行政包干制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機(jī)制

張丹丹

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的研究概況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的國家行政機(jī)關(guān)，作為行政體系的末端直接對接村莊社會(huì)。目前學(xué)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的研究主要從國家與社會(huì)二元互動(dòng)出發(fā)，通過探討國家與鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系[1]來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)踐。壓力型體制和鄉(xiāng)土社會(huì)相互作用，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作過程中出現(xiàn)名實(shí)分離現(xiàn)象，即“上有政策、下有對策”的靈活性和變通性行為[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的權(quán)力策略，以非正式治理[3]的方式，調(diào)和正式制度與非正式環(huán)境之間的沖突，實(shí)現(xiàn)公共政策落地和基層治理績效。

基于國家與社會(huì)二元視角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理研究，存在社會(huì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境兩種研究取向。其中，第一種取向關(guān)注基層政府在政策執(zhí)行過程中的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，強(qiáng)調(diào)對社會(huì)性資源的吸納、整合和利用，以實(shí)現(xiàn)簡約治理[4]。如孫立平、吳毅等[5-6]闡釋了“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”，基層政府能夠?qū)⑷饲?、面子等本土性資源巧妙地運(yùn)用于正式權(quán)力的行使過程中。第二種取向則關(guān)注基層政府在應(yīng)對上級(jí)任務(wù)時(shí)的變通性和策略性，以及可能產(chǎn)生的權(quán)力運(yùn)作空間。應(yīng)星[7]認(rèn)為，基層權(quán)力的非正式運(yùn)作，主要是指基層政府通過地方性的政策再生產(chǎn)來變通上級(jí)指示、緩解基層沖突。周雪光[8]則強(qiáng)調(diào)，基層政府間的共謀行為不僅是個(gè)體官員的主觀選擇，而且是所處制度環(huán)境的產(chǎn)物。

從既有研究來看，第一種研究取向強(qiáng)調(diào)社會(huì)基礎(chǔ)，而忽視了相應(yīng)的制度環(huán)境，因此將基層政權(quán)的非正式運(yùn)作視為個(gè)體性策略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理作為一種基于事本主義的事件性治理[3]，具有臨時(shí)性、適應(yīng)性和應(yīng)變性等特征。第二種研究取向則強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對策略行為的塑造，提出了制度化的非正式治理。周雪光[8]認(rèn)為基層政府間的共謀行為是制度化的非正式行為。王漢生[9]認(rèn)為目標(biāo)管理責(zé)任制為私人關(guān)系和非正式運(yùn)作提供了制度框架。仇葉[10]認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)責(zé)任制作為一種非正式制度，通過與科層制互相補(bǔ)充和嵌套，不僅能夠處理中心工作，還能在常規(guī)工作中發(fā)揮作用。該研究取向肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非正式運(yùn)作的制度化傾向，但主要從組織角度進(jìn)行分析，或者在科層制內(nèi)部探討，將制度化的非正式治理視為科層制的補(bǔ)充機(jī)制和衍生環(huán)節(jié)，而忽視了相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)，因此，該研究取向的落腳點(diǎn)是，運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化或中心工作制度化，本質(zhì)上仍然將鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理視為運(yùn)動(dòng)式治理的一種類型[11]。

以上兩種研究取向?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作中的策略性行為都具有一定的解釋力，但都基于事本主義，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理理解為一種權(quán)宜性的治理方式或技術(shù)，沒有考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作中非正式治理的常規(guī)機(jī)制。在國家與社會(huì)二元視角下，社會(huì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境兩種研究取向存在分野，前者強(qiáng)調(diào)對社會(huì)性資源的吸納與整合，后者則強(qiáng)調(diào)制度內(nèi)的動(dòng)員，二者無法有效地銜接起來，即不存在一條中間路徑，以解釋社會(huì)性資源的制度化整合。鑒于此，本文在既有研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的內(nèi)在機(jī)制，通過探討社會(huì)性資源的制度化整合，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機(jī)制。

筆者在實(shí)地調(diào)研中長期關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力策略，發(fā)現(xiàn)行政包干制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的一種常態(tài)化機(jī)制。所謂行政包干制，是指政府公共事務(wù)中的發(fā)包方和承包方圍繞行政權(quán)分配、政治激勵(lì)和結(jié)果考核等實(shí)施的一系列主體和行為的組合[12]。行政包干制通過行政組織邊界間的內(nèi)部發(fā)包[13]，賦予地方政府更多的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)[12]，調(diào)動(dòng)地方政府的自主性和積極性[14]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理矛盾內(nèi)化或者基層化[15]。在基層治理實(shí)踐中，行政包干制作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機(jī)制，在社會(huì)基礎(chǔ)方面通過社會(huì)性資源的制度化整合，實(shí)現(xiàn)個(gè)體性策略向制度化動(dòng)員轉(zhuǎn)變；在制度基礎(chǔ)方面調(diào)動(dòng)基層干部的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急性治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機(jī)制，應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)層面，第一，非正式治理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化的治理方式；第二，非正式治理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)治理為導(dǎo)向，構(gòu)建一種能夠維持日常秩序的基礎(chǔ)性權(quán)力。

本文從科層體制和鄉(xiāng)土社會(huì)的二元互動(dòng)關(guān)系出發(fā)，以田野調(diào)查(1)本文研究以筆者2019年7月在山東省L鎮(zhèn)黨建示范區(qū)為期20天的田野調(diào)研為基礎(chǔ)，采用半結(jié)構(gòu)式的訪談方法搜集資料，共訪談了縣鄉(xiāng)干部、包區(qū)干部、村兩委成員、村民代表、黨員和普通群眾等30多位對象。為基礎(chǔ)，通過分析行政包干制的運(yùn)作方式，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機(jī)制。

二、行政包干制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實(shí)踐方式

(一)田野概況

山東省L鎮(zhèn)轄區(qū)總面積115平方公里，轄61個(gè)行政村，共有人口3萬多人、1.8萬戶。從區(qū)域規(guī)模和人口數(shù)量上看，L鎮(zhèn)只是中西部地區(qū)的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但行政村較多客觀上導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度較大，因此L鎮(zhèn)從南向北劃分為四個(gè)工作區(qū)，每個(gè)工作區(qū)配5至6名包區(qū)干部，轄13至15個(gè)行政村。2017年以前，工作區(qū)并沒有實(shí)質(zhì)性的治理功能，主要發(fā)揮上傳下達(dá)的信息溝通作用，之后改名黨建示范區(qū)，通過人員下派、服務(wù)下沉和常設(shè)辦事大廳等方式，實(shí)現(xiàn)黨建示范區(qū)實(shí)體化運(yùn)行。

筆者所調(diào)研的黨建示范區(qū)，原本是鄉(xiāng)鎮(zhèn)第四工作區(qū)，共有5名包區(qū)干部，轄13個(gè)行政村。改建黨建示范區(qū)之后，一方面，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員牽頭成立包區(qū)工作隊(duì)，示范區(qū)作為鎮(zhèn)村之間的治理層級(jí)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉的基層行政組織，而非臨時(shí)性的應(yīng)急機(jī)制；另一方面，整合基層組織體系，由包區(qū)書記和各村村書記共同構(gòu)建示范區(qū)黨委，使得鎮(zhèn)村之間的銜接主體和互動(dòng)機(jī)制以組織設(shè)置的方式確立下來，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行。

(二)行政包干制的實(shí)踐形態(tài)

黨建示范區(qū)通過制度設(shè)置的方式，建立了完備的組織結(jié)構(gòu)，然而并非是按照科層官僚制的方式運(yùn)轉(zhuǎn)，而是有其獨(dú)特的運(yùn)行方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將治理事務(wù)打包下沉至黨建示范區(qū)，包區(qū)書記則具有較強(qiáng)的積極性去主動(dòng)調(diào)動(dòng)包區(qū)工作隊(duì)和示范區(qū)黨委，實(shí)現(xiàn)示范區(qū)治理績效。因此，行政包干制成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實(shí)踐方式。

首先，包區(qū)工作隊(duì)作為一個(gè)情感共同體，其運(yùn)行方式是共同體內(nèi)部的綜合性統(tǒng)籌，而非官僚制的專業(yè)化分工。包區(qū)工作隊(duì)的5名工作人員共包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、老鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)后備干部和縣鄉(xiāng)辦事員，這種復(fù)合型的組織結(jié)構(gòu)將不同特質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組合在一起，以應(yīng)對基層治理事務(wù)的多元化和復(fù)雜性。然而，每個(gè)包區(qū)工作人員的職務(wù)設(shè)置并非是既定的，而是在包區(qū)書記的統(tǒng)籌下靈活和綜合地開展工作，以實(shí)現(xiàn)基層組織治理效能的最大化。由于包區(qū)工作隊(duì)內(nèi)部沒有明確的職責(zé)分工，無法按照科層制的權(quán)責(zé)體系進(jìn)行動(dòng)員，基層組織的運(yùn)轉(zhuǎn)程度就取決于責(zé)任人的組織協(xié)調(diào)能力。包區(qū)書記通過營造情感共同體來實(shí)現(xiàn)干部激勵(lì)機(jī)制，其中最關(guān)鍵的是包區(qū)書記的私人化動(dòng)員策略，即通過私人情感來調(diào)動(dòng)個(gè)體的積極性。

“包區(qū)工作隊(duì)的生活費(fèi)是既定的，每人每月300元，不夠的則要自己出。今天去菜市場買菜，區(qū)長說買點(diǎn)蘋果，另外兩個(gè)人說不愛吃，吃完飯我會(huì)提出來，我請大家吃水果。我的辦法是，讓我自己吃虧，不讓別人吃虧，因?yàn)槲矣X得，他們干得再好都是我的成績，所以當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的，要充分調(diào)動(dòng)個(gè)人的積極性?！?/p>

——L鎮(zhèn)示范區(qū)D書記訪談資料

包區(qū)書記作為包區(qū)工作隊(duì)的責(zé)任主體，向上直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過考核書記來促進(jìn)包區(qū)工作隊(duì)積極運(yùn)轉(zhuǎn)，因此包區(qū)書記具有較強(qiáng)的積極性來最大限度地激勵(lì)個(gè)體工作人員。這種書記負(fù)責(zé)制本質(zhì)上是一種行政包干制，上級(jí)政府將責(zé)任包干給基層黨政體系的第一責(zé)任人——包區(qū)書記，并通過包區(qū)書記的正式動(dòng)員和非正式動(dòng)員將包區(qū)工作隊(duì)塑造為責(zé)任共同體。包區(qū)書記通過私人化的動(dòng)員策略塑造情感共同體，并將生活層面的情感共同體轉(zhuǎn)化為工作中的責(zé)任共同體，以更好地對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政任務(wù)。因此，在科層制激勵(lì)不足的地帶，行政包干制能夠發(fā)揮作用，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理提供了一個(gè)制度框架。

其次，示范區(qū)黨委實(shí)體化使得13個(gè)行政村成為一個(gè)社區(qū)共同體，包區(qū)干部和村干部之間不僅是科層制的層級(jí)化關(guān)系，還包括責(zé)任連帶關(guān)系。在示范區(qū)黨委的運(yùn)作過程中，13個(gè)行政村以共同體的形式存在，在資源整合、項(xiàng)目對接與發(fā)展規(guī)劃等方面實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成了以示范區(qū)為單位的區(qū)域化統(tǒng)籌，因此在示范區(qū)一級(jí)形成了“包區(qū)干部—村干部”的責(zé)任共同體。在責(zé)任制關(guān)系中，由于上級(jí)組織承擔(dān)連帶責(zé)任，下級(jí)組織存在一定的“談判空間”[9]，因此上下級(jí)組織之間的互動(dòng)關(guān)系并非完全是科層化和標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)系，還會(huì)通過私人關(guān)系締結(jié)和個(gè)體情感互動(dòng)等方式來推動(dòng)工作。

在社區(qū)責(zé)任共同體中，示范區(qū)黨委書記作為統(tǒng)籌主體和第一責(zé)任人，要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)全面的治理事務(wù)。在書記負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，包區(qū)書記和村書記之間的關(guān)系，也是一個(gè)行政包干制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將各行政村的治理事務(wù)打包給黨建示范區(qū)書記，示范區(qū)書記具有調(diào)動(dòng)各村干部的積極性，甚至通過私人關(guān)系互動(dòng)或非正式運(yùn)作來推動(dòng)和落實(shí)具體的治理事務(wù)。因此，行政包干制通過目標(biāo)責(zé)任人激勵(lì)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的權(quán)力策略提供制度基礎(chǔ)。

綜上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建示范區(qū)的治理實(shí)踐中，行政包干制的運(yùn)行規(guī)則不同于科層制的專業(yè)化分工和層級(jí)設(shè)置，而是將治理事務(wù)打包給基層黨政體系的首要責(zé)任人——包區(qū)書記，包區(qū)書記由此具有較大的積極性完成行政任務(wù)，甚至?xí)ㄟ^私人關(guān)系互動(dòng)和非正式運(yùn)作來解決問題。行政包干制將科層制的行政任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政體系的政治任務(wù)，通過黨的組織體系調(diào)動(dòng)村干部，間接調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系資源。因此，行政包干制通過基層黨政體系的目標(biāo)責(zé)任人激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)基層組織積極運(yùn)轉(zhuǎn)，為私人關(guān)系運(yùn)作和非正式治理提供制度化平臺(tái)。

(三)行政包干制的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)

發(fā)包制起源于生產(chǎn)領(lǐng)域，通過明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)激勵(lì)。承包方在繳納一定的承包費(fèi)之后，成為相對獨(dú)立的生產(chǎn)主體，“獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧”，發(fā)包方不再干涉具體的生產(chǎn)過程，且無權(quán)過問額外的生產(chǎn)剩余，因此承包方具有較高的積極性和自主性。在此基礎(chǔ)上，周黎安[13]在公共行政領(lǐng)域引入發(fā)包制，形成了發(fā)包制和科層制相混合的組織類型，進(jìn)而提出行政發(fā)包制的概念。行政發(fā)包制主要強(qiáng)調(diào)上下級(jí)之間的層層發(fā)包關(guān)系，因此部分學(xué)者提出行政包干制概念[15-16]，以探討基層政府的內(nèi)部運(yùn)行。本文研究關(guān)注基層組織的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，因此沿用楊華和袁松所界定的概念，將行政包干制定義為，“政府公共事務(wù)中的發(fā)包方和承包方，圍繞行政權(quán)分配、政治激勵(lì)和結(jié)果考核等實(shí)施的一系列主體和行為的組合”[12]。

既有研究主要從行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制三個(gè)緯度來區(qū)別行政包干制和科層制之間的差異，其中，在行政權(quán)分配上，發(fā)包方具有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，承包方擁有實(shí)際控制權(quán)和自由裁量權(quán)；在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)上，通過績效工資的方式實(shí)現(xiàn)強(qiáng)激勵(lì)，承包方擁有剩余索取權(quán)；在內(nèi)部控制上，進(jìn)行結(jié)果考核而非過程考核，承包方在執(zhí)行過程中可以不按照具體的程序和規(guī)則來靈活地采取措施[13]。因此，行政包干制的關(guān)鍵在于，作為一種分權(quán)模式[14]，調(diào)動(dòng)承包方的積極性和自主性，通過責(zé)任、權(quán)力和利益等配置，使得下級(jí)政府積極主動(dòng)，以減輕上級(jí)政府的治理壓力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建示范區(qū)的治理實(shí)踐表明，責(zé)任制將鄉(xiāng)政和村治締結(jié)為“責(zé)任—利益”共同體[9]，能夠?yàn)榛鶎痈刹刻峁┖戏ㄐ曰A(chǔ)和激勵(lì)機(jī)制，但基層治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要進(jìn)一步明確目標(biāo)責(zé)任人，通過基層黨政體系的首要責(zé)任人去調(diào)動(dòng)一切資源，特別是鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層組織的積極運(yùn)轉(zhuǎn)。因此行政包干制的實(shí)質(zhì)可以概括為，在一定的組織邊界內(nèi)進(jìn)行內(nèi)部整合，通過目標(biāo)責(zé)任人激勵(lì)塑造能動(dòng)型基層組織，其中目標(biāo)責(zé)任人作為上下兩級(jí)行政組織的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是行政包干制運(yùn)轉(zhuǎn)有效的關(guān)鍵。

三、行政包干制：制度化的動(dòng)員結(jié)構(gòu)

周黎安[13]認(rèn)為，行政包干制能夠解決基層干部激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)困難的問題，因?yàn)樾姓芍频暮诵脑谟?，將主要的?zé)任和權(quán)力賦予地方行政首長，由他按照自己的目標(biāo)函數(shù)權(quán)衡和排序上級(jí)所發(fā)包的任務(wù)。郭亮[15]從基層土地征收實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，“與企業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域增加經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不同，公共行政領(lǐng)域無法通過增加額外收益的方法激勵(lì)承包者，為了讓下級(jí)組織主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，通過權(quán)力和責(zé)任的雙重下放，增加其權(quán)力的自主性空間”。

行政發(fā)包制賦予基層組織責(zé)任和權(quán)力，因此基層組織作為承包方，享受自由裁量權(quán)和剩余索取權(quán)。基層組織的首要責(zé)任人擁有較大的自主性空間，具有動(dòng)員一切資源的能力和動(dòng)力。L鎮(zhèn)黨建示范區(qū)的行政包干制，在治理事務(wù)下沉的同時(shí)，治理權(quán)力下放，能夠同時(shí)調(diào)動(dòng)科層制內(nèi)部的行政資源和科層制外部的社會(huì)資源，形成制度化的動(dòng)員結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)性資源的制度化整合。

(一)制度化的動(dòng)員結(jié)構(gòu)

上級(jí)組織將公共事務(wù)承包給下級(jí)組織之后，并不干涉具體的治理過程，而是通過結(jié)果考核的方式對基層組織實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，因此承包方具有充分的自由裁量權(quán)，調(diào)配資源的能力較強(qiáng)。黨建示范區(qū)可以調(diào)配的資源包括條線部門的行政資源、區(qū)域內(nèi)村級(jí)組織的自治資源和熟人社會(huì)的關(guān)系資源，黨建示范區(qū)的行政包干制多面向、多緯度地吸納基層治理資源，型塑出制度化的動(dòng)員結(jié)構(gòu)。

1.互惠協(xié)作型的條塊關(guān)系：動(dòng)員條線部門的行政資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)將治理事務(wù)打包下沉至黨建示范區(qū)，通過黨建示范區(qū)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)基層治理有效，因此黨建示范區(qū)作為鎮(zhèn)村之間的治理層級(jí)，具有較強(qiáng)的治理權(quán)限。當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)管理體制通過在示范區(qū)一級(jí)建立互惠協(xié)作型的條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理資源的制度化整合。一方面，通過村干部責(zé)任制實(shí)現(xiàn)上級(jí)條條部門對下級(jí)塊塊組織的考核，年終各條線部門依據(jù)工作完成情況給村干部打分，轄區(qū)內(nèi)各行政村的排名決定包區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的年終績效。另一方面，通過聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)現(xiàn)下級(jí)塊塊組織對上級(jí)條條部門的調(diào)動(dòng)，包區(qū)書記一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的班子成員，可以通過領(lǐng)導(dǎo)身份直接對接各個(gè)條線部門，同時(shí)，包區(qū)書記還是黨建示范區(qū)的包干責(zé)任人，會(huì)在具體工作中為下級(jí)塊塊組織協(xié)調(diào)行政資源。因此，在行政包干制的基礎(chǔ)上，示范區(qū)層級(jí)的條塊雙向考核具有實(shí)質(zhì)性意義，且成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要機(jī)制。在示范區(qū)沒有成立時(shí)塊塊無法動(dòng)員條條，因?yàn)榇鍟洘o法援引各站辦的執(zhí)法權(quán)，而現(xiàn)在治理事務(wù)下沉至示范區(qū)，行政包干制將包區(qū)干部和村干部等責(zé)任主體構(gòu)建為“責(zé)任—利益”共同體，因此包區(qū)領(lǐng)導(dǎo)將村里的工作當(dāng)作自己的工作，具有較強(qiáng)的積極性整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線資源來解決村里的問題。

2.非體制性干部：動(dòng)員村級(jí)組織的自治資源

示范區(qū)黨委在包區(qū)干部和村干部之間構(gòu)建了整合型的組織體系，為多村協(xié)同治理提供了制度性平臺(tái)，因此具有區(qū)域內(nèi)調(diào)配村干部的自主裁量權(quán)，通過下派第一書記的方式在強(qiáng)村和弱村之間實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、干部互動(dòng)。然而，示范區(qū)內(nèi)部的第一書記不是縣鄉(xiāng)兩級(jí)的公務(wù)員，而是由經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的黨支部委員兼任，可以稱之為“非體制性干部”，筆者所調(diào)研的示范區(qū)共有3名經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的支委在落后村擔(dān)任第一書記。示范區(qū)統(tǒng)籌下的第一書記，作為黨委下派干部具有制度性權(quán)威，作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的村干部具有較強(qiáng)的治理能力，同時(shí)作為地方關(guān)系網(wǎng)略中的精英人物具有豐富的社會(huì)性資源，所以與體制性干部相比，這種非體制性干部既可以通過正式化約束達(dá)成對代理人的有效控制[17]，也能夠動(dòng)用人情、面子和私人關(guān)系等非正式治理資源，以應(yīng)對基層治理的復(fù)雜問題[18]。

3.正式權(quán)力的非正式運(yùn)作：動(dòng)員熟人社會(huì)中的關(guān)系資源

基層治理體系嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)環(huán)境之中，受熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建示范區(qū)作為行政包干制的承包方，也會(huì)充分調(diào)配鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系資源。黨建示范區(qū)可以調(diào)動(dòng)的關(guān)系資源包括兩個(gè)方面，其一，通過私人關(guān)系調(diào)動(dòng)跨部門資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門的干部一般是鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的精英，互動(dòng)密度較高、關(guān)系嵌入程度較深，且具有較長的交往預(yù)期，因此可以在官僚制的縫隙內(nèi)通過私人關(guān)系來完成工作。其二，通過私人關(guān)系調(diào)動(dòng)社會(huì)性資源。示范區(qū)的工作人員大多包區(qū)時(shí)間較長，對各個(gè)村的情況較為熟悉，甚至在工作中構(gòu)建出自己的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，或者有親戚、朋友住在附近的村莊，而這些社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成為包區(qū)干部重要的治理資源。在示范區(qū)區(qū)長看來，“這個(gè)不行就找那個(gè)，總能找到一個(gè)人，可以做通他的工作”。因此，包區(qū)干部能夠充分動(dòng)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系資源，將非正式資源運(yùn)用于正式權(quán)力的使用過程中。

(二)社會(huì)性資源的制度化整合

科層制的專業(yè)化分工使得基層干部只具備職能部門的法定職權(quán)[12]，通過照章辦事完成基礎(chǔ)性的治理事務(wù)，然而行政包干制型塑了制度化的動(dòng)員結(jié)構(gòu)，不僅能夠整合條線部門的行政資源，還能夠動(dòng)員村級(jí)組織的自治資源和鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系資源[19]。行政包干制的制度化動(dòng)員結(jié)構(gòu)，型塑出社會(huì)性資源的制度化整合，即鎮(zhèn)村干部之間的關(guān)系互動(dòng)，不是個(gè)體性的私人關(guān)系動(dòng)員，而是通過制度設(shè)置的方式實(shí)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性動(dòng)員。個(gè)體間的私人關(guān)系動(dòng)員，大多是臨時(shí)性、隨機(jī)性和權(quán)益性的動(dòng)員技術(shù)或動(dòng)員策略，動(dòng)員的積極性取決于責(zé)任和利益的共生關(guān)系，只有個(gè)體間的利益合謀才能為基層干部動(dòng)用私人關(guān)系開展工作提供動(dòng)力，因此私人關(guān)系運(yùn)作所產(chǎn)生的非正式治理只是基層謀利的附帶功能。然而，行政包干制所型塑的制度化動(dòng)員，是一種常規(guī)性和規(guī)范性的動(dòng)員結(jié)構(gòu)，承包方的自由裁量權(quán)通過制度設(shè)置的方式確立下來，具有一定的合法性基礎(chǔ)，而且因?yàn)樨?zé)任包干到人，基層干部為了完成行政任務(wù)，有較強(qiáng)的積極性去調(diào)動(dòng)社會(huì)性資源來解決基層治理中的復(fù)雜性事務(wù)。因此行政包干制的私人關(guān)系治理往往是一項(xiàng)兜底性的治理方式，由于行政包干制這一制度設(shè)置，在正式權(quán)力無法作用于基層社會(huì)的地方，基層干部采用人情、面子等非正式的治理資源，解決的是科層制常規(guī)治理難以解決的問題。

行政包干制通過制度設(shè)置的方式，動(dòng)員基層干部積極吸納和整合社會(huì)性資源，所以社會(huì)性資源制度化整合的實(shí)質(zhì)在于正式制度對非正式資源的調(diào)動(dòng)。在目標(biāo)責(zé)任人的激勵(lì)下，示范區(qū)黨委整合型的組織體系實(shí)際上是一個(gè)動(dòng)員體系。由于包區(qū)書記和村書記作為基層黨組織的目標(biāo)責(zé)任人，在動(dòng)員體系中處于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，可以通過動(dòng)員書記實(shí)現(xiàn)整體性動(dòng)員。包區(qū)書記能夠動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線部門和包區(qū)工作隊(duì)，村書記可以調(diào)動(dòng)村干部、黨員和村民代表。而且，在行政包干制的基礎(chǔ)上，各個(gè)層級(jí)的組織內(nèi)部都是一個(gè)責(zé)任共同體，村書記和村干部作為相同的責(zé)任主體，共同發(fā)力來完成行政任務(wù)，因此目標(biāo)責(zé)任人所調(diào)配的下屬具有同等積極性來動(dòng)員自己周邊的社會(huì)性資源。因此，基層組織體系中的每個(gè)干部都能被動(dòng)員起來，而且這部分群體本身處于村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)中的節(jié)點(diǎn)位置，只要將這部分群體動(dòng)員起來，就能夠?qū)⑸鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系資源打通。所以，黨的組織體系及其動(dòng)員能力為社會(huì)性資源的制度化整合提供了現(xiàn)實(shí)路徑，行政包干制所型塑的制度化動(dòng)員結(jié)構(gòu)，不是個(gè)體間的私人關(guān)系動(dòng)員，而是以黨政體系為載體的制度化動(dòng)員[20]，在一定的組織程序和組織規(guī)則內(nèi)動(dòng)用社會(huì)性資源。

四、行政包干制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機(jī)制

在行政包干制的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式權(quán)力的非正式運(yùn)作從個(gè)體性策略向制度化動(dòng)員轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理實(shí)現(xiàn)制度化和常態(tài)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化主要表現(xiàn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理從“被動(dòng)滅火”向“主動(dòng)預(yù)防”轉(zhuǎn)變、從應(yīng)急式治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變。

(一)應(yīng)急式治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變

從全國范圍來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理大致可以劃分為兩種類型，第一類是發(fā)展型治理，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，由于治理資源充裕和治理事務(wù)密集，地方政府通過擴(kuò)大化的村級(jí)組織來積極回應(yīng)基層治理需求；第二類是維持型治理，在中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，由于治理資源匱乏且治理事務(wù)稀少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需要維持基本的組織運(yùn)轉(zhuǎn)，只有出現(xiàn)問題時(shí)才會(huì)積極應(yīng)對。中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的維持型治理，歐陽靜[21]又稱之為事件性治理，以解釋“出了問題才治理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作邏輯，并提出了“應(yīng)急型”政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員和精力主要用來維持基本的秩序，在應(yīng)對防火、防汛、信訪維穩(wěn)等緊急性和突發(fā)性事務(wù)時(shí)，只能各科室全部出動(dòng)，因此應(yīng)急式治理實(shí)質(zhì)上是一種運(yùn)動(dòng)式治理，通過臨時(shí)工作組的方式重組科層制，以解決科層官僚機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對的突發(fā)事件。

一般而言，在中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，會(huì)引發(fā)應(yīng)急式治理的事務(wù)大致分為兩種，一種是防火、防汛和非洲豬瘟防治等自然災(zāi)害或意外事件，需要地方政府采取應(yīng)急措施；另一種則是信訪維穩(wěn)等內(nèi)生性事務(wù)，地方政府因?yàn)閷俚刎?zé)任和考核壓力而不得不積極應(yīng)對。這兩類緊急事務(wù)考驗(yàn)的不僅是地方政府的應(yīng)急能力，更是基礎(chǔ)性的治理能力，特別是信訪維穩(wěn)等內(nèi)生性矛盾，大多數(shù)是因?yàn)殡u毛蒜皮的小事沒有解決好而拖成大事。在基層治理實(shí)踐中，行政村的治理矛盾只有外溢出村莊并有可能上移至縣鄉(xiāng)兩級(jí)時(shí)，才會(huì)引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視，此時(shí)壓力型體制倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)集中、高效地解決問題，因此只有當(dāng)矛盾擴(kuò)大并上移時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有能力和動(dòng)力采取措施。這種“被動(dòng)滅火”式的應(yīng)急治理，本身是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作過程中權(quán)宜性和策略性的治理方式，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的一種表現(xiàn)形式。然而，“應(yīng)急式”的非正式治理，只能維持短期穩(wěn)定，是底線式治理，對基層治理無益。

由于行政包干制通過責(zé)任下沉、權(quán)力下放和利益分配等方式，調(diào)動(dòng)下級(jí)組織的積極性和創(chuàng)造性，基層政府主體性的角色和作用得到突顯，能夠在日常工作中積極解決問題，將矛盾抑制在萌芽狀態(tài)。首先，行政包干制在責(zé)任下沉的同時(shí)進(jìn)行權(quán)力下放，權(quán)責(zé)邊界明晰使得基層政府成為應(yīng)急式治理的責(zé)任主體，因?yàn)樵诿軘U(kuò)大化之后仍然由基層政府負(fù)責(zé)解決，基層政府有動(dòng)力在日常工作中提早發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，因此，行政包干制使得基層治理從“被動(dòng)滅火”向“主動(dòng)預(yù)防”轉(zhuǎn)變。其次，行政包干制所型塑的動(dòng)員型結(jié)構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)性資源的制度化整合，基層干部具有充分的積極性和主動(dòng)性來調(diào)動(dòng)社會(huì)關(guān)系資源，進(jìn)而基層政府具有防止矛盾擴(kuò)大化的治理能力和資源條件。不同于一般的運(yùn)動(dòng)式治理常態(tài)化——將運(yùn)動(dòng)式治理作為應(yīng)對非常規(guī)工作的常規(guī)手段，行政包干制通過常規(guī)工作預(yù)防突發(fā)性事件，減少運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生的機(jī)率，為運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化提供不同的實(shí)踐路徑。

在L鎮(zhèn)的治理實(shí)踐中，2017年以前，由于沒有實(shí)行行政包干制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)劃分沒有實(shí)質(zhì)性的治理功能，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是應(yīng)急式治理；成立黨建示范區(qū)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將責(zé)任和權(quán)力下沉至示范區(qū)一級(jí)，行政包干制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理從應(yīng)急性治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變。示范區(qū)作為鎮(zhèn)村之間實(shí)體化和制度化的治理層級(jí)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中重要的責(zé)任主體，并且包區(qū)干部和村干部因?yàn)樨?zé)任共同體享有連帶責(zé)任，轄區(qū)內(nèi)行政村的治理矛盾擴(kuò)大和外溢之后，最終還是要示范區(qū)來解決，因此示范區(qū)具有較強(qiáng)的積極性將矛盾遏制在萌芽狀態(tài)。包區(qū)干部成為轄區(qū)內(nèi)的水庫、林區(qū)和信訪戶的包保責(zé)任人，其通過動(dòng)態(tài)巡查等方式獲得基礎(chǔ)信息，以預(yù)防緊急性事件的發(fā)生，因此防汛、防火和信訪維穩(wěn)等中心工作因?yàn)樾姓芍贫鴥?nèi)化為基層干部的日常性工作，切實(shí)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急式治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理常態(tài)化的實(shí)踐機(jī)制

行政包干制通過基層黨組織體系中的目標(biāo)責(zé)任人激勵(lì)，型塑了制度化的動(dòng)員結(jié)構(gòu)，能夠?qū)⑧l(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系資源充分地調(diào)動(dòng)起來，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式從應(yīng)急性治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變，因此，行政包干制成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理常態(tài)化的實(shí)踐機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建示范區(qū)的治理實(shí)踐中，行政包干制得以發(fā)揮作用并實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理常規(guī)化，主要是依賴屬地管理和結(jié)果考核。

1.屬地管理責(zé)任

根據(jù)屬地管理原則，行政村要承擔(dān)自己管轄范圍內(nèi)的管理責(zé)任，但事實(shí)上村一級(jí)無法有效地履行屬地責(zé)任，因?yàn)榇迩f內(nèi)部的派性矛盾或者村書記無法調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線部門的執(zhí)法權(quán)等，村級(jí)治理能力較弱，只能由更高一級(jí)的屬地來解決。由于行政村的數(shù)量較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能處理矛盾較為凸顯的治理事務(wù)，很多矛盾因?yàn)榇寮?jí)組織弱化喪失了早發(fā)現(xiàn)、早解決的機(jī)會(huì)，而擴(kuò)大化的矛盾往往上升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，通過運(yùn)動(dòng)式治理的方式才能解決。示范區(qū)作為鎮(zhèn)村之間的中間層級(jí)，成為新的屬地管理主體，當(dāng)村級(jí)治理能力不足時(shí)，示范區(qū)一級(jí)則承擔(dān)起屬地責(zé)任。

示范區(qū)作為新的屬地管理層級(jí)，能夠有效地承擔(dān)轄區(qū)行政村的屬地責(zé)任。首先，行政包干制將包區(qū)干部和村干部構(gòu)建為責(zé)任共同體，行政村解決不了的矛盾則要由示范區(qū)兜底，示范區(qū)干部具有內(nèi)生動(dòng)力將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。其次，示范區(qū)作為鎮(zhèn)村之間實(shí)體化的治理層級(jí)，通過行政包干制實(shí)現(xiàn)政府力量常規(guī)化在場，能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。因此，基于行政包干制，屬地管理從事后被動(dòng)治理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑胺e極預(yù)防。行政包干制作為從應(yīng)急性治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變的制度設(shè)置，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理常態(tài)化和國家治理精細(xì)化的具體機(jī)制。

為了更好地完成屬地管理責(zé)任，黨建示范區(qū)在日常工作中建立了一系列的工作推動(dòng)機(jī)制，比如每周例會(huì)、面對面督促、熟人社會(huì)評(píng)比、私人關(guān)系動(dòng)員等，將科層制動(dòng)員與鄉(xiāng)土社會(huì)聯(lián)系在一起，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部的治理資源。由于示范區(qū)內(nèi)的13個(gè)行政村具有同質(zhì)化特點(diǎn)，在村莊分化不大、村書記能力差不多的情況下，對行政村進(jìn)行量化排名具有較強(qiáng)的激勵(lì)屬性。同時(shí)，示范區(qū)干部充分利用鄉(xiāng)土社會(huì)的人情、面子等非正式治理資源，通過講感情、給面子等方式動(dòng)員村干部，并且在工作中采用策略性的工作方法，比如“又打又拉”“這次開會(huì)批評(píng)了你，則下次開會(huì)首先表揚(yáng)你”“只要有一點(diǎn)進(jìn)步就及時(shí)地提出表揚(yáng)”等。因此，示范區(qū)承擔(dān)屬地管理責(zé)任的關(guān)鍵因素是，通過行政包干制將治理事務(wù)內(nèi)化到日常工作中，發(fā)揮基層干部的積極性和主動(dòng)性處理好常規(guī)性事務(wù)，通過非正式權(quán)力的常規(guī)化和制度化，維持鄉(xiāng)村治理的日常秩序。

2.結(jié)果管理而非過程管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)將治理事務(wù)打包下沉至示范區(qū)以后，并不干涉示范區(qū)具體的治理過程，而是通過結(jié)果考核的方式來衡量基層干部的績效工資，一方面，通過村干部責(zé)任制考核，量化年終指標(biāo)的完成情況，另一方面，將社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境衛(wèi)生、黨風(fēng)建設(shè)和村干部坐班等專項(xiàng)考核結(jié)果作為年終責(zé)任制考核的獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對示范區(qū)的考核辦法，是結(jié)果導(dǎo)向而非過程導(dǎo)向，將治理結(jié)果的量化排名作為村干部績效考核的指標(biāo)。示范區(qū)干部的時(shí)間和精力主要用來解決實(shí)質(zhì)性的問題，而不是應(yīng)對會(huì)議、表格、文字資料等程序化工作。

這種以結(jié)果為導(dǎo)向的治理機(jī)制和考核方式，是由一定的社會(huì)基礎(chǔ)決定的，黨建示范區(qū)作為科層體制和鄉(xiāng)土社會(huì)的銜接主體，其績效考核辦法需要契合相應(yīng)的制度環(huán)境。因?yàn)猷l(xiāng)土社會(huì)的治理事務(wù)大多涉及社會(huì)關(guān)系調(diào)整，鄉(xiāng)村治理是關(guān)系型治理而非事件性治理，只解決具體的事情而不處理背后的社會(huì)關(guān)系，則無法從根本上解決問題，因此示范區(qū)干部的績效考核無法通過具體的指標(biāo)和程序進(jìn)行量化，而是要進(jìn)行結(jié)果考核。

黨建示范區(qū)的結(jié)果考核是通過目標(biāo)管理責(zé)任制來實(shí)現(xiàn)的，但結(jié)果考核并非弱化了監(jiān)管效果。與過程考核將具體任務(wù)分解在實(shí)施過程中不同，結(jié)果考核通過行政包干制將指標(biāo)體系分解至不同層級(jí)的目標(biāo)責(zé)任人，在示范區(qū)層級(jí)落實(shí)到基層黨組織體系的第一責(zé)任人，目標(biāo)責(zé)任人通過組織體系動(dòng)員實(shí)現(xiàn)社會(huì)性資源吸納，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的治理效果。

五、結(jié)論與討論

本文試圖對地方性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)踐做出解釋性研究，并從個(gè)案研究中總結(jié)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理常態(tài)化的一般性經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而豐富行政包干制這一概念的分析維度。研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過制度設(shè)置的方式將鎮(zhèn)村之間的治理層級(jí)實(shí)體化和制度化，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式權(quán)力的非正式運(yùn)作提供了一個(gè)制度性框架。行政包干制作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行形式，通過權(quán)力下放和責(zé)任下沉來調(diào)動(dòng)基層組織的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，其中自由裁量權(quán)型塑出制度化的動(dòng)員結(jié)構(gòu)，能夠整合條線部門的行政資源、動(dòng)員村級(jí)組織的自治資源、吸納鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系資源，實(shí)現(xiàn)個(gè)體性策略向制度化動(dòng)員轉(zhuǎn)變；屬地管理責(zé)任和結(jié)果考核，使得地方政府在基層治理中承擔(dān)主體責(zé)任，基層干部具有將矛盾遏制在萌芽狀態(tài)的內(nèi)生動(dòng)力，基層治理方式從應(yīng)急式治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理常態(tài)化實(shí)質(zhì)上包含兩個(gè)層面，一是非正式治理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化的治理方式，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理呈現(xiàn)出常態(tài)化的治理效果。

行政包干制作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機(jī)制，其運(yùn)作邏輯是，通過制度設(shè)置將個(gè)體性策略轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然瘎?dòng)員，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性資源的制度化整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理從應(yīng)急式治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變。在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作對社會(huì)性資源的吸納與整合，存在一定的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。一方面，行政包干制通過目標(biāo)責(zé)任人激勵(lì)實(shí)現(xiàn)基層組織動(dòng)員，基層黨政體系為社會(huì)性動(dòng)員提供了組織程序和行動(dòng)規(guī)則，從制度設(shè)置上保證策略行為的規(guī)范化運(yùn)行。另一方面，由于科層制體制與鄉(xiāng)土社會(huì)的二元互動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有大量的策略性空間，而行政包干制能夠深度嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境，動(dòng)員基層干部積極整合社會(huì)性資源，形成了立足于一定社會(huì)基礎(chǔ)的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，特別是農(nóng)村基層政權(quán)基礎(chǔ)性的治理能力建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化即鄉(xiāng)村社會(huì)秩序維持的常規(guī)化，意味著國家基礎(chǔ)性治理能力的提升。曼恩區(qū)分了國家專制權(quán)力和國家基礎(chǔ)權(quán)力兩個(gè)概念，其中國家專制權(quán)力是由國家精英壟斷的權(quán)力，而國家基礎(chǔ)權(quán)力則是指國家對市民社會(huì)的滲透[22]。米格代爾[23]將“國家基礎(chǔ)權(quán)力”解釋為國家的“社會(huì)控制力”，國家通過人員下沉、機(jī)構(gòu)設(shè)置和資源配置，實(shí)現(xiàn)對民眾日常行為的管理。歐陽靜[18]認(rèn)為，基礎(chǔ)性權(quán)力強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)建立更制度化的關(guān)系，在促使科層官僚制更為理性的同時(shí)，增加基層政權(quán)組織維持公共秩序的能力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建示范區(qū)治理實(shí)踐中，行政包干制通過制度設(shè)置實(shí)現(xiàn)了社會(huì)性資源的制度化整合，或者非正式權(quán)力的正式運(yùn)作，為基層權(quán)力運(yùn)作提供了內(nèi)生動(dòng)力和行動(dòng)規(guī)則。因此，行政包干制作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機(jī)制，對于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)維持鄉(xiāng)村日常秩序的能力，以及建設(shè)國家基礎(chǔ)性權(quán)力具有實(shí)質(zhì)性意義。

此外，行政包干制在治理事務(wù)下沉的同時(shí)實(shí)現(xiàn)治理權(quán)限下放，賦予基層組織較大的自由裁量權(quán)，使得基層干部在制度規(guī)則內(nèi)最大限度地動(dòng)用社會(huì)性資源，因此行政包干制型塑出能動(dòng)型的基層組織，強(qiáng)化了基層治理能力。在基層治理體系行政化背景下，基層治理出現(xiàn)程序化和形式化等問題，而行政包干制為基層治理現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，如何賦予基層組織相應(yīng)的自主性和靈活性空間，通過制度規(guī)則實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化的權(quán)力運(yùn)作，是基層治理體系建設(shè)所要思考的問題。