宅基地糾紛多元解決機(jī)制的構(gòu)建

李樹靜

[摘? 要]當(dāng)前，全國各地宅基地糾紛層出不窮，由于法院訴訟路徑不暢，現(xiàn)有糾紛解決方式功能錯(cuò)位、協(xié)調(diào)不足，以及法律政策供給不到位等諸多原因，導(dǎo)致此類糾紛難以有效化解。本文以北京市延慶區(qū)為例，提出構(gòu)建宅基地糾紛多元解決機(jī)制，科學(xué)定位并有效發(fā)揮既有糾紛解決各元的功能和作用，增強(qiáng)協(xié)調(diào)互動(dòng)效能，提高政策的供給與執(zhí)行水平，形成糾紛化解共同體，以期糾紛有效化解。

[關(guān)鍵詞]宅基地;訴訟;糾紛;解決機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D90? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2019）09-0042-06

當(dāng)前，我國處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種糾紛層出不窮，僅憑訴訟的力量難以化解。為此，黨的十八屆四中全會(huì)指出要健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善多元化糾紛解決機(jī)制。隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》（中辦發(fā)〔2015〕60號(hào)），糾紛解決方式多元化的態(tài)勢(shì)逐步明朗。但解決方式定位不清、銜接混亂，且諸多糾紛的非訴訟解決方式或闕如、或形同虛設(shè)、或蹩腳運(yùn)行，在宅基地糾紛的解決方面較為明顯。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，亟需結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍v史傳統(tǒng)和時(shí)代特征，以系統(tǒng)化的思維對(duì)各類糾紛解決方式“排兵布陣”，從理論上厘定宅基地糾紛多元解決機(jī)制的未來走向，將相應(yīng)的制度安排具體化。

一、延慶區(qū)宅基地糾紛現(xiàn)狀

（一）法院審理的宅基地糾紛

1.民事訴訟案件中的宅基地糾紛。在《民事訴訟案由規(guī)定》中，包含“宅基地”字樣的案由只有“宅基地使用權(quán)糾紛”。根據(jù)2019年5月8日北京市律師協(xié)會(huì)會(huì)員服務(wù)系統(tǒng)——北大法寶案例檢索的結(jié)果，該網(wǎng)站收錄的北京市以“宅基地使用權(quán)”為關(guān)鍵詞的民事案件總計(jì)438件，包括北京市高院21條（自2015年3月20日至2018年9月28日，均為再審），北京市第一中級(jí)人民法院轄區(qū)174件（2011年11月11日至2018年12月7日），北京市第二中級(jí)人民法院轄區(qū)124件（2013年7月18日至2019年1月29日），北京市第三中級(jí)人民法院轄區(qū)119件（2013年11月8日至2018年11月28日）。在北京市各級(jí)人民法院審理的438件宅基地使用權(quán)糾紛中，涉及延慶區(qū)數(shù)量為116件（包括北京市高院8件和北京市第一中級(jí)人民法院轄區(qū)108件），占比達(dá)26%。在北京市各基層法院審理的310件宅基地使用權(quán)糾紛中，涉及延慶區(qū)數(shù)量為108件，占比達(dá)35%，其中以判決形式結(jié)案的共17件，以裁定形式結(jié)案的共91件，大部分裁定認(rèn)為當(dāng)事人訴爭(zhēng)的糾紛并非法院受案范圍，故而駁回起訴，另有小部分裁定系針對(duì)原告撤訴或因以其他理由駁回原告起訴。

2.行政訴訟案件中的宅基地糾紛。2017年6月5日北京市法院審判信息網(wǎng)收錄的北京市行政訴訟案件中，北京市高級(jí)人民法院審理的以“宅基地”為關(guān)鍵詞的行政訴訟案件共201件，但并未涉及到延慶宅基地問題;北京市第一中級(jí)人民法院（延慶區(qū)訴訟案件的二審管轄法院）審理的以“宅基地”為關(guān)鍵詞的行政訴訟案件共330件，其中涉及到延慶宅基地問題的有14件;延慶區(qū)人民法院審理的以“宅基地”為關(guān)鍵詞的行政訴訟案件共37件，其中要求政府履行解決住房問題和審批宅基地職責(zé)的共2件，要求撤銷宅基地處理決定的共2件，涉及拆除村內(nèi)違法建設(shè)事宜的共4件，與拆遷相關(guān)的共4件，要求撤銷《房屋所有權(quán)證》和《集體土地建設(shè)用地使用證》的案件量最大，共17件，其余案件與宅基地?zé)o實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)。

北京市法院審判信息網(wǎng)調(diào)整后，2019年5月8日可查詢到的2018年9月26日至2019年5月2日以“宅基地”為關(guān)鍵詞的行政訴訟案件共19件，其中與拆遷相關(guān)的案件量最大，共計(jì)8件，不服違法建設(shè)處理的案件量次之（4件），要求頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證書和撤銷《集體土地建設(shè)用地使用證》的各1件，要求確認(rèn)政府未履行認(rèn)定宅基地使用權(quán)職責(zé)行為違法的案件1件，另有兩件與宅基地具體使用方式相關(guān)。

（二）信訪接待的宅基地糾紛

信訪機(jī)構(gòu)并非處理宅基地使用權(quán)糾紛的法定機(jī)關(guān)，但諸多訴求經(jīng)年累月無法解決，導(dǎo)致關(guān)于宅基地糾紛信訪次數(shù)和人數(shù)持續(xù)增多的態(tài)勢(shì)仍較為明顯。2016年度延慶區(qū)信訪辦接待的與宅基地有關(guān)信訪事項(xiàng)有44件，數(shù)量最多的是村民（主要為鄰里）之間的宅基地糾紛，集中在通行、遮陽、滴水、越界侵占領(lǐng)域。另需說明的是，有關(guān)宅基地使用權(quán)的糾紛，并不僅限于村民之間，圍繞政府宅基地使用權(quán)法定職責(zé)而發(fā)生的糾紛也不在少數(shù)。仍以延慶區(qū)信訪辦2016年度信訪接待情況為例，要求政府履行宅基地審批職責(zé)和解決住房問題的信訪案件數(shù)量相對(duì)較多，此外，舉報(bào)違建、對(duì)違建拆除行政行為不服者也不在少數(shù)。需要注意的是，2017年以來，隨著延慶區(qū)重大項(xiàng)目和重點(diǎn)工程的增多，因拆遷而衍生的宅基地糾紛信訪數(shù)量也隨之增加，絕大多數(shù)都集中在拆遷補(bǔ)償安置的公平性問題上，此類問題容易引發(fā)群體性事件，且化解難度較大。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理的宅基地糾紛

基于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的定位，延慶區(qū)的環(huán)境優(yōu)勢(shì)越發(fā)明顯，隨之而來的便是土地價(jià)值的攀升，與此相應(yīng)，宅基地糾紛也主要集中在重大項(xiàng)目集中、經(jīng)濟(jì)相對(duì)活躍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。盡管《土地管理法》規(guī)定了個(gè)人之間宅基地使用權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但很少有當(dāng)事人以正式的書面申請(qǐng)方式請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出處理決定。以康莊鎮(zhèn)政府為例，近3年來，每年處理十幾件宅基地糾紛案件，案件主要來源于信訪和輿情監(jiān)測(cè)。在接到案件后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過村委會(huì)幫助協(xié)調(diào)處理，很少出具正式的書面處理決定，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貌似“怠于處理”的行為，也鮮有當(dāng)事人提起行政訴訟。

（四）各級(jí)人民調(diào)委會(huì)調(diào)處的宅基地糾紛

目前的調(diào)解組織分布較為廣泛，既包括法院主導(dǎo)的司法調(diào)解、法制辦牽頭的行政調(diào)解，也涵蓋司法局指導(dǎo)的人民調(diào)解，以及群團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專門調(diào)解組織。鑒于各級(jí)調(diào)解組織中，人民調(diào)解委員會(huì)相對(duì)較多地觸及宅基地糾紛，故在此以人民調(diào)解委員會(huì)為例來展現(xiàn)調(diào)解組織在此類糾紛處理中所發(fā)揮的作用。

截至目前，延慶區(qū)共有各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)424個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)18個(gè)、村（居）調(diào)委會(huì)406個(gè)，含社會(huì)團(tuán)體和其他調(diào)解組織在內(nèi)的專兼職調(diào)解員共計(jì)2488人，人民調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)輻射到每個(gè)行政村，但兩級(jí)調(diào)委會(huì)（尤其是村級(jí)調(diào)委會(huì)）在各類型糾紛的處理方面所發(fā)揮的作用都明顯不大。至于宅基地糾紛，在寸土寸金的當(dāng)今，鮮有當(dāng)事人愿意將之交由積極性不高、能力不足的基層調(diào)委會(huì)處理。

二、延慶區(qū)宅基地糾紛解決機(jī)制不完善的表現(xiàn)

（一）訴訟路徑不暢，致法院難獲廣泛依賴

對(duì)于宅基地糾紛，法律規(guī)定的訴訟途徑主要有兩類：一類是平等主體之間因?yàn)榍址刚厥褂脵?quán)問題發(fā)生爭(zhēng)議的，以排除妨害為由提起民事訴訟;另一類是行政相對(duì)人認(rèn)為有關(guān)政府存在不履行宅基地處理職責(zé)或履責(zé)錯(cuò)誤問題，向有關(guān)政府提起行政訴訟。然而，正如前文數(shù)據(jù)所示，盡管延慶區(qū)宅基地使用權(quán)糾紛的民事訴訟案件數(shù)量位居北京市之首，但其中近84%的案件以法院無管轄權(quán)（提示當(dāng)事人向政府提出宅基地處理申請(qǐng)）終結(jié)?？梢?，法院處理宅基地使用權(quán)爭(zhēng)議的前提條件是——爭(zhēng)議雙方的宅基地權(quán)屬清晰，如果權(quán)屬方面有爭(zhēng)議，只能等待政府先行處理后，法院才能就宅基地的使用糾紛進(jìn)行后續(xù)裁判。但在前期宅基地確權(quán)狀況混亂，未來確權(quán)工作尚未開展的背景下，爭(zhēng)議各方各執(zhí)己見，很難明確宅基地的具體歸屬，由此導(dǎo)致以民事訴訟方式尋求宅基地使用權(quán)保護(hù)的路徑不暢。

至于行政訴訟，通過前述案件量統(tǒng)計(jì)可見，延慶區(qū)法院審理的與宅基地有關(guān)的行政訴訟案件量與全市各級(jí)法院審理的案件量相比要低得多。導(dǎo)致行政訴訟不暢的原因，可以從三方面加以歸納：一是群眾訴訟能力不足，難以承擔(dān)“民告官”所帶來的各種壓力;二是群眾對(duì)法院缺乏信任;三是訴訟具有終局性，一旦判定則很難翻案。因此，盡量避免使用訴訟方式、更多使用信訪等相對(duì)緩和的處理方式，便成為群眾的主要選擇。堅(jiān)持信訪者之所以不采取信訪辦引導(dǎo)的途徑，或者是由于其訴求超過法定最長(zhǎng)的20年訴訟時(shí)效，或者已經(jīng)由法院終審判決，再或者是證據(jù)不足。

（二）政府法治能力欠缺，致糾紛久拖難決

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治思維欠缺，對(duì)于宅基地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議處理職責(zé)的重視程度不夠。事實(shí)上，根據(jù)《土地管理法》第十六條第一款和第二款的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是個(gè)人之間宅基地使用權(quán)的權(quán)屬爭(zhēng)議的法定處理機(jī)關(guān)，此類糾紛涉及到法定職責(zé)的履行，不應(yīng)作為信訪案件，但正如前文所言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多以信訪答復(fù)的方式處理此類案件，而信訪的非終局性進(jìn)而造成未解問題的持續(xù)無效處理。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的處理方式不當(dāng)，對(duì)法定處理程序的具體規(guī)定掌握不準(zhǔn)確，實(shí)際處理過程中也未嚴(yán)格履行法定程序。延慶區(qū)人民法院處理的三起行政訴訟，或認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府程序違法或判決確認(rèn)未履行法定職責(zé)，此問題的嚴(yán)峻性可見一斑。

（三）解決糾紛的方式銜接不暢，職能定位有待優(yōu)化

法定宅基地糾紛解決方式是多元的，并不限于法院和政府。然而，基于宅基地權(quán)屬登記亂狀，除了不得拒絕裁判的法院和負(fù)有屬地管轄職責(zé)的政府外，其他糾紛解決主體在面臨宅基地糾紛時(shí)，大多望而卻步，造成解決糾紛的基層主體不能發(fā)揮應(yīng)有的前線堡壘作用，如此，必然造成糾紛上移至政府和法院，于是，本應(yīng)發(fā)揮最后一道防線作用的法院反倒持續(xù)沖鋒陷陣。

除此之外，各種糾紛解決方式，難以順暢銜接的問題也很突出。雖然《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)可以調(diào)處糾紛，但法院對(duì)宅基地糾紛的調(diào)解協(xié)議書不敢進(jìn)行司法確認(rèn)。法院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖稱不上自行其是，但至少缺乏應(yīng)有的信息溝通，就宅基地糾紛而言，對(duì)于何種情況下會(huì)判定為應(yīng)由政府處理宅基地使用權(quán)爭(zhēng)議，何種情況下會(huì)判定為相鄰關(guān)系，法院內(nèi)部尚未統(tǒng)一尺度。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，漠視法院裁判的情況也較多。雖然已經(jīng)引起延慶區(qū)黨委和政府的重視，但目前還未拿出卓有成效的解決方法。

（四）法規(guī)政策供給不足，致新糾紛不斷衍生

按照物權(quán)法定的民事法律基本原則，以及不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的取得以登記為準(zhǔn)的法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)登記制度必不可少，然而，延慶區(qū)此前的權(quán)屬登記狀況不理想，已經(jīng)停止了新批和登記宅基地權(quán)屬的工作多年，最新提出的宅基地確權(quán)工作至今未能展開。在此情況下，勢(shì)必造成眾多的宅基地使用權(quán)糾紛，爭(zhēng)議各方各執(zhí)己見，都難以提供“鐵證”來證實(shí)自己的權(quán)屬，由此導(dǎo)致爭(zhēng)議不僅限于兩者之間，而是會(huì)牽累他人，尤其是村委會(huì)、政府和法院。

更為重要的是，由于法律政策供給不足和協(xié)調(diào)性差，衍生諸多新“糾紛”。舉例來說，為了避免未來可能會(huì)發(fā)生的糾紛，在農(nóng)村房屋和宅基地?zé)o法辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記的情況下，延慶地區(qū)很多居民通過到法院提起訴訟的方式，在其他各方當(dāng)事人的配合下，經(jīng)法院調(diào)解后出具民事調(diào)解書，從而根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第二十八條的規(guī)定，獲得物權(quán)上的保護(hù)。需要注意的是，延慶居民請(qǐng)求法院出具此類民事調(diào)解書，并非單純?yōu)閷?shí)現(xiàn)物權(quán)確認(rèn)，更多是欲將城鎮(zhèn)戶口遷回到農(nóng)村。這種情況貌似讓人匪夷所思，但現(xiàn)實(shí)中卻是延慶居民應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)戶籍特殊政策的無奈之舉。按照現(xiàn)行戶籍政策，如果城鎮(zhèn)戶籍人員擬將戶口遷回農(nóng)村，必須在農(nóng)村有房?？紤]到延慶地區(qū)無法辦理房屋和宅基地產(chǎn)權(quán)登記的現(xiàn)實(shí)背景，公安機(jī)關(guān)戶籍部門目前能夠認(rèn)可的“有房”證明文件只有公證書和法院裁判文書，同樣由于產(chǎn)權(quán)登記遲滯、混亂的現(xiàn)實(shí)，公證處不敢受理涉及農(nóng)村房屋和宅基地相關(guān)的公證業(yè)務(wù)，于是，遷戶口回農(nóng)村的唯一途徑便是介由法院的確權(quán)裁判文書，因?yàn)榉ㄔ骸安荒芫芙^裁判”。2017年4月以前，延慶區(qū)法院尚能夠按照當(dāng)事人的“需求”出具調(diào)解書，但此后因擔(dān)心確權(quán)錯(cuò)誤，調(diào)解書的內(nèi)容更加多樣化，有的確認(rèn)所有權(quán)，有的則僅確認(rèn)使用權(quán)，深入研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，確認(rèn)使用權(quán)的方式不僅導(dǎo)致所有權(quán)不明，且使用權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利依據(jù)不足，勢(shì)必會(huì)影響權(quán)利的穩(wěn)定性;至于請(qǐng)求調(diào)解的各方當(dāng)事人，則大多為實(shí)用主義者，只要達(dá)成戶口遷移、確認(rèn)本人為權(quán)利人的目的，便不再深究權(quán)利屬性是所有權(quán)還是使用權(quán)，這也為未來的權(quán)屬認(rèn)定留下隱患。

三、完善延慶區(qū)宅基地糾紛多元解決機(jī)制的建議

（一）科學(xué)定位及有效發(fā)揮現(xiàn)有糾紛解決方式的作用

現(xiàn)有的糾紛解決方式類型已經(jīng)足夠豐富，挖掘新“元”的必要性不大，目前的關(guān)鍵是秉持弱化審判型第三者、重視自力化解和調(diào)解型第三者的基本原則，科學(xué)定位和有效發(fā)揮現(xiàn)有糾紛解決方式的作用。

1.法院：暢通渠道，堅(jiān)守底線。法院在多元化的糾紛解決機(jī)制中具有不可或缺的重要作用，能夠發(fā)揮組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督功能，為糾紛解決提供規(guī)范的和程序的背景，此外，訴訟除了具有解決糾紛的功能外，還隱含著政策和權(quán)利形成功能以及司法的監(jiān)督、整合和示范作用，這些功能同樣不容忽視[1]。但是，范愉教授通過對(duì)中國法律史最新研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，一旦訴訟只有在社會(huì)和司法的承受力范圍之內(nèi)才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，那么“訴訟社會(huì)”和“無訟社會(huì)”作為兩種理想的糾紛解決類型，都不能獨(dú)立成為社會(huì)治理的合理模式[2]。所以，訴訟能夠且應(yīng)當(dāng)作為社會(huì)公平正義的最后一道防線，而不宜充當(dāng)前線。

就延慶宅基地糾紛而言，法院當(dāng)前需確定民事訴訟和行政訴訟的分界線，并在訴前向當(dāng)事人（包括政府）充分解釋，同時(shí)，釋明民事訴訟和行政訴訟勝訴的必備要件。當(dāng)然，在立案登記制的大背景下，即使當(dāng)事人立案時(shí)難以提供充足證據(jù)，法院也不能以此為理由不予立案，但在充分釋明后，無論既有糾紛是否能夠通過訴訟一次性解決，至少當(dāng)事人可由此形成合理預(yù)期，從而采取更為可行的解決策略和風(fēng)險(xiǎn)防范措施，最主要的是，可以此避免當(dāng)事人與糾紛解決機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生不必要的新矛盾。

2.行政裁決、復(fù)議、復(fù)核：回歸為民服務(wù)定位。行政裁決、行政復(fù)議和行政復(fù)核的功能在于實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的自查自糾，由政府查找自身不足之處并加以改正，同時(shí)對(duì)不服行政行為的當(dāng)事人作出進(jìn)一步的解釋說明，從而提升政府依法行政的水平。然而，目前的行政裁決、行政復(fù)議和行政復(fù)核，已經(jīng)逐漸扭曲為居中裁判的“法院”，不僅程序性規(guī)范與法院幾乎并無二致，審查者也演變成為被動(dòng)聽審的“法官”?；貧w為民服務(wù)的行政角色定位，完善法治政府建設(shè)，是行政裁決、復(fù)議、復(fù)核機(jī)關(guān)亟待解決的問題。

3.信訪：強(qiáng)化紐帶職能，發(fā)揮問責(zé)作用。信訪具有向上了解黨政決策要旨、向下全方位通曉民眾疾苦的特征。不過，目前的信訪似有僭越之嫌，在部分場(chǎng)合甚至代替政府在實(shí)質(zhì)性地處理行政職權(quán)范圍內(nèi)的事宜，“花錢買平安”仍時(shí)有發(fā)生，但卻引起真?zhèn)螕诫s的蝴蝶效應(yīng)。信訪作為黨政機(jī)關(guān)與民眾之間相互了解的橋梁紐帶的作用，并小心分割著行政處理和信訪處理的界線，強(qiáng)調(diào)以嚴(yán)格信訪問責(zé)的方式敦促行政機(jī)關(guān)有效處理其職責(zé)范圍內(nèi)的矛盾糾紛，同時(shí)發(fā)揮好信訪的補(bǔ)漏作用，使得各類糾紛在法治的框架內(nèi)得以順暢化解，信訪與其他部門應(yīng)嚴(yán)格遵循規(guī)則行事，下情上達(dá)的信息傳遞者，才是信訪的本職工作所在。相信延慶的宅基地糾紛解決狀況必將實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升，同時(shí)也可使信訪部門擺脫經(jīng)年累月纏訪之痛。

4.調(diào)處機(jī)構(gòu)：前線沖鋒陷陣，消解矛盾于基層。無論何種糾紛解決方式，都要依靠機(jī)構(gòu)和人員去處理。延慶區(qū)當(dāng)前的基層糾紛解決機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量十分龐大，既有人民調(diào)解協(xié)會(huì)、訴前調(diào)解委員會(huì)、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)、工商局行政調(diào)解機(jī)構(gòu)、物業(yè)調(diào)解委員會(huì)、醫(yī)療調(diào)解委員會(huì)、建設(shè)工程調(diào)解委員會(huì)、婦聯(lián)、各村（居）委會(huì)等專門機(jī)構(gòu)，也有包括律師、法律工作者、法律明白人在內(nèi)的廣大法律工作人員。不過，正如前文所言，這些調(diào)解機(jī)構(gòu)普遍存在人員積極性不高的問題。若要解決此等問題，根本之策自然少不了資金和政策的支持，除此之外，整合基層糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)和人員的力量更是當(dāng)務(wù)之急，將目前線性設(shè)置的機(jī)構(gòu)和垂直領(lǐng)導(dǎo)的人員，以網(wǎng)格形式有機(jī)整合后，有機(jī)體中的成員合理分工，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，方可真正發(fā)揮好前線作用，從而將包括宅基地糾紛在內(nèi)的各種矛盾都消解在基層。

（二）構(gòu)建協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，形成糾紛化解共同體

各元的作用發(fā)揮不足，其制度性原因在于目前的法律并未對(duì)法院裁判、政府決定（裁決、復(fù)議、復(fù)核）和人民調(diào)解協(xié)議之外的其他各元糾紛處理決定賦予明確的效力，此問題須經(jīng)立法解決，但延慶區(qū)并無立法權(quán)，所以，通過立法來改變制度設(shè)計(jì)的思路在延慶區(qū)的層面上無法實(shí)現(xiàn)。但是，延慶區(qū)并非毫無作為空間，目前的“訴調(diào)對(duì)接”“訪調(diào)對(duì)接”“三調(diào)對(duì)接”（即人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三種調(diào)解相互對(duì)接）“多元調(diào)解+速裁”等模式已然取得了一定成就，但如果能夠嘗試建立區(qū)級(jí)層面上的糾紛化解共同體，應(yīng)該可以更大程度地解決各宅基地糾紛解決方式協(xié)調(diào)互動(dòng)不足的問題，具體機(jī)制設(shè)計(jì)如下：

1.統(tǒng)一尺度，搭建平臺(tái)。如前文所言，各糾紛處理的尺度尚不統(tǒng)一，比如信訪處理仍存在“花錢買平安”現(xiàn)象，與司法、執(zhí)法所嚴(yán)守的法律底線相矛盾，因此，有必要將法律作為共同準(zhǔn)繩，統(tǒng)一宅基地糾紛處理的尺度，提升結(jié)論的相互認(rèn)同程度。至于平臺(tái)的牽頭部門，則需要慎重考慮。目前延慶區(qū)政府試點(diǎn)以聯(lián)席會(huì)議的形式整合市監(jiān)、司法、國土、城管、公安、法院等力量，對(duì)重大、疑難糾紛進(jìn)行聯(lián)合化解，取得了一定效果，但此種模式的弊端在于行政與司法的關(guān)系容易錯(cuò)位，各部門職責(zé)分工不清，如要克服這一弊端，建議發(fā)揮人大及其代表的職能作用，以區(qū)級(jí)或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的人大為共同體溝通平臺(tái)，以區(qū)司法局為法律宣傳主體，法院、行政機(jī)關(guān)乃至信訪辦等其他各元為法律規(guī)范的準(zhǔn)確掌握和焦點(diǎn)問題的解決方法提供素材。

2.信息共享，引導(dǎo)到位。共同體每一元借助平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)處理尺度信息的共享，并能夠全面掌握各元在宅基地糾紛解決機(jī)制中的功能和特長(zhǎng)。在此基礎(chǔ)上，可有效利用現(xiàn)有12348非緊急救助熱線、148法律咨詢熱線、輿情監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)以及基層矛盾糾紛排查人員，實(shí)現(xiàn)宅基地糾紛主要類型、區(qū)域等信息的共享。針對(duì)各類宅基地糾紛，某一元即使不能自行解決，也要杜絕“踢皮球”，而是負(fù)責(zé)向爭(zhēng)端各方釋明適當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑，將矛盾糾紛接轉(zhuǎn)至真正有能力解決的機(jī)構(gòu)，比如將宅基地使用權(quán)的權(quán)屬問題引導(dǎo)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將相鄰關(guān)系糾紛引導(dǎo)至人民調(diào)解協(xié)會(huì)、各級(jí)調(diào)委會(huì)，在人民調(diào)解處理未果后再引導(dǎo)至法院。

3.基層為主，他元輔助?？蓢L試構(gòu)建一主多輔的宅基地糾紛化解模式，鑒于人民調(diào)解委員會(huì)更接地氣，建議以村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)為主，同時(shí)政府和法院主要通過給予政策法規(guī)支持的方式加以輔助。

（三）優(yōu)化政策供給

前文詳細(xì)闡釋了宅基地法規(guī)政策供給不足和協(xié)調(diào)不夠的問題。實(shí)際上，在不突破現(xiàn)有法律強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，延慶區(qū)在化解甚至避免宅基地糾紛方面，尚有很大的政策優(yōu)化空間。

1.規(guī)范和細(xì)化政府處理宅基地使用權(quán)爭(zhēng)議的規(guī)則。既然法律授權(quán)政府處理宅基地使用權(quán)爭(zhēng)議，而現(xiàn)有的法規(guī)就如何處理該爭(zhēng)議尚缺乏更具操作性的指引，延慶區(qū)政府有必要盡快在法定范圍內(nèi)出具相應(yīng)的規(guī)范性文件，來統(tǒng)一政府處理此類問題的具體規(guī)則，明確程序規(guī)范，確定證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，為法院、政府和矛盾各方提供規(guī)范支撐。

2.放寬戶口遷移條件。針對(duì)以戶口遷移為目的而大量涌入法院的宅基地糾紛，公安機(jī)關(guān)完全可以將戶口遷移條件放寬，至少接受人民調(diào)解委員會(huì)出具的人民調(diào)解協(xié)議作為房屋權(quán)屬的有效證明，對(duì)人民調(diào)解協(xié)議合法性的疑慮，則通過規(guī)范人民調(diào)解委員會(huì)的辦案程序、強(qiáng)化調(diào)解員辦案終身責(zé)任制的方式來最大程度消減。

3.拓展確權(quán)路徑。鑒于以確權(quán)為目的的宅基地糾紛較多，政府可以《集體土地建設(shè)用地使用證》為藍(lán)本，試點(diǎn)恢復(fù)宅基地登記工作，不可否認(rèn)的是，開展設(shè)立登記的工作難度必然較大，甚至?xí)l(fā)新的更大規(guī)模的糾紛，所以設(shè)立登記工作是否恢復(fù)，還需進(jìn)一步論證。然而，在條件相對(duì)成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嘗試為持證者辦理變更和注銷登記，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響程度不會(huì)很大，畢竟，確權(quán)登記的正常機(jī)構(gòu)確實(shí)應(yīng)當(dāng)是政府，而不應(yīng)當(dāng)是法院，長(zhǎng)此以往，政府的公示公信力恐有被蠶食的風(fēng)險(xiǎn)。除了試點(diǎn)登記工作外，可發(fā)揮人民調(diào)解委員會(huì)作用，為強(qiáng)化調(diào)解結(jié)果的確權(quán)功能，法院最好能夠加大對(duì)涉宅基地糾紛人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)力度，既能體現(xiàn)人民調(diào)解的價(jià)值，也能實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍募m紛化解效果。

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