治理效能視角下對(duì)疫情災(zāi)害防治中社區(qū)治理的研究

侯爽靚 陳樹(shù)文

摘要：基層社會(huì)治理效能的提升是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力及治理體系現(xiàn)代化的重要步驟。在疫情防控的現(xiàn)實(shí)背景下，社區(qū)作為社會(huì)建設(shè)的基層組織單位，在決策部署、信息傳遞、疫情防治中發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)在治理過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。本文從治理效能視角出發(fā)，以“治理”而非“社區(qū)”為著眼點(diǎn)，以大連市社區(qū)疫情防控實(shí)踐為案例，以社區(qū)治理內(nèi)部機(jī)制的運(yùn)作以及治理過(guò)程為關(guān)注重點(diǎn)，在克里斯坦森的治理模型的基礎(chǔ)上形成新的治理分析框架，構(gòu)建治理效能、治理能力、治理合法性三者之間的關(guān)系，從動(dòng)員、組織、協(xié)同、監(jiān)督能力以及黨建輸入、過(guò)程、輸出合法性的構(gòu)建方面進(jìn)行社區(qū)治理的困境分析以及提出解決對(duì)策，從而進(jìn)一步提高社區(qū)治理效能，推進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理能力及治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：疫情防控；社區(qū)治理；治理效能

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2020）19-0024-13

Research on Community Governance in the Prevention and Control of Epidemic Disasters from the Perspective of Governance Efficiency

HOU ShuangliangCHEN Shuwen

Abstract：Improving the effectiveness of grassroots social governance is an important step in realizing the modernization of national governance capacity and governance system.In the realistic background of epidemic prevention and control in the face of COVID-19，the community，as the basic organization unit of social construction，has played an important role in decision-making deployment，information transmission，and epidemic prevention，but at the same time，some problems and loopholes exposed in its governance process.Therefore，from the perspective of governance efficiency，this article takes "governance" rather than "community" as the starting point，combined with the actual background of Chinas epidemic prevention and control，taking Dalians epidemic community prevention and control practice as a case，and the operation and process of community governance internal mechanism Governance is the focus of attention，based on Christensens governance model， a new governance analysis framework is formed，and the relationship between governance effectiveness，governance capabilities，and governance legitimacy is established，from mobilization，organization， coordination，and supervision capabilities，and analyze the dilemma of community governance in the construction of input，process and output legitimacy of party construction and propose solutions to further improve the efficiency of community governance and promote the realization of the modernization of the entire social governance capacity and governance system.

Key words：epidemic prevention and control；community governance；governance effectiveness

一、引言

大疫如大考，治理見(jiàn)真章。習(xí)近平總書(shū)記指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考。而社區(qū)治理水平和治理能力就是其中一個(gè)重要的考核方面。自疫情發(fā)生以來(lái)，無(wú)論是中央還是地方基層都高度重視社區(qū)疫情防控，并強(qiáng)調(diào)社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線，把握住社區(qū)這道防線，就能切斷疫情蔓延的關(guān)鍵路徑。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)家制定的戰(zhàn)略方針，不少地區(qū)在中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》的指導(dǎo)下，采取了以社區(qū)為疫情防治主戰(zhàn)場(chǎng)的一系列防治舉措，如充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部黨組織、黨員干部的力量，科學(xué)統(tǒng)籌社區(qū)內(nèi)部防疫資源，積極協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外支援力量；利用網(wǎng)格化管理體制機(jī)制將疫情防治措施切實(shí)落實(shí)到戶(hù)、到人，更好地收集涉疫信息以及掌握治理中存在的漏洞，為相關(guān)決策提供真實(shí)可靠的依據(jù)；發(fā)揮社會(huì)組織的紐帶力量推動(dòng)居民與黨政機(jī)關(guān)之間更好地互動(dòng)交流，讓多元主體聚合在一起，動(dòng)員人民群眾團(tuán)結(jié)奮斗。由此可知，社區(qū)在此次疫情防控中的地位不言而喻，但在社區(qū)治理實(shí)踐中仍存在著一些問(wèn)題，需要思考如何在實(shí)踐中進(jìn)一步提高社區(qū)治理效能。

社區(qū)作為政策部署和舉措落實(shí)的真實(shí)載體，在具體的防疫過(guò)程中必然扮演著關(guān)鍵角色。除此之外，作為一種固定組織和單位形式，社區(qū)在發(fā)揮其基本功能的基礎(chǔ)上，也憑借其特色優(yōu)勢(shì)承擔(dān)著重要職責(zé)。以往的研究分析中，部分專(zhuān)家學(xué)者將“社區(qū)治理”一分為二，或側(cè)重于“社區(qū)”，或側(cè)重于“治理”。側(cè)重于社區(qū)的研究往往將社區(qū)視為主要治理場(chǎng)域，在結(jié)合相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，借鑒已有實(shí)踐，探索并發(fā)現(xiàn)社區(qū)在此次疫情防控中職能履行的缺漏點(diǎn)、功能表現(xiàn)的關(guān)鍵點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的抑制點(diǎn)[1][2]。而側(cè)重于治理的研究則將“治理”視為一種方式和手段，影響著社區(qū)內(nèi)部具體的運(yùn)作機(jī)制、組織形式、主體關(guān)系、能力發(fā)展等方面的運(yùn)行，通過(guò)不斷調(diào)整和優(yōu)化治理機(jī)制讓社區(qū)這一種自組織形式能夠更好地發(fā)揮治理功能、提升治理效能[3][4]。本文主要從“治理”出發(fā)，在已有相關(guān)治理理論的基礎(chǔ)上，利用克里斯坦森提出的治理模型，以治理效能作為研究視角，以治理能力與治理合法性為研究主體，結(jié)合此次大連疫情防控的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探究社區(qū)治理中面臨的困境，從而進(jìn)一步提升社區(qū)治理效能。

二、關(guān)于社區(qū)治理的文獻(xiàn)綜述

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速導(dǎo)致社區(qū)治理矛盾日益突出。近幾年，學(xué)術(shù)界對(duì)于社區(qū)治理模式、社區(qū)治理困境以及未來(lái)社區(qū)發(fā)展建設(shè)等相關(guān)主題展開(kāi)探究，取得了一系列研究成果。

其一是有關(guān)社區(qū)治理模式的研究。邊防等認(rèn)為，在借鑒國(guó)內(nèi)外社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要結(jié)合國(guó)內(nèi)社區(qū)的實(shí)際情況，將政府、社區(qū)居民及社區(qū)社會(huì)組織等要素共同列入社區(qū)治理的范圍，整合各自所有相關(guān)資源，共同參與社區(qū)事務(wù)治理，為社區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)應(yīng)有的力量[5]。徐宇珊提出“融入-服務(wù)-孵化”服務(wù)型治理模式，融入部分主要闡述社區(qū)服務(wù)中心及其工作人員作為社區(qū)外生和新生服務(wù)主體，如何融入社區(qū)、處理好各種關(guān)系、滿(mǎn)足不同利益主體間的需求并獲得各方的認(rèn)可；服務(wù)部分主要闡釋服務(wù)中心如何提供服務(wù)，既要符合購(gòu)買(mǎi)方規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容，又要根據(jù)各社區(qū)的特點(diǎn)和自身資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)設(shè)特色化服務(wù)內(nèi)容；孵化部分主要闡述服務(wù)中心在服務(wù)他人時(shí)注重發(fā)掘社區(qū)居民自身的潛力并激發(fā)、帶領(lǐng)、指導(dǎo)他們形成自發(fā)的、有一定能力的自組織，最終形成自我服務(wù)[6]。胡國(guó)民提出地方政府與基層群眾的關(guān)系一直是我國(guó)發(fā)展面臨的重難點(diǎn)，要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，必須創(chuàng)建一種政府與居民之間互相合作、協(xié)商共治的發(fā)展模式[7]。

其二是有關(guān)社區(qū)發(fā)展和建設(shè)的研究。宋道雷認(rèn)為國(guó)家治理應(yīng)以社區(qū)和社區(qū)群眾居民為目標(biāo)對(duì)象，滿(mǎn)足他們的需求，實(shí)現(xiàn)他們利益的最大化，使其生活水平得到顯著提高。社區(qū)治理經(jīng)歷了四個(gè)治理階段[8]。陳廣宇、羅小龍認(rèn)為現(xiàn)代城市的核心是社區(qū)，治理作為一個(gè)多元的任務(wù)，它的主要對(duì)象也是社區(qū)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，參與社區(qū)治理的主體也日益多元化，治理方法呈現(xiàn)多樣化[9]。柴彥威、郭文伯認(rèn)為，為了智慧社區(qū)的良好發(fā)展，要對(duì)社區(qū)現(xiàn)有的空間進(jìn)行重新劃分，打破社區(qū)物理空間的認(rèn)知，在行為和空間兩方面達(dá)到社區(qū)化的目的[10]。馮呼和認(rèn)為社區(qū)的治理，要從服務(wù)體系、多元化主體參與、人才等各方面著手，不斷提升提供公共服務(wù)的能力，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)機(jī)制[11]。

其三是有關(guān)社區(qū)治理困境及策略的研究。盧福營(yíng)認(rèn)為由于現(xiàn)行社區(qū)治理體制機(jī)制無(wú)法充分適應(yīng)重構(gòu)的城郊社區(qū)治理環(huán)境，使城郊社區(qū)治理在實(shí)踐中面臨著定位不清晰、居民美好生活需要識(shí)別不精準(zhǔn)、治理能力相對(duì)薄弱等問(wèn)題，因此應(yīng)通過(guò)合理定位社區(qū)職能和界定社區(qū)居民需求來(lái)提高社區(qū)治理能力[12]。程同順認(rèn)為城市社區(qū)作為基層治理場(chǎng)域，始終存在著他治與自治雙重向度的治理困境，從而以“微治理”為視角，通過(guò)多元主體的牽引、利益關(guān)聯(lián)的密度、社會(huì)資本的運(yùn)用以及參與機(jī)制的復(fù)合等內(nèi)生機(jī)理要素的系統(tǒng)運(yùn)行來(lái)回應(yīng)社區(qū)治理中的雙維困境[13]。吳昊認(rèn)為在城鎮(zhèn)化的背景下，資本的介入導(dǎo)致轉(zhuǎn)型社區(qū)容易陷入?yún)^(qū)隔化發(fā)展。發(fā)展陷阱則導(dǎo)致轉(zhuǎn)型社區(qū)居民密集利益不能普惠、社區(qū)分化日益嚴(yán)重以及社會(huì)資本難以重塑等治理困境[14]。劉湖北認(rèn)為現(xiàn)行社區(qū)治理內(nèi)部的多重治理主體會(huì)產(chǎn)生利益博弈現(xiàn)象，因此社區(qū)治理應(yīng)向“中心回歸”，建立以業(yè)主委員會(huì)為治理主體，政府、物業(yè)公司及社會(huì)各界處于輔助地位的“一體多翼”社區(qū)治理體系[15]。張亞鵬從制度視角分析了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)性困境的生成機(jī)制，其實(shí)質(zhì)在于政治邏輯與社區(qū)轉(zhuǎn)型并非完全具有同步性與相向性，從政府與社區(qū)雙維度出發(fā)，提出只有將國(guó)家制度安排與社會(huì)內(nèi)生規(guī)則有機(jī)統(tǒng)攝，才能提升社區(qū)治理能力[16]。

通過(guò)梳理與社區(qū)治理相關(guān)的文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者更多關(guān)注社區(qū)建設(shè)、發(fā)展以及治理過(guò)程，有學(xué)者通過(guò)基層社區(qū)的實(shí)踐調(diào)研獲取一手資料，以現(xiàn)實(shí)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題為切入點(diǎn)進(jìn)行研究并提出相關(guān)的政策建議。在社區(qū)治理方面，雖然已經(jīng)形成了比較完善的理論體系，但以治理效能為視角構(gòu)建更具綜合性的社區(qū)治理分析框架的研究相對(duì)較少。因此，本文在克里斯坦森治理效能框架的指導(dǎo)下，結(jié)合我國(guó)的實(shí)踐情境，以治理效能、治理能力、治理合法性三者之間的關(guān)系為重點(diǎn)，進(jìn)一步挖掘社區(qū)治理過(guò)程中存在的問(wèn)題以及提出相應(yīng)的解決對(duì)策，為社區(qū)治理的相關(guān)研究提供智力支持。

三、社區(qū)治理的理論邏輯

（一）治理理論

“治理”一詞不同于“管理”。在我國(guó)，“治理”被認(rèn)為是“多主體的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，并運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益，滿(mǎn)足公眾需要的活動(dòng)”。社區(qū)治理正是將“治理”理念引入并運(yùn)用于社區(qū)建設(shè)、發(fā)展和創(chuàng)新實(shí)踐的產(chǎn)物，實(shí)現(xiàn)由“社區(qū)管理”到“社區(qū)治理”[17]。治理理論又包含多中心治理理論、元治理理論等。

多中心治理理論是在多中心概念的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的。多中心是指借助多個(gè)而非單一權(quán)力中心和組織體制治理公共事物、提供公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過(guò)程和能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)，其中自發(fā)秩序或自主治理是其基礎(chǔ)。在多中心治理中，治理主體是復(fù)合型，包括政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民社會(huì)、國(guó)際組織等，其中“沒(méi)有任何一組決策者能夠控制所有決策行為”[18]。多中心治理理論在社區(qū)治理中的運(yùn)用主要體現(xiàn)在參與社區(qū)事務(wù)的主體是多元化的，權(quán)力分散到包括居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、社會(huì)組織、公民組織、居民等主體，這種多元權(quán)力結(jié)構(gòu)的本質(zhì)就是這些主體在參與社區(qū)事務(wù)中通過(guò)不斷互動(dòng)來(lái)保證社區(qū)內(nèi)部的穩(wěn)定、促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。

元治理理論強(qiáng)調(diào)在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中，國(guó)家角色的缺失，從而無(wú)法保證治理效能的提升。在社區(qū)治理中，元治理認(rèn)為，國(guó)家不是“可有可無(wú)的”，它在提供外部治理環(huán)境、影響社區(qū)治理過(guò)程和特定的政策領(lǐng)域方面，甚至是“不可或缺的”[19]。由于強(qiáng)調(diào)“國(guó)家的回歸”，與我國(guó)目前社區(qū)治理中“黨委引領(lǐng)、政府負(fù)責(zé)”治理結(jié)構(gòu)相契合，因此，在社區(qū)治理中不可輕易忽視黨建及政府的作用[20]。

（二）克里斯坦森的治理理論

為了更好分析治理過(guò)程，湯姆·克里斯坦森基于組織理論建構(gòu)了一個(gè)由治理效能、治理能力、治理合法性三個(gè)關(guān)鍵要素組成的理論模型[21]。首先，治理能力包括政府行政機(jī)構(gòu)的正式結(jié)構(gòu)和程序特征，而能力行使是指這些特征如何在實(shí)踐中發(fā)揮作用。其中，治理能力包括協(xié)調(diào)能力、分析能力、監(jiān)管能力、履職能力。其次，治理合法性是政府和公民之間的關(guān)系，它涉及在社會(huì)建構(gòu)的規(guī)范、價(jià)值觀和信仰體系中，公民是否認(rèn)為政府的行動(dòng)是合乎需要的、適當(dāng)?shù)暮驼?dāng)?shù)?。治理合法性包括輸入合法性、輸出合法性和過(guò)程合法性。最后，治理效能是綜合評(píng)價(jià)多元主體在治理活動(dòng)中所發(fā)揮的作用、效率、效益、效果，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與任務(wù)的程度。

結(jié)合我國(guó)國(guó)情，主要將治理能力調(diào)整為動(dòng)員能力、組織能力、協(xié)同能力、監(jiān)督能力，政府、公民、社會(huì)組織、技術(shù)等都是影響治理能力的因素，而黨組織是影響治理合法性的權(quán)變因素。黨政軍民學(xué)，黨始終是統(tǒng)領(lǐng)一切的，在處理國(guó)家任何重大事件時(shí)，都由黨決策部署并實(shí)施集中領(lǐng)導(dǎo)，因此在此次疫情防控的背景下，社區(qū)治理實(shí)踐中合法性建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在黨建引領(lǐng)方面；治理效能主要體現(xiàn)在社區(qū)治理中能有效、快速地對(duì)疫情蔓延進(jìn)行阻斷、對(duì)未感染群體進(jìn)行有效保護(hù)，在實(shí)現(xiàn)“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”的基礎(chǔ)上保障群眾正常生活的運(yùn)行與運(yùn)轉(zhuǎn)，在有效防控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定安全。

（三）基于治理效能視角的社區(qū)治理分析框架

本文嘗試將克里斯坦森治理理論與我國(guó)實(shí)踐相結(jié)合，構(gòu)建基于治理效能的社區(qū)治理分析框架（見(jiàn)圖1）。

治理能力能促進(jìn)治理效能的提高。首先，我國(guó)社會(huì)基層治理的特色在于充分動(dòng)員和依靠基層的力量，以基層的力量和智慧將矛盾化解在社區(qū)內(nèi)部，保證治理質(zhì)量的同時(shí)又提高了治理效率，從而實(shí)現(xiàn)了治理效能的雙向推進(jìn)。其次，在社區(qū)治理中，為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，尤其在面對(duì)特殊的治理情境時(shí)，往往需要選取和調(diào)配多方力量與資源，通過(guò)不同資源的創(chuàng)新組合實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，從而進(jìn)一步提高社會(huì)基層治理效能。再次，在社會(huì)基層矛盾調(diào)解與服務(wù)提供中需要依靠跨部門(mén)之間的協(xié)商交流，包括信息交流、資源交流以及行動(dòng)交流。各主體之間高效率的協(xié)同合作大大提高了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的韌性，使得整個(gè)治理結(jié)構(gòu)在處理問(wèn)題時(shí)可以更加靈活、適度，保證了治理效能的提升。最后，社區(qū)內(nèi)部包括多元治理主體，在保證其動(dòng)態(tài)調(diào)整的同時(shí)更要保證治理主體的行為不超越限制邊界，因此需要建立一套監(jiān)督管理機(jī)制約束主體行為，從而維護(hù)治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，保證治理系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

治理合法性能促進(jìn)治理效能的提高。首先，黨建資源輸入的合法性體現(xiàn)在社區(qū)治理過(guò)程中，各項(xiàng)資源的輸入都應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息的公開(kāi)化、透明化，在確保社區(qū)內(nèi)各治理主體的知情權(quán)和參與權(quán)的基礎(chǔ)上塑造群眾的安全感以及信任感，從而確保整個(gè)治理過(guò)程的順利推進(jìn)，切實(shí)提高治理效能。其次，黨建過(guò)程建設(shè)的合法性涉及社區(qū)組織內(nèi)部治理過(guò)程主體參與的多元化，即決策部署過(guò)程吸納多方面意見(jiàn)，保證過(guò)程建設(shè)中的治理行為符合公民預(yù)期和要求。除此之外，合法性的建設(shè)還體現(xiàn)在對(duì)過(guò)程的監(jiān)督中，以嚴(yán)密的監(jiān)督手段確保治理行為不發(fā)生偏離。過(guò)程合法性的建設(shè)能夠大大提升社區(qū)內(nèi)主體的配合度，并提高治理效能。最后，黨建結(jié)果輸出的合法性主要體現(xiàn)在一方面黨建對(duì)社區(qū)內(nèi)部治理結(jié)果輸出具有決定權(quán)，另一方面黨建應(yīng)精準(zhǔn)定位治理結(jié)果。黨建對(duì)結(jié)果輸出的準(zhǔn)確把握不僅可以建立社區(qū)內(nèi)公民對(duì)其治理行為的認(rèn)同感，還可以提高其在治理過(guò)程中的獲得感和滿(mǎn)足感，減少公民與社區(qū)內(nèi)部組織之間的矛盾與摩擦，進(jìn)一步提升治理效能。

四、研究設(shè)計(jì)與案例描述

（一）研究設(shè)計(jì)

本研究將基于“治理效能-治理合法性-治理能力”社區(qū)治理框架，引入單案例研究方法展開(kāi)分析，即以遼寧省大連市在疫情防控中的社區(qū)治理實(shí)踐為例進(jìn)行研究。雖然大連市在社區(qū)基層治理方面已取得了一些成效，但在“內(nèi)防擴(kuò)散、外放輸入”、基層常態(tài)化管理以及社區(qū)治理方面仍然存在可改善之處，值得深入剖析。

（二）案例描述

為貫徹落實(shí)中央及省委關(guān)于社區(qū)治理的決策部署，大連市各區(qū)域的社區(qū)堅(jiān)持以“聚焦基層基礎(chǔ)，防控策略重心下移”為基本原則，將防控資源和力量向社區(qū)下沉，完善城鄉(xiāng)社區(qū)群防群控工作機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)防控網(wǎng)格化管理和社區(qū)服務(wù)精細(xì)化供給等系列要求。

1.用制度化做好基礎(chǔ)防控工作

自疫情發(fā)生以來(lái)，大連市緊急成立了疫情防控指揮部以及工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定下發(fā)了《關(guān)于做好全市企業(yè)疫情防控期間復(fù)工生產(chǎn)的通知》《大連市新型冠狀病毒感染的肺炎五號(hào)疫情防控指揮部令》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)疫情防控期間居民小區(qū)管理的通告》等文件。對(duì)社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理，嚴(yán)格落實(shí)黨政主要負(fù)責(zé)同志履行第一責(zé)任人職責(zé)制度，依托區(qū)（市、縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、單元樓（村民小組）、黨員（骨干戶(hù)）五級(jí)網(wǎng)格化聯(lián)防聯(lián)控體系，形成嚴(yán)密鏈條，層層壓實(shí)責(zé)任。對(duì)全市社區(qū)開(kāi)展全覆蓋式的人員排查、宣傳動(dòng)員、服務(wù)保障等防控工作，所有社區(qū)、村，累計(jì)排查省外來(lái)連人員64172人。

2.用黨建引領(lǐng)做好動(dòng)員工作

在疫情防控中，針對(duì)社區(qū)疫情防控人員數(shù)量集中、人員組成復(fù)雜的實(shí)際情況，全面動(dòng)員黨員以及社會(huì)組織的力量，充分發(fā)揮其在疫情防控中的積極作用。各區(qū)組織部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步組織動(dòng)員全區(qū)廣大黨員參與新冠肺炎疫情防控工作的通知》，市疫情防控指揮部發(fā)布了《致全市奮戰(zhàn)在防疫一線的城鄉(xiāng)社區(qū)工作者的慰問(wèn)信》，除此之外，各社區(qū)黨總支動(dòng)員黨員捐款，省委組織部劃撥1000萬(wàn)元黨費(fèi)用于疫情防控。在此次社區(qū)疫情防控中共動(dòng)員8147名城市社區(qū)工作者、志愿者和4589名村“兩委”成員，全力保障疫情防控工作。

3.用群眾力量做好自治工作

充分依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，提高公民參與疫情防控的積極性和主動(dòng)性，保證疫情防控人人參與、人人有責(zé)。針對(duì)社區(qū)居民，由社區(qū)建立人員排查臺(tái)賬，按照《全省城鄉(xiāng)社區(qū)（村）疫情嚴(yán)查嚴(yán)控措施30條》中“十清楚”的要求嚴(yán)格排查，特別是疫情較重地區(qū)來(lái)連人員。在社區(qū)居民物資保障方面，鼓勵(lì)居民通過(guò)電商下單、供應(yīng)商配送等多種方式進(jìn)行采購(gòu)。鼓勵(lì)開(kāi)展露天廣場(chǎng)交易日常物資，超市限時(shí)限流營(yíng)業(yè)，避免居民集中采購(gòu)、取送物資。組織專(zhuān)人做好孤寡老人、殘疾人、單親家庭等物資的采購(gòu)與配送。以居民自治的力量推動(dòng)疫情防控由“被動(dòng)”變“主動(dòng)”，由“單一作戰(zhàn)”變“合作協(xié)同”，建立起以人民為中心的疫情防控基準(zhǔn)線。

4.用協(xié)同合作做好聯(lián)防聯(lián)控

充分發(fā)揮社區(qū)治理中跨部門(mén)協(xié)同合作的作用，有效組織轄區(qū)內(nèi)各駐地單位、社區(qū)工作人員、社會(huì)組織、物業(yè)公司等相互協(xié)作，共同構(gòu)筑起社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控的防線。物業(yè)管理的居民小區(qū)由屬地街道督促小區(qū)物業(yè)公司履行疫情防控主體責(zé)任；無(wú)物業(yè)小區(qū)按照屬地原則，由街道組織機(jī)關(guān)干部（黨員）、房屋產(chǎn)權(quán)單位人員、社區(qū)民警、網(wǎng)格員、樓棟長(zhǎng)、志愿者組成專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍，按照所在地區(qū)疫情防控指揮部要求落實(shí)封閉管理、消毒等防控措施。有產(chǎn)權(quán)單位的應(yīng)配合所在地區(qū)疫情防控指揮部做好相關(guān)工作。各地區(qū)“三合一”小分隊(duì)加強(qiáng)日間巡查，公安部門(mén)負(fù)責(zé)夜間巡視巡查。

5.用技術(shù)手段提高治理效率

積極利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)社區(qū)疫情防控的精準(zhǔn)化和高效化。外地來(lái)（返）連人員必須注冊(cè)大連“健康碼”，進(jìn)一步提高來(lái)自（去過(guò)）高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)人員（含日韓等外籍人員）信息精準(zhǔn)度，并按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)推送數(shù)據(jù)。各社區(qū)在對(duì)外地來(lái)（返）連人員進(jìn)行摸排的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)人群的管控，督促來(lái)自（去過(guò)）高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)人員嚴(yán)格落實(shí)“14天居家隔離”防控措施，并做好服務(wù)保障工作。督促并指導(dǎo)外地來(lái)（返）連人員使用“大連市健康服務(wù)”小程序、大連市抗疫防控專(zhuān)版APP，加強(qiáng)跟蹤管理，開(kāi)展健康監(jiān)測(cè)和服務(wù)，在技術(shù)幫扶的基礎(chǔ)上推動(dòng)整個(gè)社區(qū)防控過(guò)程智能化、便捷化。

五、疫情防治中社區(qū)治理效能分析

通過(guò)以上案例描述可知，大連市在疫情防控方面做了大量工作，為有效遏制疫情的蔓延發(fā)揮了積極作用，取得了階段性成效。然而，疫情的復(fù)雜化、隨機(jī)化以及人民正常生活秩序的不斷恢復(fù)對(duì)社區(qū)在疫情防控中實(shí)施更為精準(zhǔn)、高效的治理提出了更高要求，導(dǎo)致在深入推進(jìn)疫情高效防控和提高人民生活水平的過(guò)程中產(chǎn)生了一些新的困難和阻礙。因此，本研究主要從治理能力和治理合法性?xún)煞矫嫣骄吭谔岣呱鐓^(qū)治理效能中存在的不足，從而為未來(lái)改善提供依據(jù)。

（一）社區(qū)治理能力效能分析

1.社區(qū)動(dòng)員能力薄弱導(dǎo)致動(dòng)員效率低下

動(dòng)員能力是社區(qū)在疫情防控治理中的基礎(chǔ)。這場(chǎng)疫情防控戰(zhàn)不僅是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，更是一場(chǎng)人民戰(zhàn)。然而，在社區(qū)治理的實(shí)踐中，從政府角度來(lái)看，行政化動(dòng)員成本較高。在社區(qū)中主要依靠居委會(huì)的力量進(jìn)行動(dòng)員，但居委會(huì)的組成人員數(shù)量相對(duì)有限。以大連市為例，市內(nèi)各轄區(qū)在此次社區(qū)疫情防控中共動(dòng)員4589名社區(qū)（村）兩委成員，一個(gè)居委會(huì)干部也僅能夠顧及少數(shù)群體，面對(duì)龐大的居民群，再增加工作人員的數(shù)量無(wú)疑增加政府的行政成本，而且無(wú)法提高動(dòng)員效率。從黨建角度來(lái)看，黨組織發(fā)動(dòng)群眾的能力也是有限的。疫情發(fā)生后，在大連市北京街社區(qū)疫情防控工作任務(wù)繁重、人手緊缺的關(guān)鍵時(shí)刻，市體育局團(tuán)委在機(jī)關(guān)黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，積極響應(yīng)團(tuán)市委號(hào)召，迅速組織動(dòng)員了48名體育局青年干部成立青年突擊隊(duì)，第一時(shí)間下沉到社區(qū)疫情防控一線，為社區(qū)及時(shí)注入重要防控力量。雖然黨組織可以通過(guò)黨員干部先動(dòng)員一部分黨員居民，再帶動(dòng)普通居民，形成以點(diǎn)帶面的動(dòng)員模式，但面對(duì)如此時(shí)間緊、任務(wù)重的工作，依靠黨組織發(fā)動(dòng)群眾的形式存在一定的局限性，無(wú)法大幅度提高防控治理效能。

2.組織能力發(fā)揮不充分導(dǎo)致應(yīng)對(duì)緩慢

組織能力是社區(qū)在疫情防控治理中的關(guān)鍵。社區(qū)組織能力的薄弱性主要體現(xiàn)在居民自發(fā)組織以及第三方組織數(shù)量不充足、作用發(fā)揮不完善等方面。疫情防控中，社區(qū)內(nèi)部涉及戰(zhàn)略部署、資源配置、信息傳遞、生活運(yùn)行、社區(qū)維穩(wěn)等多種需求，僅靠維持社區(qū)日常運(yùn)行的三大組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)急情況發(fā)生時(shí)，各社區(qū)由于組織能力的弱勢(shì)，在其內(nèi)部不能迅速、有效地組織建立相關(guān)的社會(huì)組織和自發(fā)組織來(lái)分擔(dān)相應(yīng)的職能，而是由原有組織承接了過(guò)多職能，使其無(wú)法滿(mǎn)足應(yīng)急情況下的突發(fā)要求。在防控實(shí)踐中，僅有部分社區(qū)能夠發(fā)揮其組織作用，且力量較為薄弱，例如：疫情發(fā)生后，大連市興工街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為西山社區(qū)11050名居民和宏發(fā)社區(qū)7526名居民主動(dòng)服務(wù)，并且密切配合街道社區(qū)居委會(huì)，有效控制了疾病傳播；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心于2020年2月13日開(kāi)通熱線電話(huà)服務(wù)，截至2020年2月27日，撥打熱線電話(huà)614人次，接聽(tīng)熱線電話(huà)51人次，以此來(lái)普及疫情防控知識(shí)，科學(xué)指導(dǎo)轄區(qū)居民自我防護(hù)，有效降低感染風(fēng)險(xiǎn)。

3.協(xié)同能力存在短板導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)失調(diào)

協(xié)同能力是社區(qū)在疫情防控治理中的重點(diǎn)。在社區(qū)治理中，協(xié)同能力的阻礙主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是垂直協(xié)同層級(jí)過(guò)多。在疫情防控過(guò)程中，無(wú)論是命令的傳遞還是資源的流動(dòng)往往都需要經(jīng)過(guò)縱向的重重層級(jí)，層級(jí)的冗余不利于決策和信息的及時(shí)傳達(dá)，有可能導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)遏制疫情。二是水平協(xié)同成本過(guò)高。信息的及時(shí)溝通是疫情防控的關(guān)鍵步驟。由于職能的不同，不同部門(mén)的信息源也不一樣，而水平協(xié)同更多依靠各職能部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)，想要打破部門(mén)間的信息壁壘存在一定的困難。如果依靠技術(shù)力量，在各部門(mén)之間建立一套協(xié)同合作的信息或風(fēng)險(xiǎn)交流系統(tǒng)，則需要耗費(fèi)一定的人力物力財(cái)力以及時(shí)間成本，不適用于緊急的疫情防控。

4.監(jiān)督能力缺失導(dǎo)致漏洞頻出

監(jiān)督能力是社區(qū)在疫情防控治理中的保障。在這場(chǎng)疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)中，不僅要考慮行動(dòng)的速度，更要關(guān)注行動(dòng)的質(zhì)量，質(zhì)量的保證需要依靠監(jiān)督的力量。在各社區(qū)的實(shí)踐中，監(jiān)督能力的建設(shè)是短板。一方面社區(qū)內(nèi)部缺乏一套高效率的監(jiān)督管理機(jī)制。在應(yīng)對(duì)疫情防控的社區(qū)治理中，僅僅依靠專(zhuān)職的監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管的不完全性。5月11日，大連市政府發(fā)布的《關(guān)于新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的通告》中關(guān)于“外防輸入”和“內(nèi)防反彈”常態(tài)化機(jī)制建設(shè)中提出鼓勵(lì)社區(qū)居民主動(dòng)監(jiān)督報(bào)告，嚴(yán)格排查、不漏一人，即將監(jiān)管工作基層化、平面化。另一方面社區(qū)缺乏一套共同對(duì)外的監(jiān)督體系和實(shí)施步驟。國(guó)務(wù)院在召開(kāi)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)時(shí)提出要切實(shí)落實(shí)“外防輸入，內(nèi)防擴(kuò)散”的各項(xiàng)舉措，而有些社區(qū)在共同對(duì)外監(jiān)督方面尚未形成健全的監(jiān)管體系，不利于“外防輸入”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）社區(qū)治理合法性建設(shè)的效能分析

1.黨建在資源輸入方面的合法性建設(shè)不完善

黨組織在前期疫情識(shí)別階段、中期疫情防控階段負(fù)責(zé)輸入相關(guān)的疫情信息和科學(xué)知識(shí)，以信息的公開(kāi)透明促進(jìn)公民信任感的建立，為黨組織在治理中實(shí)施相關(guān)舉措奠定了合法性基礎(chǔ)。但同時(shí)，這種合法性的建立仍不完善，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是決策主體的單一性。例如，大連市新華社區(qū)內(nèi)部在召開(kāi)疫情防控工作會(huì)議時(shí)，主要由街辦主管領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)黨委、居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)等進(jìn)行相關(guān)工作的匯報(bào)和決策討論，治理意見(jiàn)的征求缺乏民主協(xié)商過(guò)程，較少有群眾與其他組織的參與。另一方面是信息收集的日常性。社區(qū)內(nèi)基層黨組織在征求群眾意見(jiàn)時(shí)，往往通過(guò)召開(kāi)日常居民會(huì)議、大眾投票等方式對(duì)普通群眾進(jìn)行意見(jiàn)問(wèn)詢(xún)。例如西崗區(qū)人民廣場(chǎng)街道新華社區(qū)雖然嘗試了以微信群、QQ群為媒介進(jìn)行每日詢(xún)問(wèn)、線上反饋和意見(jiàn)征求，打破了問(wèn)詢(xún)形式的單一性，但更多有效且實(shí)際的建議往往是問(wèn)題導(dǎo)向的，即來(lái)源于在面臨現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)公民所提出來(lái)的，因此征求意見(jiàn)的渠道應(yīng)更加面向?qū)嶋H問(wèn)題。決策主體的單一性與信息收集過(guò)于偏重日常性都會(huì)破壞黨組織在社區(qū)治理中輸入的合法性。

2.黨建在過(guò)程建設(shè)方面的合法性建設(shè)存在不足

基層黨組織在過(guò)程合法性建立中存在的不足主要體現(xiàn)在兩方面。一方面表現(xiàn)為黨內(nèi)交流、協(xié)商過(guò)少。疫情發(fā)生后，社區(qū)內(nèi)黨組織積極響應(yīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部署，但由于疫情的緊急性和嚴(yán)重性，基層黨組織更期望在短時(shí)間內(nèi)做出相應(yīng)反應(yīng)和安排，這種想法導(dǎo)致黨內(nèi)出現(xiàn)交流頻次較少、深度不夠，交流形式單一等問(wèn)題，因此需要后期進(jìn)行不斷調(diào)整和修正。另一方面表現(xiàn)為黨內(nèi)監(jiān)督的缺失。對(duì)黨的監(jiān)督也是嚴(yán)肅黨紀(jì)的一部分，但在具體的社區(qū)運(yùn)作過(guò)程中，更多地展開(kāi)在黨組織在對(duì)其他主體的監(jiān)督，而缺乏相關(guān)組織、群體、個(gè)人對(duì)黨的決策、行為進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程。

3.黨建在結(jié)果輸出方面的合法性建設(shè)不完整

基層黨組織在輸出合法性方面的不足也表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是黨組織缺少對(duì)社區(qū)治理結(jié)果輸出的決定權(quán)。在應(yīng)對(duì)疫情防控中，各社區(qū)都在積極探索既符合自身發(fā)展情況又具有高效率的治理機(jī)制、工作模式和工具方法，其中一些社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)方法可以輸出為共同借鑒的模板，但在這種經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ街袘?yīng)對(duì)外輸出哪一部分，或者哪些工作做法能提煉出為各社區(qū)共同使用則需要基層黨組織做出決策，通過(guò)黨組織的積極宣傳促進(jìn)社區(qū)間的相互學(xué)習(xí)和交流。例如，在中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)的8個(gè)社區(qū)防控執(zhí)勤點(diǎn)，成立了由老共產(chǎn)黨員等組成的疫情防控志愿者隊(duì)伍，為社區(qū)老百姓筑起了一道盡職盡責(zé)的“安全墻”，這一做法不僅在原有社區(qū)內(nèi)得到實(shí)施，而且在黨組織的鼓勵(lì)與宣傳下擴(kuò)散到更大范圍的社區(qū)群，成為各社區(qū)學(xué)習(xí)的典型。二是黨組織治理結(jié)果輸出和定位的偏離。各社區(qū)內(nèi)部針對(duì)疫情防控往往大膽嘗試和采用各種治理措施，不同的治理舉措會(huì)導(dǎo)致不同的治理結(jié)果。在黨組織對(duì)優(yōu)質(zhì)、高效的治理措施總結(jié)歸納為一套成熟的治理體系之后，尤其形成可供各社區(qū)借鑒學(xué)習(xí)的治理成果之后，應(yīng)切實(shí)保證該治理成果是在防控主題和國(guó)家要求之內(nèi)，且對(duì)它的學(xué)習(xí)和參考是符合法律法規(guī)的，從而保證黨組織在結(jié)果輸出方面的合法性。大連市在對(duì)各社區(qū)進(jìn)行實(shí)踐調(diào)研后，形成了具有普適性的大連市社區(qū)精準(zhǔn)精細(xì)防控常態(tài)化工作要點(diǎn)，這個(gè)總結(jié)凝練過(guò)程離不開(kāi)各基層社區(qū)黨組織對(duì)其自身治理措施合法性、有效性的檢驗(yàn)和考察，最終將這些優(yōu)秀做法和特色措施融合為一，形成具有指導(dǎo)性的疫情防控的創(chuàng)新建議。

六、提升疫情防治中社區(qū)治理效能的建議

（一）加強(qiáng)社區(qū)治理能力建設(shè)

1.發(fā)揮社會(huì)組織動(dòng)員能力，加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員技術(shù)開(kāi)發(fā)

在行政化成本較高以及黨組織動(dòng)員能力有限的現(xiàn)實(shí)背景下，為進(jìn)一步提升社區(qū)內(nèi)部的動(dòng)員能力，可以從兩個(gè)方面入手。一是積極引入社會(huì)組織的力量。社會(huì)組織是一種非正式組織，以自下到上的群眾路線為指導(dǎo)方針，因此在動(dòng)員社區(qū)居民時(shí)能夠利用自身的便利條件拉近社群距離，破除居民與正式權(quán)威組織之間的屏障，利用多種宣傳渠道真實(shí)、有效地做好居民的動(dòng)員工作。北京市東城區(qū)龍?zhí)督值拦饷魃鐓^(qū)在抗疫過(guò)程中，主張社區(qū)黨委與社區(qū)社會(huì)組織協(xié)同配合，由社區(qū)社會(huì)組織認(rèn)領(lǐng)出入卡口、自管樓院，充分發(fā)揮社區(qū)志愿者力量。在疫情防控戰(zhàn)役中黨員發(fā)揮先鋒模范作用，居民志愿者充實(shí)疫情防控力量，與社區(qū)黨委協(xié)同配合，有效提升了社區(qū)疫情防控工作效能。二是促進(jìn)社區(qū)動(dòng)員技術(shù)的開(kāi)發(fā)、學(xué)習(xí)。利用社會(huì)組織的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)進(jìn)行技術(shù)開(kāi)發(fā)，由于具有強(qiáng)烈的解決社會(huì)問(wèn)題、滿(mǎn)足社區(qū)需求的動(dòng)機(jī)，社會(huì)組織往往更有能力通過(guò)實(shí)踐總結(jié)出一些社區(qū)動(dòng)員的創(chuàng)新技能。因此，以動(dòng)員技術(shù)的開(kāi)發(fā)培訓(xùn)為支撐，以社會(huì)組織為主要承擔(dān)者可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社區(qū)動(dòng)員能力的提升。

2.培育社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織和自發(fā)組織以提高組織能力

社區(qū)內(nèi)原有組織數(shù)量的稀缺和治理功能的單一化導(dǎo)致社區(qū)無(wú)法快速分散、化解突發(fā)事件或公共危機(jī)事件帶來(lái)的壓力，要想提升社區(qū)的組織能力，一方面應(yīng)積極培育社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織。為了保證社區(qū)內(nèi)部基本職能的實(shí)現(xiàn)和滿(mǎn)足多元化需求，各社區(qū)應(yīng)按照自身發(fā)展和建設(shè)情況，培育并建立具備各項(xiàng)功能的社會(huì)組織，例如醫(yī)療服務(wù)組織、調(diào)解組織、志愿者組織等，在功能和數(shù)量方面形成雙保障。以成都市東環(huán)路社區(qū)為例，該社區(qū)從2014年開(kāi)始開(kāi)展社區(qū)營(yíng)造，通過(guò)居民興趣愛(ài)好小組培育發(fā)展起15個(gè)居民自組織。以自治組織為基礎(chǔ)，院落小區(qū)居民自行選舉出3～7位本院住戶(hù)，建立起院落管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“院委會(huì)”）管理社區(qū)事務(wù)。面對(duì)此次疫情，院委會(huì)在收集信息的基礎(chǔ)上積極組織社區(qū)內(nèi)部疫情防控活動(dòng)，幫助社區(qū)順利度過(guò)艱難時(shí)期。另一方面，應(yīng)增強(qiáng)居委會(huì)對(duì)社區(qū)自發(fā)組織的號(hào)召力、凝聚力。部分社區(qū)在日常生活運(yùn)行中，為了確保社區(qū)工作的推進(jìn)實(shí)現(xiàn)民主性，提高公民參與的積極性，往往會(huì)在社區(qū)內(nèi)建立由居民形成的自發(fā)組織，例如居民自治小組、居民代表組織等。這些組織平時(shí)散落在社區(qū)的各個(gè)角落，但一旦社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)狀況，這些自發(fā)組織能夠及時(shí)、快速地響應(yīng)居委會(huì)的號(hào)召，凝聚起來(lái)共同應(yīng)對(duì)困難。因此，社區(qū)居委會(huì)平時(shí)就應(yīng)多與自發(fā)組織積極進(jìn)行溝通交流，建立穩(wěn)定、牢固的信任關(guān)系和合作關(guān)系，確保在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，自發(fā)組織能夠化無(wú)形個(gè)體為有形組織。

3.強(qiáng)化權(quán)力下放基層，建立跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制

為解決部門(mén)間協(xié)同的難題，主要可從兩個(gè)方面應(yīng)對(duì)。一是擴(kuò)大基層自治空間，確保權(quán)力的有效下沉。在科層制管理的背景下，信息、命令以及相關(guān)部署都是自上而下傳遞，但由于垂直協(xié)同層級(jí)過(guò)多，可能導(dǎo)致相關(guān)決策傳遞時(shí)存在時(shí)滯性和信息失真的情況。而社區(qū)治理更強(qiáng)調(diào)的是基層治理的靈活性，因此上級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步賦予基層更多的治理權(quán)力，擴(kuò)大其治理權(quán)限，加強(qiáng)基層部門(mén)間的協(xié)調(diào)交流，從而在處理突發(fā)事件時(shí)能夠更加迅速。豐臺(tái)區(qū)東鐵匠營(yíng)街道木樨園第一社區(qū)作為一個(gè)典型的開(kāi)放式社區(qū)，在嚴(yán)格貫徹落實(shí)社區(qū)權(quán)力下沉部署的背景下，通過(guò)推行“自提、自議、自決、自辦、自管、自享”的“六自”工作法進(jìn)行疫情防控自治自管，使其內(nèi)部居民在社區(qū)指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了以“院落自治”抗擊疫情的目標(biāo)。二是建立跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制。為確保部門(mén)之間信息和職能的溝通交流，除了利用技術(shù)手段建立風(fēng)險(xiǎn)或信息交流系統(tǒng)，也要發(fā)揮制度在協(xié)同方面的作用，實(shí)現(xiàn)“技術(shù)-制度”雙向調(diào)試。通過(guò)從各職能部門(mén)中抽取相關(guān)代表，形成一個(gè)專(zhuān)業(yè)的跨部門(mén)協(xié)同小組或部門(mén)，在小組內(nèi)部運(yùn)行中建立一套完善的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，由各部門(mén)的代表在協(xié)同小組內(nèi)積極、主動(dòng)分享信息和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行協(xié)調(diào)互動(dòng)。除此之外，組內(nèi)不僅可以進(jìn)行資源調(diào)度，也可以進(jìn)行方案協(xié)商，發(fā)揮智庫(kù)的作用。

4.完善監(jiān)督管理機(jī)制，建立監(jiān)督管理體系

監(jiān)督能力的提升主要體現(xiàn)在兩方面，一是建立多元主體參與的監(jiān)督管理機(jī)制。疫情防控的工作既復(fù)雜又細(xì)致，僅僅依靠專(zhuān)業(yè)監(jiān)管部門(mén)無(wú)法對(duì)整個(gè)社區(qū)的疫情發(fā)展情況進(jìn)行全面布控。借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理中提到的“群防群控”，其本質(zhì)在于要積極動(dòng)員多元主體的力量，把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”應(yīng)用于社區(qū)疫情防治中，即要形成“群督群管”、共同參與的新局面。一個(gè)完善的監(jiān)督管理體制不僅需要發(fā)揮多元主體的作用，而且要設(shè)計(jì)多元主體相互監(jiān)督的機(jī)制，使所有主體處在一個(gè)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中，每個(gè)主體都有監(jiān)督其他主體的權(quán)力，以便形成新的約束關(guān)系，既能提高監(jiān)管的效率又能保證監(jiān)督質(zhì)量。在完善監(jiān)督管理機(jī)制方面，湖北省羅田縣餅子鋪社區(qū)召開(kāi)協(xié)助包保單位、社區(qū)“一把手”會(huì)議，傳達(dá)縣社區(qū)防疫工作督辦會(huì)精神，部署以片區(qū)為單位建立居民微信群，下發(fā)《齊心做好防疫工作三點(diǎn)提醒》，調(diào)動(dòng)人民群眾力量，發(fā)動(dòng)居民互相監(jiān)督，齊心做好防疫工作。二是設(shè)計(jì)一套共同對(duì)外的監(jiān)督體系。在內(nèi)部系統(tǒng)中，對(duì)疫情發(fā)展的監(jiān)督發(fā)生在社區(qū)內(nèi)部個(gè)體之間。在外部系統(tǒng)中，每個(gè)社區(qū)就是一個(gè)獨(dú)立個(gè)體，固定轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)會(huì)聯(lián)合形成社區(qū)群，社區(qū)群內(nèi)的相互監(jiān)督也非常重要，應(yīng)設(shè)計(jì)一套各社區(qū)認(rèn)可、適用的監(jiān)督體系或監(jiān)督方案，形成更大范圍的監(jiān)管，從而保證社會(huì)的安全和穩(wěn)定。

（二）完善社區(qū)治理合法性建設(shè)

1.確保黨委決策主體、決策形式的多元化

為保證黨組織在資源輸入方面能夠建立更加穩(wěn)固、扎實(shí)的合法性，一方面要在征求意見(jiàn)時(shí)積極納入多元主體的聲音。黨支部和黨組織在對(duì)疫情防控的部署決策中，應(yīng)將多元主體納入決策議程當(dāng)中，讓民主黨派、社會(huì)組織、社區(qū)居民、企業(yè)等不同職能主體提出相關(guān)建議和意見(jiàn)，確保民主協(xié)商和公眾參與的有效推進(jìn)，進(jìn)一步降低決策制定的不確定性。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的疫情防控形勢(shì)，遼源市駐區(qū)各民主黨派堅(jiān)決響應(yīng)區(qū)委區(qū)政府的決策部署，其中各民主黨派人士充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，圍繞疫情防控工作主動(dòng)反映社情民意，積極建言獻(xiàn)策，為打贏防控阻擊戰(zhàn)匯聚了強(qiáng)大正能量。另一方面要確保意見(jiàn)征詢(xún)形式的多元化。黨組織應(yīng)充分利用資源優(yōu)勢(shì)，借助自身號(hào)召力和已有平臺(tái)為疫情防控服務(wù)。例如，黨支部在收集相關(guān)建議時(shí)，可以通過(guò)召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)、黨支部會(huì)議推動(dòng)意見(jiàn)的征詢(xún)過(guò)程。除此之外，也可以在辦事窗口設(shè)立專(zhuān)門(mén)的意見(jiàn)征詢(xún)口，或直接由黨員代表在實(shí)際工作中收集相關(guān)建議。

2.加強(qiáng)黨內(nèi)交流協(xié)商，完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制

公共危機(jī)或突發(fā)事件的出現(xiàn)更加考驗(yàn)黨組織的執(zhí)政能力。黨組織作為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一安排、統(tǒng)一調(diào)度的臨時(shí)指揮中心，更承擔(dān)著決定行動(dòng)方向和決策指導(dǎo)的重要職責(zé)，決策部署的疏漏和偏差都會(huì)損害黨組織在公眾心中的形象，不利于其治理合法性的建立。因此，一方面應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)的交流協(xié)商，集中發(fā)揮黨員代表的智慧，展現(xiàn)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。通過(guò)召開(kāi)黨組織內(nèi)部會(huì)議、調(diào)動(dòng)危機(jī)處置預(yù)案、互動(dòng)分享應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)、多方搜集相關(guān)資料等方式對(duì)疫情防控的下一步工作做出科學(xué)、有效的部署。另一方面應(yīng)完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。黨組織的任何一項(xiàng)決定和安排，公布的任何一項(xiàng)舉措都應(yīng)有相應(yīng)的過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，除了有黨組織內(nèi)部的紀(jì)律委員進(jìn)行監(jiān)管，還應(yīng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員代表、普通黨員之間建立相互監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)相互制約確保黨內(nèi)個(gè)體行為、決策不發(fā)生偏差，時(shí)刻保持警惕性。

3.加強(qiáng)黨組織結(jié)果輸出的權(quán)威性和規(guī)范性

各社區(qū)在疫情防控的實(shí)踐中通常會(huì)總結(jié)出更適用、更有效率的工作機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)做法，這些做法往往會(huì)對(duì)其他社區(qū)產(chǎn)生借鑒作用。而黨組織在治理成果輸出方面的合法性建設(shè)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是加強(qiáng)黨組織結(jié)果輸出的權(quán)威性。由于各社區(qū)都是在自身實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出相關(guān)做法，導(dǎo)致一些工作經(jīng)驗(yàn)可能不具備普適性，因此應(yīng)由黨組織篩選、提煉、宣傳、推廣可供社會(huì)學(xué)習(xí)、借鑒的治理成果，而針對(duì)由社區(qū)總結(jié)生成的各種優(yōu)秀做法、工作機(jī)制、實(shí)踐模式等，基層黨組織應(yīng)利用自身的號(hào)召力和宣傳力通過(guò)多元化渠道進(jìn)行推廣。為了讓居民群眾聽(tīng)得懂、聽(tīng)得進(jìn)、易接受，提高宣傳效果，福建省龍巖市新羅區(qū)蘇溪社區(qū)黨組織聯(lián)合居委會(huì)采用最傳統(tǒng)、最接地氣的方式開(kāi)展疫情防控宣傳，制作了2分鐘的防控防疫專(zhuān)題宣傳播報(bào)，每日利用流動(dòng)音響、喊話(huà)器在各個(gè)網(wǎng)格播報(bào)，傳播疫情防控知識(shí)和基層防治經(jīng)驗(yàn)，盡可能把信息和知識(shí)傳播到每一個(gè)角落、每一位居民。二是加強(qiáng)黨組織結(jié)果輸出的規(guī)范性?；鶎狱h組織應(yīng)以防控主題和國(guó)家要求為治理成果篩選的原則和標(biāo)準(zhǔn)，即可供宣傳和推廣的經(jīng)驗(yàn)方法應(yīng)符合國(guó)家規(guī)范和社會(huì)要求，從而確保現(xiàn)階段輸出的治理成果能夠解決當(dāng)下困境，進(jìn)而在社會(huì)上全面推廣這些優(yōu)秀做法。

七、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)治理作為黨和國(guó)家堅(jiān)持的執(zhí)政理念和治國(guó)方略，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)建設(shè)的高度關(guān)注。社區(qū)作為社會(huì)的重要組成單元，在整個(gè)社會(huì)治理中扮演著重要角色。尤其在此次疫情中，無(wú)論是國(guó)家戰(zhàn)略部署還是現(xiàn)實(shí)疫情防控都以社區(qū)作為第一戰(zhàn)場(chǎng)，以各社區(qū)為主體進(jìn)行政策宣傳、決策部署、方案執(zhí)行、信息反饋等不同環(huán)節(jié)。因此，社區(qū)作為社會(huì)建設(shè)的重要單位，如何通過(guò)更好的治理手段將其自身優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能仍需進(jìn)行深入研究，通過(guò)不斷提升小范圍的社區(qū)治理效能，最終將實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)治理效能的提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡文成，朱榮康.理念·體系·能力：基層社區(qū)疫情防治與危機(jī)治理[J].江蘇海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2020，18（3）.

[2]喬恒.新冠肺炎疫情防控危機(jī)下城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力的調(diào)研思考[J].中國(guó)民政，2020（10）.

[3]劉潤(rùn)秋.抗疫“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”的一大亮點(diǎn)疫情防控社區(qū)治理機(jī)制的探索、反思與優(yōu)化[J].人民論壇，2020（15）.

[4]易外庚，方芳，程秀敏.重大疫情防控中社區(qū)治理有效性觀察與思考[J].江西社會(huì)科學(xué)，2020，40（3）.

[5]邊防，呂斌.基于比較視角的美國(guó)、英國(guó)及日本城市社區(qū)治理模式研究[J].國(guó)際城市規(guī)劃，2018，33（4）.

[6]徐宇珊.服務(wù)型治理：社區(qū)服務(wù)中心參與社區(qū)治理的角色與路徑[J].社會(huì)科學(xué)，2016（10）.

[7]胡國(guó)民，胡華.政府在社區(qū)治理中的分工與合作研究[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（5）.

[8]宋道雷.國(guó)家治理的基層邏輯：社區(qū)治理的理論、階段與模式[J].行政論壇，2017，24（5）.

[9]陳廣宇，羅小龍，應(yīng)婉云，等.轉(zhuǎn)型中國(guó)的城市社區(qū)治理研究[J].上海城市規(guī)劃，2016（2）.

[10]柴彥威，郭文伯.中國(guó)城市社區(qū)管理與服務(wù)的智慧化路徑[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2015，34（4）.

[11]馮呼和.創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)體系供給機(jī)制研究——以?xún)?nèi)蒙古自治區(qū)包頭市青山區(qū)為例[J].社會(huì)福利（理論版），2014（11）.

[12]盧福營(yíng)，王子豪.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城郊社區(qū)治理困境及其策略[J].學(xué)習(xí)與探索，2019（3）.

[13]程同順，魏莉.微治理：城市社區(qū)雙維治理困境的回應(yīng)路徑[J].江海學(xué)刊，2017（6）.

[14]吳昊，鄭永君，谷玉良.快速城鎮(zhèn)化背景下轉(zhuǎn)型社區(qū)的發(fā)展陷阱及其治理困境[J].城市發(fā)展研究，2017，24（5）.

[15]劉湖北，馮意皓.“一體多翼”善治模式：破解現(xiàn)行社區(qū)治理困境的應(yīng)然選擇[J].理論導(dǎo)刊，2017（4）.

[16]張亞鵬，張建明.轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理困境與對(duì)策探微[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）.

[17]陳炳輝，王菁.“社區(qū)再造”的原則與戰(zhàn)略——新公共管理下的城市社區(qū)治理模式[J].行政論壇，2010，17（3）.

[18]王志剛.多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009，11（S2）.

[19]吳曉林，郝麗娜.“社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)”以來(lái)國(guó)外社區(qū)治理研究的理論考察[J].政治學(xué)研究，2015（1）.

[20]張勇.元治理視角下中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理研究[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，20（3）.

[21]湯姆·克里斯滕森，坡·拉格雷德，麗薩·H·雷克佳，等.為危機(jī)管理而組織：建立治理能力和治理合法性[J].江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，44（6）.

責(zé)任編輯：馬程