“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的治理困境

王 琦，余孝東

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

黨的十八大以來，隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深入推進，中國的脫貧攻堅工作取得了顯著成效。據(jù)國務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)統(tǒng)計，自2013年至2018年，我國連續(xù)6年超額完成千萬減貧任務(wù)，6年間全國累計減少貧困人口8239萬人，貧困發(fā)生率從10.27%下降到1.7%[1]，減貧成果舉世矚目。但是，長期實行有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，重點瞄準(zhǔn)貧困縣(村)，在資源投入、政策支持、幫扶力量上形成慣性傾斜，導(dǎo)致在后脫貧攻堅時期，非貧困縣(村)(以下簡稱“雙非地區(qū)”)逐漸掉下隊來，開始出現(xiàn)脫貧壓力反超貧困縣(村)的現(xiàn)象，致使“雙非地區(qū)”整體面臨著“倒掛式貧困”的新特點、新形勢，其情況更為復(fù)雜，治理難度也相應(yīng)更大。在決勝脫貧攻堅的最后關(guān)頭，客觀認(rèn)識與了解“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的特點、成因，總結(jié)與探索可行的解決路徑，對于全面建成小康社會，“確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)全部脫貧”具有重要的現(xiàn)實意義。

一、“雙非地區(qū)”貧困治理研究的進展

21世紀(jì)以來，隨著脫貧攻堅的政策優(yōu)先序地位不斷上升，國家對扶貧開發(fā)的重視和投入逐漸加大。學(xué)界也保持了極大的關(guān)注與研究熱情，涌現(xiàn)出一大批總結(jié)貧困治理的研究成果，整體上看，可分為三個層面：一是橫向上的區(qū)域比較，重點考察了欠發(fā)達(dá)地區(qū)[2]、民族地區(qū)[3]、深度貧困地區(qū)[4]、連片特困地區(qū)[5]等不同地域的貧困及治理狀況；二是從縱向上的時間維度對十八大以來[6]、后脫貧攻堅時期[7]、2020年以后[8]等時期的貧困治理展開了較為細(xì)致和深入的研究；三是立足于扶貧開發(fā)的實踐過程，從總體上對精準(zhǔn)扶貧實施經(jīng)驗、存在問題及難點、困境等展開的基礎(chǔ)性研究[9]，以及對產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、文化扶貧等具體扶貧方式的探討，在此基礎(chǔ)上，不少學(xué)者還就扶貧資源配置[10]、反貧困治理[11]、返貧問題[12]等提出了很有建樹性的觀點。此外，在貧困類型與模式上，眾多學(xué)者還建構(gòu)了包括支出型貧困[13]、多維貧困[14]、結(jié)構(gòu)性貧困[15]等在內(nèi)的本土性概念。

上述不同學(xué)科、不同視角的研究成果對于總結(jié)中國的脫貧成效與經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)缺失與不足，以理論反哺實踐，發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。但是，這些研究的前置條件和實踐環(huán)境都是立足于中國大規(guī)模的扶貧開發(fā)實踐，對于后脫貧攻堅時期逐漸顯現(xiàn)的“雙非地區(qū)”貧困治理并不具有完全的適應(yīng)性。進一步來看，“雙非地區(qū)”的專門性研究目前總體偏少，處于“問題暴露，理論缺失”的不相稱狀態(tài)。以CNKI中國知網(wǎng)檢索為例，主題詞包括“非貧困縣”“非貧困村”“非貧困地區(qū)”的僅有51條，剔除報刊媒介的宣傳報道，僅有的少量研究性文章大體可歸納為兩個方面：一是從宏觀層面對非貧困縣(村)扶貧政策的對比分析和成效評價[16-17]；二是對非貧困縣(村)貧困問題的成因、對策研究。如廖富洲等[18]指出非貧困縣(村)的精準(zhǔn)扶貧工作相對被忽視，在扶貧政策、扶貧資金和幫扶力量上存在“厚此薄彼”現(xiàn)象；侯國麗等[19]指出，精準(zhǔn)扶貧下貧困村與非貧困村的統(tǒng)籌發(fā)展中存在工作推進不平衡、資金投資方面厚此薄彼、社會幫扶力量差異較大等問題；曹江寧[20]以河南省為例，認(rèn)為非貧困縣面臨著客觀環(huán)境制約、扶貧對象個人資源稟賦不足、扶貧工作執(zhí)行不力等挑戰(zhàn)?？傮w來看，關(guān)于“雙非地區(qū)”的扶貧研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其是對“雙非地區(qū)”的貧困特征、形成原因、問題困境等缺乏整體認(rèn)識和系統(tǒng)梳理。

鑒于此，本文立足于筆者所在團隊于2019年5月開展的實地調(diào)研，旨在通過典型樣本，考察“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的治理困境，進而提出可能的治理路徑。本文所有的數(shù)據(jù)和訪談資料皆來自當(dāng)時的調(diào)查所得。需要說明的是：其一，本文選取的調(diào)研點為河南、重慶、內(nèi)蒙古、寧夏、遼寧五個省(市、自治區(qū))，分別代表全國中部、西南、東北、西北、東部五個地區(qū)，在此基礎(chǔ)上，每個省(市、自治區(qū))按照區(qū)域交界、基點接近的原則，分別選取一個貧困縣、一個非貧困縣作為代表(1)河南省選取的貧困縣是新蔡縣，非貧困縣是西平縣；重慶市選取的貧困縣是石柱縣，非貧困縣是綦江區(qū)；內(nèi)蒙古自治區(qū)選取的貧困縣是科左后旗，非貧困縣是開魯縣，兩地均為通遼市下轄，在地理上屬于東北區(qū)域；寧夏回族自治區(qū)選取的貧困縣是同心縣，非貧困縣是紅寺堡區(qū)；遼寧省選取的貧困縣是彰武縣，非貧困縣是黑山縣。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)的開魯縣為自治區(qū)級貧困縣，遼寧省彰武縣為省級貧困縣，其余三個貧困縣均是國家級貧困縣。在文中若無其他特殊說明，均按照貧困縣和非貧困縣進行比較分析。，綜合采取集中座談、資料分析、實地考察等方式開展研究；其二，本文在研究方法上主要采取對比分析，通過與貧困縣、貧困村脫貧攻堅的形勢特點和開展情況進行比較，進一步總結(jié)“雙非地區(qū)”貧困治理的特征與成因。

二、“雙非地區(qū)”的貧困特征與困境

當(dāng)前，“雙非地區(qū)”的貧困特征在分布、類型和結(jié)構(gòu)上主要表現(xiàn)為彌散式貧困、保障型貧困和臨界性貧困。與扶貧開發(fā)力度的加強同步，資源配置向貧困地區(qū)形成慣性傾斜，隨之導(dǎo)致“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的結(jié)構(gòu)性困境愈加突出，從原先“領(lǐng)先”貧困縣(村)逐漸向“落后”于貧困縣(村)的趨勢發(fā)展，反差現(xiàn)象愈加明顯。

(一)分布：呈現(xiàn)彌散式貧困

在地域格局上，與貧困地區(qū)以整縣、整村的建制性分布，甚至集中連片的出現(xiàn)形式不同，“雙非地區(qū)”為單個鄉(xiāng)、村、戶的點狀出現(xiàn)，集中表現(xiàn)為“插花式”貧困和彌散式貧困。以河南省情況為例，2019年西平縣有貧困人口7483戶14992人，其中非貧困村共有5617戶11609人，占未脫貧人口的77.43%。相應(yīng)地，新蔡縣共有未脫貧人口2016戶5875人，其中非貧困村有1211戶3502人，占未脫貧人口的59.61%?？梢?，西平縣近八成的貧困人口都分布在非貧困村，且貧困村與非貧困村剩余貧困人口的倒掛差為54.86%，是新蔡縣倒掛差(19.22%)的2.85倍。此外，重慶市165.9萬貧困人口中，分布在貧困村的有57萬人，占貧困人口總數(shù)的34.3%，而另外的108.9萬人則分布在非貧困村中，占貧困人口總數(shù)的65.7%。從省域情況看，截至2017年底，河南省未脫貧人口分布在非貧困縣的有66.8萬人，占比達(dá)到30.2%，分布在非貧困村的有145.3萬人，占比65.6%，比2016年底增長1.1和7.8個百分點，且呈逐年增長趨勢[21]。同時，據(jù)2020年最新數(shù)據(jù)顯示，湖南省剩余的19.9萬貧困人口中，分布在非貧困縣的占到41.7%[22]。由此可見，在經(jīng)歷長時段、大規(guī)模的脫貧攻堅后，“雙非地區(qū)”貧困人口分布已經(jīng)由集聚向分散轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)點多、面廣的彌散特點。雖然扶貧瞄準(zhǔn)單元隨著扶貧勢態(tài)的變遷一再縮小，從八十年代的縣級瞄準(zhǔn)到二十一世紀(jì)以來的村級瞄準(zhǔn)，但業(yè)已積累的脫貧經(jīng)驗基本是整體性、集中式的，在后脫貧攻堅時期，顯然并不完全適用。

(二)類型：保障型貧困為主

貧困治理的難點之一在于貧困群體的異質(zhì)性強，其陷入貧困的原因復(fù)雜，難以集聚資源形成打捆幫扶。對比貧困縣與非貧困縣的致貧原因情況，二者之間存在較大差異。以重慶市為例，全市貧困區(qū)(縣)因缺資金、缺技術(shù)等致貧的人口占比最高，達(dá)32.5%，其他依次為因病因殘致貧、因教育致貧、因其他原因致貧，比例分別為30.4%、26.1%和11%。而統(tǒng)計非貧困區(qū)(縣)致貧原因分布情況發(fā)現(xiàn)，因病因殘的占比最高，為45.2%，比例接近貧困人口總數(shù)的一半。與此境況相似的還有遼寧省，該省的彰武縣和黑山縣內(nèi)貧困人口因病致貧的比例分別為59.8%和73.04%，后者高出前者13.24個百分點?？偟膩碚f，當(dāng)前非貧困縣區(qū)的貧困人口并非是因為缺少資源、技術(shù)等的發(fā)展型貧困，而更多是需要兜底救濟的保障型貧困，如何提高治理的精準(zhǔn)性、有效性，將是未來很長一段時間內(nèi)扶貧開發(fā)工作必須面臨的又一考驗。

(三)結(jié)構(gòu)：臨界性貧困居多

經(jīng)歷多年的集中投入，農(nóng)村社會的貧困結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，集中表現(xiàn)為絕對貧困人口減少，相對貧困人口增加，臨界貧困問題越發(fā)凸顯。所謂臨界貧困，也可稱之為邊緣貧困，是在國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)附近徘徊的部分非貧困群體，他們處于貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)的臨界點，生計條件與建檔立卡貧困戶相近，一旦遭遇突發(fā)疾病等風(fēng)險，陷入貧困的可能性更大。以重慶市為例，該市目前共有邊緣貧困戶18824戶64421人，占未脫貧人口的46.26%；寧夏回族自治區(qū)同心縣的D村，共有邊緣戶280戶，占全村總戶數(shù)的43.01%。大量邊緣貧困人口的存在，對脫貧攻堅的潛在影響不可忽視，由于其本身的脆弱性，很容易演化為阻滯貧困治理的又一要因。與此同時，形成臨界性貧困居多的局面，與扶貧政策的差異性供給是分不開的。因為“帽子”決定投入導(dǎo)向，標(biāo)準(zhǔn)的擦邊導(dǎo)致非貧困村中存在一部分“臨界貧困村”、貧困戶中存在一部分“臨界貧困戶”，他們與貧困村、貧困戶的發(fā)展程度相近，但卻礙于扶貧政策的幫扶支持較少，不少政策難以享受，在脫貧攻堅行動中越來越多地陷入到政策和心理雙重“邊緣”。

(四)困境：倒掛式貧困凸顯

本文的“倒掛式貧困”，主要有兩層含義：一是指非貧困縣(村)的“發(fā)展倒掛”，即原先貧困縣(村)的發(fā)展不如非貧困縣(村)，后來出現(xiàn)非貧困縣(村)不如貧困縣(村)的現(xiàn)象，側(cè)重于地區(qū)間發(fā)展的非均衡性和結(jié)果的逆落差性；二是指非貧困戶的“福利倒掛”，即原先貧困戶的發(fā)展不如非貧困戶，經(jīng)過一系列脫貧政策的福利保障，出現(xiàn)部分非貧困戶，尤其是邊緣貧困戶不如建檔立卡貧困戶的現(xiàn)象，側(cè)重于農(nóng)戶之間政策受益的差異性和心理認(rèn)知的非平衡性。上述“倒掛式貧困”在實踐中具體表現(xiàn)為：

其一，“雙非地區(qū)”的原始脫貧壓力雖然較小，但由于減貧緩慢，后續(xù)脫貧壓力變大，甚至開始出現(xiàn)反超貧困縣、貧困村的情況。以2014年為基點的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(如表1)，除寧夏以外，河南、重慶、內(nèi)蒙古、遼寧四省非貧困縣的建檔立卡貧困村占行政村總數(shù)的比重均低于貧困縣，五省的貧困人口發(fā)生率也呈現(xiàn)出貧困縣大于非貧困縣的絕對趨勢。諸如建檔立卡貧困戶，除科左后旗只比開魯縣多出2063戶、石柱縣超出綦江區(qū)8808戶以外，其他三地貧困縣均大幅度超過非貧困縣，差值甚至愈萬，新蔡縣更是高出西平縣22813戶?？梢哉f，一開始的脫貧壓力，非貧困縣遠(yuǎn)小于貧困縣。但隨著2014—2018年脫貧攻堅戰(zhàn)略的深入開展，各地區(qū)貧困縣、貧困村脫貧步伐迅速加快，減貧成效明顯，但部分非貧困縣、非貧困村，由于投入力度和重視程度不夠，脫貧速度與減貧成效受到影響，漸漸開始掉下隊來。如河南省西平縣五年間共計脫貧12339人，是同期貧困縣新蔡脫貧總?cè)藬?shù)的十分之一，全縣人口脫貧率為45.15%，低出新蔡縣50.04個百分點，是當(dāng)前五省非貧困縣中脫貧成效最弱的地區(qū)。此外，除內(nèi)蒙古、寧夏兩個自治區(qū)和遼寧省以外，其他兩地非貧困縣未脫貧戶均已反超貧困縣，如重慶市的綦江區(qū)比石柱縣高出875戶、2241人，河南省的西平縣較新蔡縣多出5467戶、9117人，且河南、重慶、寧夏三地非貧困縣的貧困發(fā)生率也開始出現(xiàn)“2014年時低于貧困縣，2018年時高于貧困縣”的“倒掛”現(xiàn)象。顯而易見的是，在脫貧攻堅的收尾階段，非貧困縣的脫貧壓力更加艱巨。

表1 五省十縣的綜合貧困情況

其二，幫扶政策向貧困人口傾斜和疊加，導(dǎo)致邊緣貧困戶和部分一般戶因缺乏享受政策紅利的機會和空間，陷入貧困的可能性增大，生活狀況與貧困戶之間產(chǎn)生反差，呈現(xiàn)一定的“福利倒掛”。在“雙非地區(qū)”，部分邊緣貧困戶與建檔立卡貧困戶的生活條件基本相仿，但在產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等扶貧政策享受和保障上卻“一個天上，一個地下”。貧困戶能夠憑借其“帽子”獲得持續(xù)不斷的扶貧資源，同時，不同扶貧政策的幫扶疊加也增加了邊緣戶與貧困戶之間越來越大的差距，尤其是受到一些特惠性政策的加持，貧困戶在生活的某些層面甚至超過了非貧困戶，造成兩者之間新的不平衡。彰武縣梨樹村的非貧困戶Y某在談到對扶貧政策的看法時說：“貧困戶的政策太好了，我年紀(jì)大，打工工資也低，沒錢時偶爾還要去貧困戶那里借，就覺得心理不平衡。”非貧困戶的不滿不僅影響村莊共同體的認(rèn)同與團結(jié)，更容易滋生對政府的不滿情緒，對社會穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅。

三、“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的成因

(一)政策傾向性下資源的非均衡配置

合理配置扶貧資源，保證資源分配的均衡性、公平性、適用性是實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的關(guān)鍵。然而，脫貧攻堅作為中央高度重視的政治任務(wù)，是各級黨委政府的一把手工程，在層級傳導(dǎo)中，政策傾向?qū)Y源配置的導(dǎo)向性影響愈發(fā)明顯。在現(xiàn)有扶貧體系的要求下，貧困村的認(rèn)定是村級獲得扶貧項目和資金投入的主要依據(jù)，建檔立卡也是貧困戶獲取政策資源與幫扶的前提條件。貧困人口基數(shù)背后是各種項目和資源，使得有貧困“帽子”的縣、村、戶能獲得比沒有“帽子”和身份的縣、村、戶更多的政策紅利。這種傾斜一方面造成了貧困地區(qū)資源的集中加碼，甚至超標(biāo)供給，另一方面也造成了“雙非地區(qū)”的邊緣化與資源緊張?？梢哉f，這是“雙非地區(qū)”在脫貧攻堅進程中呈現(xiàn)倒掛式貧困的主要原因之一。

作為一項系統(tǒng)性工程，扶貧需要凝聚各方資源形成合力。但總體看來，貧困縣與非貧困縣在扶貧資金、項目和人力資源層面的供給并不均衡(如表2)。其一，貧困縣的扶貧資金遠(yuǎn)超出非貧困縣。如新蔡縣扶貧資金總投入、金融扶貧資金投入分別是西平縣的4.87倍、1.64倍；石柱縣扶貧資金總投入是綦江區(qū)的1.92倍，產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入是后者的2.07倍；科左后旗和開魯縣，除了金融扶貧資金投入前者低于后者外，扶貧資金總投入和產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入均是貧困縣高于非貧困縣，分別超出2.19倍、2.56倍；同心縣的扶貧資金總投入、產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入和金融扶貧資金投入分別是紅寺堡區(qū)的7.38倍、1.48倍、10.04倍；彰武縣的上述三項投入也分別是黑山縣的8.07倍、6.53倍、3.49倍。其二，在扶貧項目資源方面，非貧困縣獲得的項目數(shù)也均低于貧困縣。其中河南省的差距最大，新蔡縣的扶貧項目個數(shù)超出西平縣萬個以上。此外，石柱縣多出綦江區(qū)近三千個，彰武縣多出黑山縣150個。其三，比較非貧困縣與貧困縣在幫扶資源方面的差異，除了遼寧省黑山縣和彰武縣表現(xiàn)出相反的態(tài)勢外，其他四地均是貧困縣的第一書記人數(shù)、駐村幫扶干部人數(shù)多于非貧困縣，尤其是河南省表現(xiàn)得最為突出。雖然扶貧人力的多少不一定能決定扶貧成效，但人力資源作為社會資本的一個方面，在資源配置“精英俘獲”領(lǐng)域的作用不可小視，他們能憑借其信息、關(guān)系等的便利在資源分配中獲取優(yōu)先權(quán)，從而在扶貧進程中“奪得先機”。

表2 五省十縣扶貧資源的供給與對比情況

注：①河南省西平縣和新蔡縣：扶貧資金總投入、第一書記和駐村幫扶人數(shù)為2018年數(shù)據(jù)，產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧資金投入和扶貧項目個數(shù)為2014—2018年累計數(shù)據(jù)；②重慶市綦江區(qū)和石柱縣：扶貧資金總投入為2014—2018年累計數(shù)據(jù)，產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入、金融扶貧資金投入、扶貧項目個數(shù)、駐村幫扶干部人數(shù)為2018年數(shù)據(jù)；③內(nèi)蒙古開魯縣和科左后旗：扶貧資金總投入為2016—2018年累計數(shù)據(jù)，產(chǎn)業(yè)扶貧資金、金融扶貧資金投入、扶貧項目個數(shù)、第一書記人數(shù)、駐村幫扶干部人數(shù)為2018年數(shù)據(jù);④寧夏紅寺堡區(qū)和同心縣：扶貧資金總投入、產(chǎn)業(yè)扶貧資金、金融業(yè)扶貧資金投入、駐村幫扶干部人數(shù)為2018年數(shù)據(jù);⑤遼寧省黑山縣與彰武縣：扶貧資金總投入、扶貧項目個數(shù)、第一書記和駐村幫扶人數(shù)為2018年數(shù)據(jù)，產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧資金投入為2014—2018年累計數(shù)據(jù)。

資源的進入離不開政策的支持與配套，特別是涉及公共利益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高投入成本對于大量集體經(jīng)濟差，甚至本身就是空殼村、負(fù)債村的地區(qū)來說壓力更甚，對財政支持需求相應(yīng)也更迫切。但受專項資金分撥的限制，以及政府對項目統(tǒng)籌安排的考慮，“雙非地區(qū)”在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給方面距離貧困地區(qū)仍有一定差距。如表3所示，無論是道路交通到村、到組，還是安全飲水工程、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室，五縣非貧困村的公共設(shè)施建設(shè)均普遍落后于貧困村。其中，河南省西平縣非貧困村到組交通和標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室建設(shè)并未完全普及，未解決安全飲水問題的非貧困村個數(shù)也要多于貧困村。而重慶市囿于山區(qū)地帶較為惡劣的自然條件和大散居的居住形態(tài)，道路建設(shè)的成本高、難度大，是五個非國貧縣中唯一沒有實現(xiàn)到村交通全面硬化的點，但即使如此，貧困村道路交通到村的狀況仍要優(yōu)于非貧困村。

表3 非貧困縣內(nèi)貧困村與非貧困村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對比狀況

(二)行政壓力弱傳導(dǎo)與扶貧低效

在脫貧攻堅中，“雙非地區(qū)”多采取運動突擊式的扶貧模式，通過一些短、平、快的手段，確保貧困人口在短時間內(nèi)實現(xiàn)收入的提高，以此達(dá)到迅速超越貧困線的目的，完成脫貧摘帽的政治任務(wù)。然而，這種重“幫”輕“扶”、只“輸血”不“造血”的方式大大降低了脫貧效度。具體來說，基于“雙非地區(qū)”貧困人口基數(shù)較小、扶貧壓力和脫貧任務(wù)相對較輕的初始背景，部分政策執(zhí)行者與扶貧工作者單向度地以完成當(dāng)年上級要求的扶貧任務(wù)為目標(biāo)，僅注重應(yīng)對貧困人口的眼前和應(yīng)急性問題，忽略了貧困人口內(nèi)生發(fā)展能力的培養(yǎng)，缺乏長效脫貧的規(guī)劃和設(shè)計。這在“雙非地區(qū)”產(chǎn)業(yè)扶貧方面表現(xiàn)得最為明顯。如遼寧省黑山縣采取的扶貧路徑之一便是通過村集體成立合作社，再將扶貧資金整合注入合作社，以固定比例提留優(yōu)先保證貧困戶分紅。又如寧夏部分非貧困村，直接將集體收益的10%用作貧困戶再分配，確保貧困戶增收達(dá)標(biāo)。這兩種扶貧、帶貧路徑雖在短時間內(nèi)能保障貧困戶越線增收，幫扶方式與路徑也較為簡單，易于操作，但卻忽視了貧困主體的內(nèi)生發(fā)展，幫扶只做到了“表面”，難以有效保障貧困人口真正擺脫貧困。同時，由于未能創(chuàng)造出新的發(fā)展增量，加之面臨著“貧困戶扶起來，卻把產(chǎn)業(yè)拖黃了”的可能風(fēng)險，扶貧陷入一種低效甚至無效的窘境。這在后脫貧攻堅時期無異于是拉大“雙非地區(qū)”和貧困地區(qū)發(fā)展差距的又一影響因素。

此外，不同于貧困縣、貧困村高強度、強壓力的扶貧模式，“雙非地區(qū)”的運動突擊式扶貧呈現(xiàn)出壓力的弱傳導(dǎo)性，往往被認(rèn)為是“搞一搞，就達(dá)標(biāo)了”“搞一搞，就交差了”，重視程度不夠?qū)е孪蛳聜鲗?dǎo)過程中繼續(xù)弱化。訪談中一位村干部曾直言：“相較于貧困區(qū)縣，我們的任務(wù)輕得多，檢查也少得多，為數(shù)不多的貧困戶想想辦法也就解決了?！倍M一步分析“雙非地區(qū)”與重點貧困區(qū)域在脫貧攻堅壓力傳導(dǎo)方面的差異和原因發(fā)現(xiàn)：一是兩者間的工作責(zé)任要求有差異。具體來說，貧困區(qū)縣在目標(biāo)設(shè)定上以脫貧攻堅統(tǒng)攬區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展，并設(shè)有明確的脫貧攻堅指標(biāo)和目標(biāo)；非貧困區(qū)縣通常只是將脫貧攻堅工作作為主體工作之一，目標(biāo)設(shè)定則是以脫貧攻堅統(tǒng)攬農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。不同的目標(biāo)設(shè)定，導(dǎo)致了不同的任務(wù)要求。如重慶市，貧困區(qū)縣在年終考核中，脫貧攻堅工作占考核內(nèi)容的60%，且每年設(shè)定有固定的脫貧指標(biāo)和脫貧任務(wù)；非貧困區(qū)縣脫貧攻堅工作只占年終考核內(nèi)容的10%，且只針對貧困群眾生活實際改善情況予以考核。二是兩者間的問責(zé)機制和程度有所不同。貧困區(qū)縣多建立了由縣、鄉(xiāng)、村三級所組成的嚴(yán)格問責(zé)機制，并將脫貧攻堅工作作為干部考核的重要內(nèi)容，掛鉤“一票否決制”。而非貧困區(qū)縣基本沒有建立這種嚴(yán)格的問責(zé)機制，脫貧攻堅責(zé)任也僅為干部考核的很小一部分。

可以說，后脫貧攻堅時期，“雙非地區(qū)”面臨的形勢愈加嚴(yán)峻，不僅需要破解原生的彌散式、相對性貧困的治理困境，還要著力解決由于政策外部性所帶來的扶貧低效等再生問題。

(三)政策疊加與“福利懸崖”

農(nóng)村貧困問題的形成，不單受到村莊發(fā)展基礎(chǔ)的制約，也受國家扶貧政策的影響。在精準(zhǔn)扶貧實施過程中，建檔立卡貧困戶可以享受大量政策紅利，邊緣戶卻無法被惠及，此類因政策幫扶而形成福利在貧困臨界點的落差，稱之為扶貧政策的“懸崖效應(yīng)”。從實踐來看，教育、醫(yī)療等保障政策的層層疊加，導(dǎo)致貧困戶獲取福利的機會和可能隨之增加，原本境況相似的兩種人群逐漸開始出現(xiàn)分野，并慢慢呈現(xiàn)出較大的“懸崖效應(yīng)”。

考察五個非貧困縣的教育扶貧政策發(fā)現(xiàn)(如表4)，貧困戶與非貧困戶在義務(wù)教育階段的保障措施已實現(xiàn)全覆蓋，但論及其他階段的保障內(nèi)容和保障程度，可以說貧困戶所享受到的遠(yuǎn)比非貧困戶更加豐富全面。一是在補助與保障階段上，部分地區(qū)實現(xiàn)了“下移上延”，如西平縣、紅寺堡區(qū)、黑山縣均對貧困家庭子女學(xué)前階段保教費予以免除，從入學(xué)起一直保障學(xué)生到走出學(xué)校。二是保障內(nèi)容更加豐富，除學(xué)費補助、書費補助外，還有生活補助、營養(yǎng)補助、寄宿補助、交通補助等。與貧困戶相比，普通家庭子女只能享受國家普惠教育政策，即義務(wù)教育階段的“兩免一補”。個別地區(qū)稍有不同，如綦江區(qū)規(guī)定殘疾學(xué)生、低保家庭學(xué)生可享受同等資助。整體來看，“貧與非貧”之間，享受的教育保障政策存在較大差距。

表4 非貧困縣內(nèi)貧困戶與非貧困戶教育保障、醫(yī)療保障的對比情況

對比五個非貧困縣醫(yī)療保障情況看出(如表4)，貧困戶可享受到一系列醫(yī)療保障疊加，而非貧困戶大體只有基本保障。如開魯縣，在基本醫(yī)療保險之外，貧困戶另有扶貧商業(yè)保險、民政商業(yè)保險、民政大病救助、政府大病救助基金等九種保障，而非貧困戶只有大病保險、民政大病救助兩項保障，是五個地區(qū)里醫(yī)療保障力度差異最大的。其余四個地區(qū)，如河南省西平縣貧困戶有六種保障，非貧困戶僅可享受到其中三項；重慶市綦江區(qū)和寧夏紅寺堡區(qū)的貧困戶均有五種醫(yī)療保障，而非貧困戶同樣只能享受到兩種；遼寧省黑山縣貧困戶有四項醫(yī)療保障，非貧困戶可享受到其中兩種?？傮w來說，非貧困戶的醫(yī)療保障力度較貧困戶來說要弱得多。

在“雙非地區(qū)”相對貧困顯著的背景下，明顯的保障性差異成為貧困戶與非貧困戶之間出現(xiàn)“福利倒掛”的原因之一。正如調(diào)查中一農(nóng)戶所言：“家里也不差扶貧那點錢，但是一旦有人生病了，差異就出來了，比如貧困戶與非貧困戶住在一個病房里，一個要交錢，一個不交錢，那福利待遇就不一樣了?！睂幭囊换鶎痈刹繉Υ艘采钣懈杏|，他在解釋醫(yī)療保障政策的疊加效應(yīng)時談到，如果是30萬元的醫(yī)療費，貧困戶在基本醫(yī)保、大病救助的基礎(chǔ)上還可以享受扶貧保、醫(yī)療救助、財政兜底資金的援助報銷，整體算下來可能只用自費千余元，但對于非貧困戶來說，可能就要花費16萬甚至更多。而沉重的醫(yī)療負(fù)擔(dān)很有可能壓垮一個普通農(nóng)民家庭，使其生活短時間內(nèi)陷入窘迫。

政策疊加除了上文所說的橫向上同一政策不同層面的福利累積外，還包括縱向?qū)蛹壣喜煌I(lǐng)域政策的福利疊加。如寧夏紅寺堡區(qū)，貧困戶與非貧困戶的福利待遇差異主要表現(xiàn)在特惠性政策的享有上，當(dāng)?shù)刎毨舭l(fā)展產(chǎn)業(yè)有5000～8000元的到戶資金；危房改造每戶可享受3萬元補貼；基本醫(yī)療報銷比例達(dá)到95%，農(nóng)戶自費部分最多不超過5000元；家中若有適齡學(xué)童，還可獲得學(xué)前每年1200元和大學(xué)每年2000～3000元的教育資助?？傮w計算下來，一個貧困戶家庭一年同比要多出非貧困戶家庭至少四萬元。這種政策排斥和政策疊加的雙重組合效用，很容易引起貧困戶與非貧困戶之間的境遇反轉(zhuǎn)，從而產(chǎn)生“福利倒掛”。

(四)鄉(xiāng)村場域內(nèi)在的貧困韌性

剛性的制度安排與政策提供在落地實施時往往要面臨鄉(xiāng)村場域內(nèi)在的實踐性困境，這種困境在脫貧攻堅中具體表現(xiàn)為資源稟賦匱乏與可行能力不足所帶來的貧困韌性。

“窮家難當(dāng)”一直是制約村莊發(fā)展的瓶頸。部分非貧困村由于資源匱乏，發(fā)展基礎(chǔ)較差，形成了脫貧攻堅天然性的短板，主要表現(xiàn)在，一是缺乏原始積累，歷史積貧相對嚴(yán)重；二是村莊集體經(jīng)濟薄弱，缺乏自主發(fā)展能力。近年來，部分非貧困縣由于將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金與項目主要傾向貧困村，非貧困村逐漸“邊緣化”，一定程度造成了非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，甚至由“好村”淪為“差村”。原始的資源困境，加上后期并未搭上扶貧政策的“便車”，致使一些非貧困村處于“先天不足，后天無力”的境地。

阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，貧困不僅僅是經(jīng)濟上收入低下的表現(xiàn)，更是一種權(quán)利缺乏或者其他條件不足的表征，體現(xiàn)了社會參與能力、收入創(chuàng)造能力與機會獲取能力的缺失[23]?？梢哉f，貧困人口的生產(chǎn)能力、生活方式、觀念認(rèn)識是影響和制約脫貧的重要因素。但扶貧本就是一種帶有積極性的國家意志的建構(gòu)行為，屬于外部輸入鄉(xiāng)村內(nèi)部的一種目標(biāo)導(dǎo)向性的安排。國家政策與農(nóng)民吸納之間存在著巨大張力，表現(xiàn)之一就在于貧困人口的認(rèn)知與可行能力跟不上國家政策的要求。有學(xué)者指出，越是貧困的人，越具有貧窮思維和貧困習(xí)慣。這種思維和習(xí)慣使得人的認(rèn)知能力和執(zhí)行控制力大幅降低[24]。正是這種“窮人心態(tài)”，往往使得貧困人口在諸如產(chǎn)業(yè)扶貧等舉措中由于缺乏承擔(dān)風(fēng)險、大膽嘗試的勇氣，或者囿于思維方式落后，難以接受新的技術(shù)方法、新的觀念，喪失良好的發(fā)展機遇。同時，“雙非地區(qū)”的貧困特征之一在于貧困人口多是老弱病殘群體，由于受到身體素質(zhì)、行動能力等的限制，往往陷入一種“想為卻不能為”的可行能力困境中，發(fā)展受到的制約性更大。

四、“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的潛在危害與新困境

其一，引發(fā)新的社會不公。精準(zhǔn)扶貧的實施，本質(zhì)上是通過政府引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，彌補貧困地區(qū)的資源短缺，縮小資源稟賦制約帶來的客觀差距，從而保證每個人都有共享發(fā)展的平衡感的一種國家再分配行為[25]。但現(xiàn)實中，在追求公平的道路上誘發(fā)了新的不公平因子。究其原因，主要可歸結(jié)為兩點：一是貧困身份所帶來的扶貧福利，使農(nóng)村社會中普遍流傳著一種“鬧人的孩子有奶吃”的不以貧恥、反以貧榮的“貧困文化”價值觀，甚至出現(xiàn)“安貧樂道”“爭當(dāng)貧困戶”的畸形現(xiàn)象。這種負(fù)面的消極認(rèn)知與行為，一方面削弱了貧困戶脫離貧困、向上發(fā)展的內(nèi)在動力，另一方面也給非貧困戶帶來心理上的不公甚至不滿情緒，“逆向福利歧視”的社會風(fēng)險大大上升。二是“雙非地區(qū)”在貧困戶分類管理與政策救助上存在漏洞與不足，一定程度上也引發(fā)了社會不公。如部分貧困戶雖已實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧但仍享受相關(guān)扶貧政策，政策疊加造成一部分群體對于資源“過度獲取”，甚至擠占公共資源，導(dǎo)致非貧困戶質(zhì)疑政策公平性。

其二，造成新的發(fā)展不平衡。一方面表現(xiàn)為地區(qū)間的差距拉大。為加快脫貧攻堅步伐、提升脫貧成效，扶貧資金、扶貧項目、幫扶隊伍等各項資源均以貧困縣(村)為重點進行集中投放，非貧困地區(qū)得到的十分有限，一定程度上削弱了其內(nèi)生發(fā)展能力，造成區(qū)域間發(fā)展不平衡，甚至出現(xiàn)后來者居上、領(lǐng)先者落后的“倒掛”問題。另一方面表現(xiàn)為農(nóng)民受益的差距懸殊。當(dāng)前，由于脫貧攻堅任務(wù)緊迫，人力、物力、財力都聚焦在消除絕對貧困上，扶貧投入整體呈現(xiàn)出“給貧困戶多，給非貧困戶少”的客觀事實，從而部分導(dǎo)致貧困戶與非貧困戶之間因政策受益差別而出現(xiàn)發(fā)展失衡的問題。縱觀這些不平衡性，并不是村莊、縣域自身囿于原始資源稟賦稀缺、力量不足的原生不平衡，而是國家力量介入后的次生不平衡，是社會一種新的不平衡狀態(tài)，值得引起關(guān)注。

其三，蘊含新的鄉(xiāng)村治理風(fēng)險。長期以來，在貧困治理過程中，大量的扶貧資金和扶貧項目進入貧困地區(qū)，如何配置和使用這些資源，成為鄉(xiāng)村治理的一項重要議題。扶貧資源作為一種公共產(chǎn)品，具有競爭但非排他性，這就意味著，某一貧困戶在獲得扶貧資源后，村內(nèi)其他農(nóng)戶獲得此資源的機會會受到?jīng)_擊和限制[26]。而當(dāng)前扶貧工作中表現(xiàn)出的諸如唯身份論、唯帽子論，恰恰使得貧困戶成為被優(yōu)待的特殊群體，他們自然而然地享有此種福利和優(yōu)惠。這就使得部分非貧困戶心理失衡,特別是一些邊緣戶的心理可能產(chǎn)生“相對剝奪感”，影響村民間關(guān)系。更甚者，某些好吃懶做的貧困戶，在獲得眾多幫扶政策后大肆宣揚，更加重了邊緣戶及非貧困戶的心理不平衡。這種心理上的不平衡，不僅降低了部分群眾對扶貧政策的滿意度和認(rèn)同感，也在一定程度上增加了社會矛盾，甚至出現(xiàn)非法上訪、暴力抗法等極端事件，給鄉(xiāng)村治理帶來重大威脅。

五、“雙非地區(qū)”倒掛式貧困的治理路徑

在后脫貧攻堅時期，倒掛式貧困的日益顯現(xiàn)無疑對貧困治理構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。與針對深度貧困地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)可以集中力量進行重點攻堅，且容易取得顯著成效不同，倒掛式貧困的彌散式分布特點很難簡單套用這種經(jīng)驗，這不僅關(guān)涉到扶貧開發(fā)制度體系在頂層設(shè)計層面的調(diào)整優(yōu)化，更與地方政府政策執(zhí)行層面的行為方式轉(zhuǎn)變緊密相連。

一是立足整體性治理，轉(zhuǎn)入“戰(zhàn)時”與“平時”相結(jié)合的過渡模式。在扶貧開發(fā)的集中攻堅階段，消除絕對貧困是首要目標(biāo)，要“啃下硬骨頭”，勢必要集中力量辦大事。但是，在層層重視和考核約束下，為了完成“硬任務(wù)”，資源持續(xù)性地投入到有“帽子”的地方，甚至造成重復(fù)和浪費。進入后脫貧攻堅時期，面對倒掛式貧困的出現(xiàn)，“戰(zhàn)時”模式的適用性大大降低，這就需要頂層設(shè)計立足全局，從整體性治理入手，逐步引導(dǎo)扶貧制度體系進入兼顧“戰(zhàn)時”、轉(zhuǎn)向“平時”的過渡模式。首先，要求打破“雙非地區(qū)”與貧困地區(qū)的身份界限，根據(jù)脫貧攻堅的實際進展優(yōu)化資源配置，避免出現(xiàn)“旱澇兩重天”的極端情況。其次，均衡考慮全國普遍性與地方特殊性，杜絕貧困地區(qū)脫貧經(jīng)驗在“雙非地區(qū)”的簡單復(fù)制和套用，鼓勵各地探索切實有效、富有地方特色的脫貧方案。最后，要加強部門聯(lián)動，根據(jù)“雙非地區(qū)”貧困人口分散化、復(fù)雜化的特征，充分發(fā)揮各部門、各行業(yè)化解貧困的優(yōu)勢功能，形成綜合性、整體化的扶貧治理體系。

二是堅持兜住底線，構(gòu)建科學(xué)、立體的社會保障扶貧制度體系。形成倒掛式貧困的群體中，因病因殘占到了相當(dāng)比重。此外，囿于內(nèi)生發(fā)展能力的不足，部分脫貧戶依然十分脆弱。對于這部分群體，依靠產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧很難從長效上解決問題，必須加強養(yǎng)老、醫(yī)療等基礎(chǔ)性社會保障體系建設(shè)，以普惠性政策代替特惠性政策，讓符合條件的邊緣群眾應(yīng)保盡保，合理利用社會保障體系的兜底扶貧功能。同時，有條件的地區(qū)可以探索以實際需求確定幫扶方式，優(yōu)化前端介入，而非事后救濟，逐漸替代以貧困身份為依據(jù)的“唯帽子論”，將公益性政策適度向邊緣群體傾斜，縮小邊緣戶與貧困戶之間因政策保障差異產(chǎn)生的落差感和不平衡心理。

三是增強可持續(xù)性，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興等涉農(nóng)戰(zhàn)略銜接配套。倒掛式貧困的治理路徑無法簡單復(fù)制既有模式，但也并非要求另起爐灶，關(guān)鍵在于導(dǎo)入和利用國家涉農(nóng)戰(zhàn)略，將其與后脫貧攻堅時期的扶貧開發(fā)銜接配套。一方面，各地應(yīng)以正在深入落實的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機，為彌散分布的貧困人口賦予應(yīng)有的股份權(quán)能，探索資源變資產(chǎn)、資金變股金的股份化合作，提高貧困人口的財產(chǎn)性收入；同時，可以引導(dǎo)集體經(jīng)濟達(dá)到一定規(guī)模后按比提留，增強村莊內(nèi)部對貧困人口的幫扶能力。另一方面，將倒掛式貧困的治理導(dǎo)入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，適度安排貧困人口進入村莊環(huán)衛(wèi)等公益性崗位，鼓勵在村企業(yè)吸納貧困人口從事與勞動能力相匹配的工作。可以說，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，壯大集體經(jīng)濟，發(fā)展競爭性產(chǎn)業(yè)，切實提高農(nóng)民收入水平，增強脫貧防貧的可持續(xù)性是治理倒掛式貧困的根本之策。