署性通知列出需執(zhí)行的事項、闡明要采取的措施。此處論及的部署性通知，所涉通告作為通知的附件而非“主件”存在，通告的發(fā)文機關(guān)與通知的發(fā)文機關(guān)相同。[16]即先發(fā)通告，再發(fā)以此通告為附件的通知，文體合理，路徑可取。例如，北京市農(nóng)業(yè)局按照市委、市政府的要求，制定了《關(guān)于嚴禁養(yǎng)殖場（戶）使用“瘦肉精”的通告》;而后，市農(nóng)業(yè)局向各區(qū)縣農(nóng)業(yè)局、動物監(jiān)督管理局等單位發(fā)出“京農(nóng)發(fā)〔2011〕68號”通知，傳達了印制、分發(fā)、張貼該通告的諸多事項。在這篇《北京市農(nóng)業(yè)局關(guān)于印發(fā)張貼〈關(guān)于嚴禁養(yǎng)殖場（戶）使用“瘦肉精”的通告〉的緊急通知》里，市農(nóng)業(yè)局明確了張貼通告的目的、張貼通告的范圍、張貼通告的時間以及其他相關(guān)事項。[17]各項指令清楚，正文條分縷析，通告以附件形式附于文后。

這種通知能避免“印發(fā)通告的通知”所謂“疊床架屋”的復(fù)合行文方式，內(nèi)容明朗曉暢，重心顯豁清晰，可以規(guī)避文體上“包裹一層印發(fā)通告的通知”之類的爭議。

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（作者單位：渤海大學(xué)? 來稿日期：2019-09-10）