市以下政府間事權(quán)劃分探析

王龍國

市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）事權(quán)劃分和理順，是政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的重要內(nèi)容。近幾年，從中央到地方都越來越關(guān)注和重視市以下政府間事權(quán)的理順和劃分。武漢市緊緊圍繞建設(shè)國家中心城市和服務(wù)型政府的目標(biāo)，在合理劃分和界定市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）事權(quán)方面做了一些有益的探索實踐。

一、關(guān)于市以下政府間事權(quán)劃分的法規(guī)政策依據(jù)

近幾年，我國地方政府間事權(quán)劃分方面的法律法規(guī)還在完善中。中央、省相繼出臺了部分法律法規(guī)和政策規(guī)定，具體如下：

（一）《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章，對縣級以上的地方各級政府行使的職權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的職權(quán)，分別進行了明確和界定。

（二）2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對政府間事權(quán)劃分提出了一些要求，“進一步簡政放權(quán)，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理?！薄皟?yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革?！薄敖⑹聶?quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)?！薄皩ξ{人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)?！薄皽p少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。”

（三）2013年，中央、省關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革指導(dǎo)意見對地方政府在市場監(jiān)管方面的事權(quán)進行了明確：市場監(jiān)管原則上實行屬地管理，執(zhí)法重心下移，由市縣負責(zé)。省級政府主要負責(zé)加強對下級政府在市場監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)，組織查處跨區(qū)域案件或大案要案，一般不設(shè)行政執(zhí)法隊伍。

（四）2014年，中央、省都出臺了關(guān)于清理行政審批事項的相關(guān)規(guī)定，要求取消和調(diào)整面向地方政府等方面的非行政許可審批事項，直接面向市、縣、鄉(xiāng)政府的，或者由地方政府管理更方便有效的，要予以取消或下放。對直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，下放審批層級的，要予以取消或調(diào)整。

（五）2014年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號），要求科學(xué)劃分各級政府及其部門市場監(jiān)管職責(zé)；解決多頭執(zhí)法，整合規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法主體，推進城市管理、文化等領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，相對集中執(zhí)法權(quán)；探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)。消除多層重復(fù)執(zhí)法，設(shè)區(qū)的市，市級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊伍的，區(qū)本級不設(shè)執(zhí)法隊伍；區(qū)級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊伍的，市本級不設(shè)執(zhí)法隊伍；經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要和條件可通過法定程序行使部分市場執(zhí)法權(quán)。

二、近幾年武漢市政府在事權(quán)劃分方面做的有益探索

近年來，武漢市緊緊圍繞建設(shè)國家中心城市和服務(wù)型政府的目標(biāo)，不斷簡政放權(quán)、推進機構(gòu)改革，在更廣范圍、更深層次上加快政府職能轉(zhuǎn)變，取得積極成效。

（一）建立完善“兩級政府、三級管理”體制。1996年，武漢市出臺了關(guān)于進一步完善“兩級政府、三級管理”的指導(dǎo)意見，在市、區(qū)兩級政府的基礎(chǔ)上，建立完善市、區(qū)、街道辦事處三級縱向管理體制。以后歷次政府機構(gòu)改革，都著力于按照市區(qū)“兩級政府、三級管理”要求，簡政放權(quán)，進一步理順市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及各行政層級工作部門間的事權(quán)關(guān)系，明確各層次的職責(zé)和權(quán)限。

（二）不斷深化行政審批制度改革，簡政放權(quán)。一是精簡下放行政審批事權(quán)。自2001年啟動審改以來，武漢市先后分11批取消和調(diào)整了1953項審批項目。2011年至今，重點清理涉及基本建設(shè)、注冊登記、“三農(nóng)”管理、城市管理、社會事務(wù)等方面的事權(quán)，將其中 247項下放和委托各區(qū)辦理。二是推行權(quán)力清單制度，確定并公開政府事權(quán)。2014年3月31日，市政府在門戶網(wǎng)站上正式向社會公布了市級“權(quán)力清單”，分為行政許可、非行政許可、行政處罰、行政征收等15大類4530項，涉及55個市直部門，未納入清單的權(quán)力事項一律不得行使，實行行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項公開透明運行。同時，配套建立了“程序清單”和“責(zé)任清單”，對4530項權(quán)力事項逐項編制“外部流程圖（辦事指南表）”和“權(quán)力行使責(zé)任規(guī)范”，未公開的條件、材料、收費等一律不得向相對人提出要求。各區(qū)也相應(yīng)開展了行政權(quán)力清理，公布了區(qū)級各類行政事權(quán)。

（三）推進執(zhí)法監(jiān)管體制改革，重心下移，關(guān)口前移。一是按照 “做精機關(guān)、做強實戰(zhàn)、推行大部門制”的改革思路，推進公安警務(wù)機制改革，將整個公安隊伍分為綜合管理和執(zhí)法勤務(wù)兩大體系，重構(gòu)公安機關(guān)整體組織架構(gòu)，明確公安交管以區(qū)管理為主，推動警力下沉，最大限度提升警務(wù)效能，74%的警力下沉到基層。二是2013年制定了《武漢市城市綜合管理條例》，明確了本市城市綜合管理實行市區(qū)分級負責(zé)，以區(qū)為主，街道、社區(qū)為基礎(chǔ)，部門聯(lián)動的管理體制。整合組建了市城市管理委員會（掛市城市管理執(zhí)法局牌子），并進一步完善大城管市、區(qū)職責(zé)分工體系，實行城市管理屬地化管理。加強城市管理綜合執(zhí)法，進一步擴大了綜合執(zhí)法范圍，承擔(dān)市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)保、工商、公安交管等方面的全部或部分行政處罰權(quán)。三是圍繞落實食品藥品安全地方政府負總責(zé)的要求，統(tǒng)籌推進食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)管理體制改革，將食品藥品、工商、質(zhì)監(jiān)管理體制由市垂直管理改為市、區(qū)分級管理，強化各區(qū)對市場的統(tǒng)一監(jiān)管，落實屬地管理責(zé)任。

（四）推進街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）綜合配套改革和經(jīng)濟發(fā)達街試點改革，擴大街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）權(quán)限。一是為了適應(yīng)城市管理和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，于1997年制定了《武漢市街道辦事處條例》，明確“街道辦事處的工作以社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)為重點，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，在本轄區(qū)內(nèi)對社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社會治安綜合治理、街道經(jīng)濟工作、精神文明建設(shè)行使組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督檢查等相應(yīng)的行政管理職能?！?005年，按照中央、省要求，積極推進街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）綜合配套改革。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構(gòu)編制大幅精簡，政府職能逐步從“催糧催款”轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟、社會管理和公共服務(wù)方面來，街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）兩級服務(wù)體系不斷完善，農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)基本實現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容全覆蓋和服務(wù)模式多樣化，基本建立起與農(nóng)村實際相適應(yīng)的管理體制和運行機制。二是按照省里統(tǒng)一部署，積極開展經(jīng)濟發(fā)達街行政管理體制改革試點工作。2013年，湖北省政府批復(fù)武漢市蔡甸區(qū)奓山街、黃陂區(qū)武湖街、江夏區(qū)金口街為經(jīng)濟發(fā)達街行政管理體制改革試點。目前，各試點區(qū)立足實際，制定印發(fā)了試點街“三定”規(guī)定，按照“權(quán)責(zé)一致、依法下放、能放即放”的原則，積極向街道下放100多項管理權(quán)限，切實完善和增強街道管理服務(wù)功能。為承接區(qū)下放給街道的行政審批和公共服務(wù)事項，三個試點街大力推進街政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，開展行政綜合執(zhí)法改革，著力提升街道公共服務(wù)和管理能力。

三、存在的主要問題

近幾年，武漢市不斷完善“兩級政府、三級管理”體制，理順市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）關(guān)系，取得了很大成效，但也仍存在一些問題：

（一）在組織規(guī)模上存在“上大下小”。從組織機構(gòu)規(guī)模上，市、區(qū)機構(gòu)規(guī)模大，人員編制多，街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）規(guī)模小，人數(shù)偏少。從權(quán)限劃分看，通過網(wǎng)格化管理，街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）承擔(dān)了大量的城市管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等具體事務(wù)，街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政管理人員少的20人左右，多的40人左右，下面一根針，上面千根線，人少事多。為了完成市、區(qū)交辦的任務(wù)，只有聘用編外人員，包括社區(qū)專干。聘請的編外人員沒有執(zhí)法資格，素質(zhì)也參差不齊，一定程度上影響政府的形象。

（二）在權(quán)限劃分上存在權(quán)責(zé)不對等。一是市里近幾年不斷委托和下放行政審批事項到區(qū)里，有些相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量沒有相應(yīng)下放到區(qū)里，出現(xiàn)重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象，審批監(jiān)管兩張皮。二是通過城管體制改革、食藥監(jiān)管理體制改革等專項改革，將有關(guān)城市管理、市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等具體事務(wù)都交給了街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），而街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）缺少相應(yīng)的行政執(zhí)法處罰權(quán)和必要的財力，權(quán)責(zé)不對等。

四、對策建議

（一）完善“兩級政府、三級管理”體制。按照中央、省要求明確市、區(qū)權(quán)限劃分，進一步下放權(quán)限。一是出臺有關(guān)市、區(qū)權(quán)限劃分方面的法律法規(guī)，規(guī)范市區(qū)權(quán)限劃分，市級重點負責(zé)政策的決策和監(jiān)督，區(qū)級重點負責(zé)政策的執(zhí)行和落實。市里在下放行政審批權(quán)的同時，將行政執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量都相應(yīng)下放到區(qū)里。二是結(jié)合簡政放權(quán)、重心下移、關(guān)口前移，推動編制資源向基層和一線傾斜，防止擠占、挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和一線人員編制。三是進一步完善“以錢養(yǎng)事”公益服務(wù)體系。對社保、低保、公共就業(yè)等公共服務(wù)職能，能夠采取“以錢養(yǎng)事”、“政府購買服務(wù)”方式來實現(xiàn)的，不再核定機構(gòu)編制和人員。

（二）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。一是擴大街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）經(jīng)濟社會管理權(quán)限。根據(jù)街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）發(fā)展需要、實際需求、承接能力和基礎(chǔ)條件等因素，采取直接放權(quán)、委托放權(quán)、調(diào)整派駐機構(gòu)管理放權(quán)、服務(wù)前移放權(quán)等方式，因地制宜、各有側(cè)重、分期分批地逐步下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的行政審批、行政許可、行政執(zhí)法等管理權(quán)限和涉及民生的公共服務(wù)事項。二是整合資源，加強基層綜合執(zhí)法。可參照外地做法，通過法規(guī)授權(quán)，明確街道辦事處和鎮(zhèn)政府為獨立的執(zhí)法主體，成立綜合執(zhí)法機構(gòu)，以街鎮(zhèn)名義集中行使相關(guān)行政處罰權(quán)。

（三）理順事權(quán)與財力的關(guān)系。按照財力與事權(quán)相匹配的原則，進一步理順市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）財政分配關(guān)系，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。在編制部門預(yù)算、確定政府支出基數(shù)時，各區(qū)要統(tǒng)籌考慮管理權(quán)限下放和執(zhí)法重心下移的實際，相應(yīng)給予街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）財力支持；在實施上級財政轉(zhuǎn)移支付時，各區(qū)要不折不扣地落實到街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），不得截留和挪用。□作者單位：武漢市編辦E：CWK

關(guān)鍵詞：事權(quán)劃分 機構(gòu)改革 體制改革