鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下農(nóng)村人居環(huán)境整治的PPP模式淺析

劉曉瑞 趙鈺

摘 要：分析了在農(nóng)村人居環(huán)境整治中引入PPP模式的優(yōu)勢(shì)，基于現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探索了農(nóng)村人居環(huán)境整治PPP項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境整治;PPP模式;鄉(xiāng)村振興;實(shí)現(xiàn)途徑

文章編號(hào)：1004-7026（2019）19-0028-03? ? ? ? ?中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F283? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1? 研究背景

為加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，進(jìn)一步提升農(nóng)村人居環(huán)境水平，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2018年2月印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》。2019年中央一號(hào)文件《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》指出，要“扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板”，再次強(qiáng)調(diào)要改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快農(nóng)村人居環(huán)境整治，進(jìn)一步提升農(nóng)村宜居水平。

農(nóng)村人居環(huán)境整治以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向。這項(xiàng)提升工程關(guān)系到廣大農(nóng)村居民的生活水平，關(guān)系到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的吸引力，關(guān)系到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的工程質(zhì)量，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

近年來(lái)，農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展水平不協(xié)調(diào)、部分地區(qū)臟亂差等問(wèn)題仍然突出[1]。發(fā)生此現(xiàn)象的原因眾多，整治力度有限是重要原因之一。一方面，政府精力有限。農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目數(shù)量眾多、整治條件各異、整治細(xì)節(jié)工作繁雜，全面整治工作涉及項(xiàng)目實(shí)地考察調(diào)研、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收及后期運(yùn)行管護(hù)等一系列工作。政府部門(mén)既是整治項(xiàng)目的投資者，又是監(jiān)管者與實(shí)施者，需要投入大量精力。受限于部門(mén)人力與物力等客觀因素，這種項(xiàng)目全程環(huán)節(jié)集于一身的現(xiàn)狀并不利于項(xiàng)目順利開(kāi)展。另一方面，財(cái)政支持力度有限。近年來(lái)，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)投入資金絕對(duì)數(shù)額有所增長(zhǎng)，但相較于農(nóng)村建設(shè)總體資金而言，投入比例不高。相較于實(shí)際投資需求而言，資金供給有限，無(wú)法保證項(xiàng)目正常建設(shè)或管護(hù)，造成人居環(huán)境整治效果不佳。

基于以上現(xiàn)實(shí)因素，為有效開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，推進(jìn)整治項(xiàng)目順利開(kāi)展，加快人居環(huán)境水平提升，嘗試在人居環(huán)境整治中引入PPP模式，探討了整治項(xiàng)目中該模式的優(yōu)勢(shì)及實(shí)現(xiàn)途徑。

2? 農(nóng)村人居環(huán)境整治引入PPP模式的優(yōu)勢(shì)

PPP模式是指為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，政府公共部門(mén)與非政府主體針對(duì)特定的公共項(xiàng)目進(jìn)行合作，利用各自所擁有的資源形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期契約關(guān)系。將PPP模式引入農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目具有明顯的優(yōu)勢(shì)[2]。

2.1? 納入利益相關(guān)主體，提高項(xiàng)目實(shí)施效率

在農(nóng)村實(shí)施人居整治項(xiàng)目可以優(yōu)化農(nóng)村居住環(huán)境、美化村容村貌、提升鄉(xiāng)村居住水平，整治項(xiàng)目具有公共產(chǎn)品的特性。整治后良好的鄉(xiāng)村整體環(huán)境可以吸引觀光采摘、休閑度假、科普教育等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，存在一定的收益性，對(duì)非政府主體進(jìn)行投資具有一定的吸引力。因此，在PPP模式下，可以將項(xiàng)目實(shí)施后的利益相關(guān)者（政府與非政府主體）納入到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與實(shí)施階段，雙方有動(dòng)力開(kāi)展合作、科學(xué)設(shè)計(jì)、積極建設(shè)，促成人居環(huán)境整治項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2.2? 吸收社會(huì)資本，拓寬項(xiàng)目建設(shè)融資渠道

人居整治項(xiàng)目類目眾多，資金需求量巨大。在傳統(tǒng)整治模式下，政府擔(dān)任項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者、投資者、實(shí)施者和監(jiān)督者等多重職責(zé)，項(xiàng)目資金來(lái)源主要依靠于政府財(cái)政支出。資金支持規(guī)模不足，財(cái)政服務(wù)人員有限，支持力度與進(jìn)度與項(xiàng)目所需存在一定差距，不利于項(xiàng)目及時(shí)開(kāi)展與順利實(shí)施。引入PPP模式后，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)或政策補(bǔ)貼等方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與整治項(xiàng)目，增加資金來(lái)源，拓寬融資渠道，有利于緩解項(xiàng)目資金短缺問(wèn)題，推動(dòng)了人居環(huán)境整治項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

2.3? 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升項(xiàng)目質(zhì)量水平

改善農(nóng)村人居環(huán)境是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，包括農(nóng)村生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村容村貌提升、規(guī)劃管理、建設(shè)與管護(hù)機(jī)制等內(nèi)容。這些重點(diǎn)任務(wù)的子任務(wù)繁多、差異性較大，項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、實(shí)施到后期維護(hù)階段需要投入大量的時(shí)間精力，以及人力與物力。各種項(xiàng)目?jī)?nèi)容專業(yè)不一，若單靠政府提供的幫助，難以滿足項(xiàng)目需要。

在PPP模式下，政府與非政府主體可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高項(xiàng)目的科學(xué)性與整體效率[3]。政府可以發(fā)揮自身在政策制定、財(cái)政補(bǔ)貼和項(xiàng)目監(jiān)管等方面的優(yōu)勢(shì)，非政府主體可以在專業(yè)人才、管理水平和先進(jìn)技術(shù)等方面發(fā)揮所長(zhǎng)。兩者在項(xiàng)目合作中各取所需，實(shí)現(xiàn)資源整合，從而提高項(xiàng)目質(zhì)量。

3? 農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目PPP模式實(shí)現(xiàn)途徑

將PPP模式引入農(nóng)村人居環(huán)境整治中具有明顯優(yōu)勢(shì)，因此，近年來(lái)政府文件中多次提及要吸引社會(huì)資本力量積極參與。在實(shí)踐中，PPP模式參與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)中有升[4]。根據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年8月，PPP項(xiàng)目中農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目累計(jì)有74項(xiàng)，占全部項(xiàng)目比重0.8%（如圖1所示），累計(jì)項(xiàng)目投資額為834億元，占比0.6%（如圖2所示），發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。

但由于起步時(shí)間較晚、模式成熟度不高，PPP項(xiàng)目應(yīng)用還存在法律法規(guī)完善度不高、行業(yè)規(guī)范性不強(qiáng)、專業(yè)復(fù)合型人才缺乏等實(shí)際問(wèn)題。為了將PPP模式更好地應(yīng)用于農(nóng)村人居環(huán)境整治中，需要探索有效的途徑（如圖3所示）。整合各方資源，補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境短板，為如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.1? 加強(qiáng)政策支持力度

PPP模式可以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與人居環(huán)境整治項(xiàng)目的積極性，吸引社會(huì)資本投入整治項(xiàng)目，但這需要政府部門(mén)在政策方面提供大力支持。在政策引導(dǎo)方面，政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)明確吸收社會(huì)資本參與整治項(xiàng)目的導(dǎo)向性不變，允許社會(huì)力量參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目，確保政府與社會(huì)力量的合作意愿長(zhǎng)久持續(xù)。在政策制定方面，政府需要在稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方面給予PPP模式有力支持，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，制定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中非政府主體可以享受的項(xiàng)目補(bǔ)貼，明確項(xiàng)目建成后的營(yíng)運(yùn)過(guò)程收益分配方式，吸引社會(huì)力量參與。

3.2? 完善法律保證制度

PPP項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投入資金額度大、投入回收慢、項(xiàng)目收益不確定性較大等特點(diǎn)。非政府主體參與此類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度較高，社會(huì)資本的逐利性有可能損害政府公共產(chǎn)品及服務(wù)的社會(huì)效益。為了減少社會(huì)力量參與的后顧之憂，規(guī)范社會(huì)力量參與方式，需要盡快完善PPP項(xiàng)目的法律保障。通過(guò)立法明確項(xiàng)目參與主體的職責(zé)范圍，列出在項(xiàng)目合作過(guò)程中的政府權(quán)力清單與社會(huì)資本職責(zé)范圍，規(guī)范雙方合作方式及內(nèi)容，保證整治項(xiàng)目的社會(huì)效益，滿足社會(huì)力量收益需求，避免在長(zhǎng)期項(xiàng)目建設(shè)及營(yíng)運(yùn)過(guò)程中因雙方職責(zé)不明確而損傷合作利益和影響合作的積極性[5]。

3.3? 加快專業(yè)人才培養(yǎng)

在農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目中引入PPP模式，需要在前期設(shè)計(jì)、實(shí)施建成至后期維護(hù)階段由專業(yè)人才通力合作，提供專業(yè)服務(wù)。人居環(huán)境整治的PPP項(xiàng)目人員不僅需要熟悉PPP模式運(yùn)作流程與關(guān)鍵問(wèn)題節(jié)點(diǎn)，還需要熟悉農(nóng)業(yè)政策、具備農(nóng)業(yè)知識(shí)和了解農(nóng)村實(shí)際情況。因此，為保證PPP整治項(xiàng)目的順利開(kāi)展，需要加快項(xiàng)目專業(yè)人才培養(yǎng)。一方面，可以通過(guò)“政府+企業(yè)+高?！钡娜瞬排囵B(yǎng)方式，將PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)容導(dǎo)入課題研究、課程實(shí)踐調(diào)研和課程內(nèi)容設(shè)計(jì)等，培養(yǎng)一批PPP項(xiàng)目的專業(yè)復(fù)合人才。另一方面，可以通過(guò)高校開(kāi)展社會(huì)服務(wù)的方式，在農(nóng)業(yè)職能部門(mén)開(kāi)展PPP模式運(yùn)作內(nèi)容講座，對(duì)企業(yè)PPP項(xiàng)目工作人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，完善現(xiàn)有工作人員的知識(shí)體系，減少溝通成本，提高合作效率。

4? 結(jié)束語(yǔ)

在農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式，可以有效提高項(xiàng)目的實(shí)施效率與質(zhì)量，推進(jìn)整治工作順利進(jìn)行，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的整體改善。在實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)基于PPP項(xiàng)目的實(shí)施難點(diǎn)，借鑒成功項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，在政策支持、法律保障和人才培養(yǎng)方面的實(shí)施細(xì)節(jié)下功夫，充分發(fā)揮模式優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行多方資源整合，緩解傳統(tǒng)模式下整治項(xiàng)目面臨的現(xiàn)實(shí)困境，推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目順利開(kāi)展。