對深化天然氣價(jià)格改革的思考和建議

呂淼

國家發(fā)改委前不久發(fā)布《中央定價(jià)目錄》（修訂征求意見稿），其中最為引人注目的當(dāng)屬天然氣門站價(jià)格被移出目錄，此舉意味著中國天然氣價(jià)格改革將堅(jiān)定不移走市場化道路。鑒于此，筆者認(rèn)為有必要借著此次政策出臺(tái)，對中國天然氣價(jià)格進(jìn)行一次全產(chǎn)業(yè)鏈的梳理。

2011年以來，中國天然氣價(jià)格市場化改革進(jìn)程加快，按照“放開兩頭、管住中間”的改革思路，試點(diǎn)掛鉤燃料油、液化石油氣價(jià)格的市場凈回值定價(jià)方法、增量和存量氣價(jià)格并軌以及LNG價(jià)格放開步驟有序推進(jìn)，價(jià)格管制不斷放開，價(jià)格改革持續(xù)深化，監(jiān)管架構(gòu)日趨完善。然而，我們必須意識到天然氣價(jià)格改革和天然氣產(chǎn)業(yè)改革是相輔相成的，價(jià)格改革的深化需要天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu)性改革支撐。

管輸環(huán)節(jié)應(yīng)由單一費(fèi)率改為兩部制價(jià)格

針對國內(nèi)天然氣管輸價(jià)格管理方式的滯后，以及省內(nèi)輸配氣環(huán)節(jié)增加而監(jiān)管不到位等實(shí)際問題，國家價(jià)格主管部門近年來致力于構(gòu)建精細(xì)化、制度化、透明化的輸配價(jià)格監(jiān)管體系，改革管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制，重新核定干線管道管輸費(fèi)，率先實(shí)現(xiàn)價(jià)格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法全覆蓋，出臺(tái)了《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，取得了重要階段性成果。

但是，當(dāng)前中國對天然氣管輸實(shí)行單一費(fèi)率制度，即按不同運(yùn)距制定不同檔次的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，將管輸企業(yè)應(yīng)收取的固定管輸費(fèi)和變動(dòng)管輸費(fèi)均通過用戶實(shí)際使用的管輸量收回。這不太符合管道輸送業(yè)的特點(diǎn)，會(huì)造成用戶負(fù)擔(dān)不合理、管輸能力得不到充分利用等問題。

國家管網(wǎng)公司即將成立，考慮到天然氣管道運(yùn)輸過程中對容量和實(shí)際運(yùn)輸量的需求不同，單一管輸費(fèi)的方式已經(jīng)無法滿足未來國家管網(wǎng)公司的運(yùn)營需要和天然氣市場的發(fā)展要求，為了保證管道設(shè)施基本回報(bào)不受市場波動(dòng)影響，兼顧氣源競爭的公平性、提高管輸使用效率及合理控制費(fèi)率水平，建立兩部制價(jià)格機(jī)制是一種較為現(xiàn)實(shí)的選擇。

“兩部制”更適應(yīng)天然氣市場的需求，體現(xiàn)用戶與管輸企業(yè)權(quán)利與義務(wù)對等，用戶之間對管輸成本公平負(fù)擔(dān)，有利于充分利用管輸能力;而管輸能力的充分利用又有利于提高管輸系統(tǒng)負(fù)荷、降低單位輸氣量成本，進(jìn)而降低管輸價(jià)格水平。與此同時(shí)，充分利用管輸能力也是國家油氣管網(wǎng)公司取得合理投資回報(bào)的基礎(chǔ)。

兩部制價(jià)格也是國際通行方式——即由容量費(fèi)和商品費(fèi)構(gòu)成。容量費(fèi)的收取是基于用戶對管輸容量的合同需求，而與用戶是否使用管道無關(guān)，管網(wǎng)公司用于回收固定成本，占大頭的通常是管輸費(fèi);商品費(fèi)的收取則是基于用戶的實(shí)際輸氣量，用于回收可變成本。輸送氣量越大，商品費(fèi)越高。美國和英國的費(fèi)率結(jié)構(gòu)都由以上兩部分構(gòu)成，但是由于市場模式不同，美國的費(fèi)率采用的是“點(diǎn)到點(diǎn)”法，而英國則采用“入口/出口”法。

由于一個(gè)區(qū)域內(nèi)的所有用戶費(fèi)率相同，因此需要將成本按照一定標(biāo)準(zhǔn)平均分?jǐn)偨o每個(gè)區(qū)域。目前，美國根據(jù)各地區(qū)輸氣量和管道長度的乘積來分配成本。美國通常以幾百英里為一個(gè)區(qū)域，并且包含至少一個(gè)市場中心。

“入口/出口”法是基于英國“虛擬平衡點(diǎn)”的交易模式，適合于縱橫交錯(cuò)的管網(wǎng)布局，通過在天然氣整體供氣網(wǎng)絡(luò)上設(shè)定多個(gè)注入和提取點(diǎn)，根據(jù)邊際成本計(jì)算得到每個(gè)點(diǎn)的費(fèi)率。按照這一原理，在既定區(qū)域內(nèi)，每個(gè)出口和入口都已經(jīng)規(guī)定了固定費(fèi)用，在購氣過程中，各付一次入口和出口費(fèi)用，與中間通過的路徑無關(guān)。

“入口/出口”法需要有統(tǒng)一的管道運(yùn)營商，而且對于管道所有者和運(yùn)營商有不同的費(fèi)率設(shè)計(jì)，同時(shí)，每個(gè)注入和提取點(diǎn)的費(fèi)率又分為容量費(fèi)和商品費(fèi)（根據(jù)固定和可變成本）。此外，容量費(fèi)是基于長期邊際成本計(jì)算的結(jié)果，即注入點(diǎn)增加單位氣量所增加的長期成本，商品費(fèi)則根據(jù)短期邊際成本得到。

2019 年10月29日，陜京四線烏蘭察布壓氣站員工正在巡檢設(shè)備。圖/中新

中國國土面積遼闊，天然氣管道系統(tǒng)由長輸管網(wǎng)、區(qū)域管網(wǎng)等多級管網(wǎng)體系組成，且各區(qū)域管道建設(shè)情況不同。此外，由于中央和地方稅收分配的原因，特別是產(chǎn)氣區(qū)地方政府對利用優(yōu)惠天然氣發(fā)展經(jīng)濟(jì)訴求強(qiáng)烈，參照英國“入口/出口”法或美國“點(diǎn)到點(diǎn)”法均非最佳方案。

結(jié)合中國的實(shí)際情況，建議采取“限制點(diǎn)價(jià)格+區(qū)域計(jì)價(jià)”方法。首先，為鼓勵(lì)上游不同氣源間的市場化競爭，可以根據(jù)各區(qū)域已建成管網(wǎng)的實(shí)際情況，以“限制點(diǎn)”為分界點(diǎn)將全國管網(wǎng)劃分為若干計(jì)費(fèi)區(qū)域。按“限制點(diǎn)”劃分的計(jì)費(fèi)區(qū)域過大時(shí)，可考慮選擇部分干線連接點(diǎn)或省級行政區(qū)劃邊界點(diǎn)，補(bǔ)充作為計(jì)費(fèi)區(qū)域的分界點(diǎn)。

其次，入口/出口在同一計(jì)費(fèi)區(qū)域內(nèi)時(shí)，管輸服務(wù)費(fèi)用按統(tǒng)一價(jià)格計(jì)算。如劃定山東管網(wǎng)區(qū)域、廣東管網(wǎng)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同網(wǎng)同價(jià)。入口/出口跨計(jì)費(fèi)區(qū)域時(shí)，根據(jù)按“限制點(diǎn)”確定的管輸流向，加總計(jì)費(fèi)區(qū)管輸服務(wù)費(fèi)用和“限制點(diǎn)”容量費(fèi)、流量費(fèi)為輸氣總費(fèi)用。即從氣源地出發(fā)按距離核算的長輸管網(wǎng)管輸費(fèi)，加上輸送至消費(fèi)地、從主干網(wǎng)下氣進(jìn)入?yún)^(qū)域管網(wǎng)內(nèi)的同網(wǎng)同價(jià)部分。

門站環(huán)節(jié)應(yīng)由政府定價(jià)改為供需雙方談判定價(jià)

2010年之前，天然氣產(chǎn)業(yè)長期以來采用成本加成定價(jià)方式，即“出廠價(jià)+管輸費(fèi)”，從而形成一個(gè)領(lǐng)域一種價(jià)格的局面。隨著天然氣上游生產(chǎn)領(lǐng)域氣源渠道的不斷增加，企業(yè)內(nèi)部定價(jià)體系變得過于復(fù)雜，最終導(dǎo)致這一模式徹底取消。

2011年以后，價(jià)格主管部門推出“模擬市場價(jià)格”方式——即天然氣門站價(jià)格與可替代能源價(jià)格（燃料油、液化石油氣的海關(guān)進(jìn)口價(jià)）掛鉤的市場凈回值法來確定，天然氣上下游企業(yè)則根據(jù)門站價(jià)格來開展管道天然氣購銷活動(dòng)。

按照此方法，管道氣氣源價(jià)格（即出廠價(jià)）是按照門站價(jià)格扣除管輸價(jià)格后得到的。而國產(chǎn)非常規(guī)氣、海氣和進(jìn)口液化天然氣的氣源價(jià)格則根據(jù)市場定價(jià)或與油價(jià)掛鉤的方式確定。

這一門站價(jià)格管理方式主要存在三方面問題。一是價(jià)格主管部門制定了基準(zhǔn)門站價(jià)格+浮動(dòng)幅度（上浮不超過20%、下浮不限）的要求，但并未得到嚴(yán)格遵守，很多城市燃?xì)馄髽I(yè)冬季門站價(jià)格浮動(dòng)幅度都超過20%，而下浮的“優(yōu)惠”情況基本沒發(fā)生過;二是由于價(jià)格機(jī)制缺乏彈性，門站價(jià)格不能及時(shí)反映市場供求變化，不利于天然氣資源優(yōu)化配置和高效節(jié)約使用;三是門站價(jià)格與國際油價(jià)聯(lián)動(dòng)不及時(shí)、供需雙方協(xié)商價(jià)格難度大等問題時(shí)有發(fā)生。

按照“放開兩頭，管住中間”的改革目標(biāo)，國家油氣管網(wǎng)公司即將成立，天然氣上游資源與中游管輸環(huán)節(jié)將完全分割，新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將打破“氣源價(jià)格+管輸價(jià)格”的捆綁方式，由上下游企業(yè)談判形成的新價(jià)格機(jī)制將取代由政府定價(jià)的門站價(jià)格方式。

長期而言，隨著國產(chǎn)和進(jìn)口管道氣、進(jìn)口LNG等各類天然氣等出廠價(jià)可以展開競爭，天然氣供需雙方可以在上海、重慶等全國性天然氣交易中心展開競爭性交易并形成標(biāo)桿價(jià)格，然后逐步取消現(xiàn)有門站價(jià)格。

取消門站價(jià)格后，供需雙方可根據(jù)市場情況自發(fā)形成有效的市場價(jià)格，這將減少政府部門制定和調(diào)整門站價(jià)格的工作量，以及由此引發(fā)的市場扭曲。此外，在全國性交易平臺(tái)進(jìn)行交易，便于政府部門實(shí)時(shí)監(jiān)督交易信息、交易公平與否等情況，識別和干預(yù)有可能影響市場公平的行為。同時(shí)，自身具備一定氣源基礎(chǔ)和價(jià)格談判能力的城市燃?xì)馄髽I(yè)和大用戶可以分別與上游供應(yīng)企業(yè)、國家油氣管網(wǎng)公司簽訂氣源采購合同與管道運(yùn)輸合同，分別結(jié)算氣源費(fèi)和運(yùn)輸費(fèi);當(dāng)然，體量較小、協(xié)調(diào)管輸能力較弱的用戶仍可與上游供氣方簽訂“供應(yīng)與管輸”為一體的合同——即一份合同、一個(gè)結(jié)算價(jià)格的包郵模式。

為保持市場的穩(wěn)定運(yùn)行，門站價(jià)格還需要存在一段時(shí)期。這一是因?yàn)樯嫌螝庠垂?yīng)的多家競爭格局尚未形成，市場參與主體的數(shù)量還嚴(yán)重不足，上下游企業(yè)公平談判的局面沒有形成;二是因?yàn)楦鞯鼐用裼脩舻膬r(jià)格承受能力差異大，且多年積累的居民用氣和非居民用氣交叉補(bǔ)貼問題在短時(shí)間內(nèi)難以得到妥善解決;三是因?yàn)榫用裼脷鈨r(jià)格涉及民生，有部分地方政府將其上升到保穩(wěn)定的“高度”，因此慎重心態(tài)大于改革決心。

不難看出，居民用氣價(jià)格低是主要矛盾。因此，我們首先要消除天然氣價(jià)格的福利性思維，確立居民用戶的供氣成本遠(yuǎn)大于工業(yè)用戶，因此價(jià)格也高于工業(yè)用氣的正確理念，并逐步提高居民用氣價(jià)格，使其與供氣成本相適應(yīng)。這之后，實(shí)行階梯定價(jià)，按用氣量大小制定差價(jià)。同時(shí)理順價(jià)格結(jié)構(gòu)，遵循價(jià)格規(guī)律，還原工業(yè)、商業(yè)、居民生活用氣的價(jià)格高低排序，即居民價(jià)格﹥商業(yè)價(jià)格﹥工業(yè)價(jià)格。

圖1：天然氣管道輸送的一部制與兩部制價(jià)格機(jī)制比較

資料來源：作者根據(jù)公開資料整理 制圖：張玲

圖2：天然氣管道服務(wù)計(jì)價(jià)方式比較

資料來源：作者根據(jù)公開資料整理

配氣環(huán)節(jié)也應(yīng)實(shí)行兩部制定價(jià)并引入市場機(jī)制

居民用氣成本和非居民用氣成本差異的最主要來源就是配氣成本差異，隨著中國天然氣普及推廣力度的加大，未來天然氣配氣基礎(chǔ)設(shè)施的需求也將快速增長。當(dāng)前，配氣設(shè)施的成本作為城市燃?xì)馄髽I(yè)運(yùn)營成本的一部分，主要通過兩個(gè)方式來回收，一是初裝費(fèi)，二是綜合營業(yè)收入。

城市配氣費(fèi)的目的是鼓勵(lì)各類用戶用天然氣替代其他燃料，穩(wěn)定用氣負(fù)荷，使投資者獲得合理的投資回報(bào)。首先，對配氣價(jià)格實(shí)施兩部制，并以成本加成為基礎(chǔ)將配氣費(fèi)分為兩部分測算。一是具有壟斷特征的部分，用于回收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的固定成本的容量費(fèi);二是具有經(jīng)營性質(zhì)的部分，用于回收可變成本的商品費(fèi)。同用戶配氣要求不同，其所承擔(dān)的配氣費(fèi)用也可以有差別，但總的配氣收入應(yīng)大體平衡，不能收取過高利潤。

其次，在小區(qū)管道和入戶管道安裝環(huán)節(jié)，允許引入符合施工資質(zhì)的第三方企業(yè)，通過市場競爭的形式提供施工服務(wù)并確定初裝費(fèi)（2019年6月，國家發(fā)改委已經(jīng)出臺(tái)“關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)燃?xì)夤こ贪惭b收費(fèi)的指導(dǎo)意見”）。

最后，根據(jù)終端用戶的用氣要求進(jìn)行分類作價(jià)。對連續(xù)性、不間斷用氣的用戶，如商業(yè)用氣和民用氣，可承擔(dān)較大的配氣成本;對非連續(xù)性用氣用戶，可承擔(dān)較低的配氣成本;高峰用氣用戶，對其超額用氣的價(jià)格上浮一定幅度;臨時(shí)用氣用戶，其用氣調(diào)度配套成本最高，承擔(dān)的價(jià)格也應(yīng)最高。

（文章僅代表個(gè)人觀點(diǎn);編輯：馬克）