中國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度路徑選擇

凌高錦

[摘? 要]社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的制度根本在于保障刑罰執(zhí)行活動(dòng)依法、公正執(zhí)行，保障社區(qū)矯正對象合法權(quán)益，但由于專業(yè)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失，檢察監(jiān)督程序不健全，監(jiān)督制約方式滯后等因素，導(dǎo)致社區(qū)檢察監(jiān)督工作成效甚微。本文通過對各地社區(qū)矯正監(jiān)督實(shí)踐的探索，結(jié)合域外社區(qū)矯正監(jiān)督的有益經(jīng)驗(yàn)，從專門化機(jī)構(gòu)、制度化程序、常態(tài)化監(jiān)督和信息化等視角，探尋健全和完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)矯正;檢察監(jiān)督;現(xiàn)實(shí)困境;機(jī)制

[中圖分類號]D926.8? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）09-0048-04

社區(qū)矯正是一種符合一定條件的罪犯在社區(qū)中執(zhí)行刑罰的非監(jiān)禁制裁措施，其在被認(rèn)為是一種合法的懲戒形式且是被鼓勵(lì)適用的情形下，才能有效幫助減少監(jiān)禁刑的適用。[1]21世紀(jì)以來，各國社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)制面臨著三大挑戰(zhàn)：社區(qū)矯正罪犯脫漏管、再犯問題，作為非監(jiān)禁刑監(jiān)管活動(dòng)失范，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的常態(tài)化路徑。而為了減少累犯，降低犯罪人再犯罪對其所在社區(qū)的負(fù)影響，確保以證據(jù)為基礎(chǔ)的監(jiān)督管理有效，各國積極探索健全社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機(jī)制，以期強(qiáng)化對非監(jiān)禁刑罪犯服刑和監(jiān)管機(jī)構(gòu)活動(dòng)的規(guī)范化干預(yù)，減少社區(qū)矯正脫漏管、再犯罪問題，實(shí)現(xiàn)刑罰的懲罰與矯正功能統(tǒng)一。

2003年社區(qū)矯正制度在我國開始試點(diǎn)，并經(jīng)過多年的司法實(shí)踐積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著的成績。[2]隨著2012年《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的出臺和《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定的修正，社區(qū)矯正制度得到進(jìn)一步完善。但掣肘于社區(qū)矯正法律監(jiān)督規(guī)定籠統(tǒng)，監(jiān)督程序滯后，監(jiān)督方式單一等問題，導(dǎo)致社區(qū)矯正監(jiān)督實(shí)踐工作面臨各種難題，檢察監(jiān)督效果不佳。

一、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實(shí)踐模式

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對社區(qū)矯正法律監(jiān)督的規(guī)定較分散，而且大多是概括性規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的法律監(jiān)督定位或者強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化社區(qū)矯正法律監(jiān)督，完善相關(guān)法律監(jiān)督的程序。但對于如何開展監(jiān)督、具體的監(jiān)督程序、監(jiān)督方式和監(jiān)督的法律后果等內(nèi)容沒有明確規(guī)范，實(shí)踐操作無章可循。僅僅是在2012年制定的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》和2009年由中央綜治辦、“兩高兩部”制定的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》中對檢察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督監(jiān)外執(zhí)行和社區(qū)矯正工作做了略微詳細(xì)的規(guī)定，但對于社區(qū)矯正監(jiān)督程序、法律監(jiān)督方式和法律監(jiān)督后果等內(nèi)容較之前仍無實(shí)質(zhì)性突破，特別是法律監(jiān)督手段仍是對刑罰執(zhí)行中的違法違規(guī)行為提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書，法律監(jiān)督手段單一，監(jiān)督法律后果亦無強(qiáng)制力。因此，在缺乏統(tǒng)一的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督操作模式的背景下，全國檢察機(jī)關(guān)基于各地區(qū)工作實(shí)際，探索形成了區(qū)域化、多樣化社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作模式。

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)情況來看，各地檢察機(jī)關(guān)雖都在完善社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)制方面做了積極探索和實(shí)踐，但不同地域之間，檢察機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正監(jiān)督仍然存在著監(jiān)督方式、監(jiān)督效果不均衡態(tài)勢，差異化較大。小部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在設(shè)置專門化社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)構(gòu)，搭建互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)平臺等方面有所突破，但大部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)仍局限于檢查檔案、約談詢問、法制教育等傳統(tǒng)監(jiān)督模式，在建立專門化社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)構(gòu)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+檢察”大數(shù)據(jù)信息平臺，創(chuàng)新“人監(jiān)+技監(jiān)”模式等方面仍是顯著短板，導(dǎo)致各地社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作發(fā)展不平衡，檢察監(jiān)督質(zhì)效甚微，亟需在制度和實(shí)踐層面統(tǒng)一和完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督制度化、規(guī)范化、常態(tài)化功用。

二、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督面臨的困境

自2003年社區(qū)矯正試點(diǎn)以來，最高檢自2006年先后出臺了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正試點(diǎn)作中加強(qiáng)法律監(jiān)督工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管檢察監(jiān)督的意見》《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》等一系列規(guī)范性文件，重點(diǎn)對監(jiān)外罪犯交付執(zhí)行活動(dòng)、監(jiān)督管理活動(dòng)、變更執(zhí)行活動(dòng)、監(jiān)外罪犯違法處理等法律監(jiān)督內(nèi)容和方法做出了規(guī)定。但較之司法實(shí)踐應(yīng)用，對于檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的途徑、擁有的權(quán)力限度和對應(yīng)的義務(wù)、監(jiān)督對象申訴的救濟(jì)等內(nèi)容仍無明確規(guī)定，且部分規(guī)定缺乏可操作性，導(dǎo)致社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作面臨缺乏充足的法律依據(jù)和難以具體操作的現(xiàn)實(shí)困境。

從司法實(shí)踐中看，當(dāng)前社區(qū)矯正的罪犯中脫離公安機(jī)關(guān)監(jiān)管、控制的情形仍較嚴(yán)峻。監(jiān)外罪犯的脫管失控，“假”釋“真”放，暫予監(jiān)外執(zhí)行變成“不再執(zhí)行”，管制變成“不管不制”，甚至在社區(qū)矯正期間罪犯實(shí)施再犯罪。而往往“單兵作戰(zhàn)”的檢察官信息獲取不及時(shí)，監(jiān)督手段單一，監(jiān)督力量薄弱，無法開展動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)督，導(dǎo)致檢察監(jiān)督處置滯后，無法從源頭上預(yù)防、糾正社區(qū)矯正失范、脫漏管等行為，一定程度上影響了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作成效。

1.監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全。長期以來我國檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所部門的工作主要以看守所和監(jiān)獄檢察為主，檢察機(jī)關(guān)僅在設(shè)有監(jiān)獄看守所的地區(qū)對應(yīng)設(shè)置刑罰執(zhí)行檢察部門。從H市兩級人民檢察機(jī)關(guān)工作實(shí)踐為例，刑事執(zhí)行檢察科與派駐檢察室設(shè)置合二為一的情況較為普遍。在兩室合一中，檢察機(jī)關(guān)普遍重視駐所檢察工作，而社區(qū)矯正檢察卻一直無專門機(jī)構(gòu)，只有在完成業(yè)務(wù)指標(biāo)和配合上級機(jī)關(guān)走訪核查時(shí)，由派駐檢察室的檢察官“突擊式”負(fù)責(zé)完成。同時(shí)，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作又長期以看守所或者監(jiān)獄為主，形成了固定的圍繞監(jiān)禁刑的檢察工作機(jī)制，而對于不設(shè)專門刑罰執(zhí)行檢察部門的檢察機(jī)關(guān)而言，其非監(jiān)禁刑的檢察監(jiān)督機(jī)制缺失，社區(qū)矯正專職檢察人員缺乏，且法律監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)相較不足等問題，成為了難以實(shí)現(xiàn)“同級派駐、對等建制、常態(tài)監(jiān)督”目標(biāo)的制度瓶頸。

2.監(jiān)督機(jī)制不合理。人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一定位決定了檢察機(jī)關(guān)是對執(zhí)行社區(qū)矯正的非監(jiān)禁刑進(jìn)行監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。[3]然而檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)行社區(qū)矯正這一非監(jiān)禁刑監(jiān)督工作一直較為忽視，反映在監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督舉措上均不能適應(yīng)當(dāng)前社區(qū)矯正的發(fā)展趨勢。這種監(jiān)督機(jī)制缺失，導(dǎo)致對“五種”人犯的法律監(jiān)督只能陷入從臺賬到報(bào)表、從檢查到詢問的“窠臼”，社區(qū)矯正監(jiān)督工作難有明顯成效。同時(shí)，傳統(tǒng)的社區(qū)矯正監(jiān)督“例行性檢查”模式，使得檢察監(jiān)督多在“查找問題”層面反復(fù)，而忽視在建構(gòu)檢察監(jiān)督之調(diào)查、評估機(jī)制、豐富社區(qū)矯正監(jiān)督內(nèi)涵和監(jiān)督體系視角深究，使得社區(qū)矯正檢察監(jiān)督作為必要法律環(huán)節(jié)難以在制度層面固化。

3.監(jiān)督程序不完善。對社區(qū)矯正活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)參與社區(qū)矯正的主要任務(wù)是開展法律監(jiān)督，保障社區(qū)矯正工作依法、公正進(jìn)行。依據(jù)最高人民檢察院2008年出臺的《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》，檢察機(jī)關(guān)可以對社區(qū)矯正違法違規(guī)等行為進(jìn)行監(jiān)督，并依法發(fā)出糾正違法意見或檢察建議。被監(jiān)督單位對違法糾正通知書或者檢察建議置之不理的，可以向上一級人民檢察院報(bào)告，由上一級人民檢察院向被監(jiān)督單位提出。實(shí)踐中，由于法律監(jiān)督手段單一，且監(jiān)督方式缺乏約束力和強(qiáng)制性，被監(jiān)督機(jī)關(guān)往往不提出異議也不執(zhí)行，很少及時(shí)采取有效措施加以糾正，導(dǎo)致監(jiān)督意見很難被真正落實(shí)。同時(shí)，社區(qū)矯正監(jiān)督工作客觀上需要司法機(jī)關(guān)之間信息共享、網(wǎng)絡(luò)平臺管理，故建立統(tǒng)一的政法網(wǎng)絡(luò)平臺和統(tǒng)一的社區(qū)矯正管理軟件系統(tǒng)仍是亟待解決的難題。

三、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度建構(gòu)路徑

1.專門化：設(shè)立社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在美國司法實(shí)踐中，通過聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)或在州一級的檢察機(jī)關(guān)配備檢察官成為其社區(qū)矯正法律監(jiān)督的主要范式。英國則在中央一級設(shè)立國家緩刑局，在地方設(shè)立有保護(hù)觀察辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室和保護(hù)觀察中心等專門機(jī)構(gòu)，從而對社區(qū)矯正活動(dòng)開展法律監(jiān)督，以維護(hù)服刑人員的人權(quán)和保護(hù)公共利益。[4]近年來，我國多地檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)或街道建立了派駐檢察室、社區(qū)檢察工作站、社區(qū)矯正檢察官聯(lián)絡(luò)室、“刑事執(zhí)行檢察院”等專門的檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。2013年，山東省檢察機(jī)關(guān)推行人民檢察院派駐檢察室建設(shè)，專門辦理轄區(qū)內(nèi)的輕微刑事案件及受理轄區(qū)群眾控告申訴，以及對被判處緩刑、管制等輕刑罪犯社區(qū)矯正工作的監(jiān)督。2017年，北京市檢察院成立“刑事執(zhí)行檢察院”，集中統(tǒng)一對市屬24個(gè)看守所、監(jiān)獄、教育矯治所和強(qiáng)制醫(yī)療所，以及負(fù)有死刑執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行職能的中級法院進(jìn)行監(jiān)督。但各地派駐社區(qū)矯正檢察機(jī)構(gòu)建制不一，且多為部分檢察機(jī)關(guān)探索實(shí)踐，未從國家級層面統(tǒng)一建制。因此，有必要吸收地方實(shí)踐成果并于全國各級檢察機(jī)關(guān)同級設(shè)置社區(qū)矯正檢察機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)化社區(qū)矯正檢察隊(duì)伍，提升社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作水平和質(zhì)效。

2.制度化：健全社區(qū)矯正危險(xiǎn)評估機(jī)制。由于公共安全作為決定對罪犯是否適用社區(qū)矯正的首要考量因素，美國專門建立了一套判決前人格調(diào)查評估制度，由社區(qū)矯正人員向法院提交評估結(jié)果，以調(diào)查評估犯罪分子的社會危險(xiǎn)性程度，并把社區(qū)矯正的適用對象嚴(yán)格限制在人身危險(xiǎn)性較低、社會危害性較小、再犯可能性較低的初犯、偶犯、未成年犯之中。我國現(xiàn)有的五類社區(qū)矯正對象包括緩刑、假釋、管制、剝奪政治權(quán)利和監(jiān)外執(zhí)行，可以根據(jù)其犯罪誘因、認(rèn)罪態(tài)度、服刑期內(nèi)表現(xiàn)、生活背景、家庭狀況、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、酗酒吸毒情況、心理健康情況和政治傾向等要素建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警機(jī)制，對服刑對象分類，分階段和等級進(jìn)行預(yù)警評估、風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。對高危險(xiǎn)性者，矯正工作者應(yīng)加強(qiáng)行為監(jiān)督的措施和頻率，最大限度地減少他們實(shí)施危害社會行為的可能性。而對低危險(xiǎn)性者，因不會對社區(qū)構(gòu)成“危險(xiǎn)”的威脅，可以通過緩刑、罰款或社區(qū)服務(wù)等較輕處罰來實(shí)現(xiàn)矯正。[5]檢察機(jī)關(guān)在全面掌握社區(qū)服刑人員的犯罪原因、犯罪類型、危害程度及社會關(guān)系等情況后，整合材料、綜合分析，制作社區(qū)矯正危險(xiǎn)評估報(bào)告，并最終建議針對被告人是否適用或繼續(xù)適用社區(qū)矯正措施。

3.常態(tài)化：完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督程序。目前，社區(qū)矯正檢察系問題導(dǎo)向型程序啟動(dòng)模式，檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正工作中發(fā)現(xiàn)的問題多是事后采用口頭或書面的形式予以糾正，且針對脫漏管等個(gè)案問題予以糾正，事先預(yù)防和事中同步監(jiān)督功能偏弱，檢察監(jiān)督具有一定滯后性。[6]238故檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在“事后監(jiān)督”的基礎(chǔ)上，建立和完善事前預(yù)防評估巡檢、事中重點(diǎn)問題檢察和突出問題專項(xiàng)檢察、事后動(dòng)態(tài)檢察和司法救濟(jì)的“三位一體”監(jiān)督程序，充分發(fā)揮社區(qū)矯正常態(tài)化檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)性作用。申言之，事前預(yù)防評估中，對可能被判處管制、拘役、緩刑及單處剝奪政治權(quán)利的犯罪人，檢察官可對其犯罪情節(jié)、悔罪表現(xiàn)、社會危害性等情況綜合評估，并根據(jù)評估結(jié)果向法院提出《社區(qū)矯正檢察建議書》。事中專項(xiàng)問題檢察中，一是從社區(qū)矯正對象數(shù)量、矯正程序、矯正工作的日常管理等方面巡檢問題，并利用社區(qū)矯正監(jiān)督指揮平臺及時(shí)向社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)提出檢察建議。二是通過集中教育、約見談話、工作臺賬、查閱法律文書和大數(shù)據(jù)信息跟蹤預(yù)警等方式，全面掌握服刑人員報(bào)到、學(xué)習(xí)、談話、出行等工作生活動(dòng)態(tài)，定期邀請高校老師、心理咨詢師、律師等專業(yè)人士開展談話教育、心理咨詢和干預(yù)，化解不良情緒，消除再犯危險(xiǎn)。同時(shí)，查找社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)“人監(jiān)+技監(jiān)”活動(dòng)中存在的缺漏或違規(guī)情形，并及時(shí)予以監(jiān)督糾正;對轄區(qū)所有社區(qū)矯正人員普遍進(jìn)行一次談話教育，了解掌握其思想行為動(dòng)態(tài)，有針對性地開展工作。三是針對日常巡檢中出現(xiàn)的社區(qū)服刑人員脫漏管、上訪鬧訪及進(jìn)京上訪、刑事犯罪或非正常死亡等重大問題，有針對性地開展專項(xiàng)檢察監(jiān)督，及時(shí)采取建議整改或者收監(jiān)執(zhí)行等處置措施，督促社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)積極履職，強(qiáng)化監(jiān)管。事后動(dòng)態(tài)檢察和司法救濟(jì)中，除對判決、裁定等法律文書依法審查外，還要將輕微違法和違紀(jì)行為的檢察建議改正、嚴(yán)重違法的糾正違法通知、侵權(quán)行為的控告申訴等內(nèi)容納入事后監(jiān)督范圍中，完善提前介入、監(jiān)督追責(zé)和司法保護(hù)等救濟(jì)途徑，以促進(jìn)社區(qū)矯正監(jiān)督工作的順利開展。

4.信息化：完善社區(qū)矯正檢察信息共享。社區(qū)矯正信息共享是檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)新形勢下“智慧檢務(wù)”，提升社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作“智能化”的必然要求。內(nèi)蒙古自治區(qū)開魯縣檢察院建立健全“綜合方式檢察+立體信息采集+典型案例引導(dǎo)”的全日制、常態(tài)化社區(qū)矯正監(jiān)督模式，促進(jìn)基層司法所轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，有效防止了脫管、漏管。江西省新余市渝水區(qū)檢察院依托信息科技，力求精準(zhǔn)監(jiān)督。與區(qū)司法局協(xié)調(diào)，利用司法局手機(jī)定位監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)與區(qū)社區(qū)矯正機(jī)關(guān)的信息共享，通過對轄區(qū)社區(qū)矯正人員進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)巡查，尤其是對再犯風(fēng)險(xiǎn)高、緩刑假釋考察期長、無固定住所、有違規(guī)違法記錄等重點(diǎn)矯正人員進(jìn)行日常檢查和跟蹤監(jiān)督，加強(qiáng)對社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和督促整改。

雖然部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在搭建“互聯(lián)網(wǎng)+檢察”信息平臺，完善社區(qū)矯正專項(xiàng)監(jiān)督信息共享方面“先試先行”，但受限于目前各地社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作情況差異較大，全國統(tǒng)一的社區(qū)服刑人員基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對接還存在一定困難。同時(shí)，平臺的提醒、篩查、統(tǒng)計(jì)等功能還不夠完備，在提高工作效率、挖掘數(shù)據(jù)庫的作用上需進(jìn)一步完善。因此，應(yīng)盡快搭建全國統(tǒng)一社區(qū)矯正監(jiān)督信息化平臺，通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對審前調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、脫管漏管、刑罰變更等各環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，針對可能產(chǎn)生的問題提前預(yù)警，及時(shí)糾正。同時(shí)，利用信息共享平臺和技術(shù)跟蹤定位，對社區(qū)矯正人員第一時(shí)間發(fā)出警告、通訊聯(lián)系、勸返，防止矯正人員脫管、漏管或再犯罪等，真正實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中監(jiān)督，以提升檢察監(jiān)督前置預(yù)防矯正功能。[6]240

法律監(jiān)督對于社區(qū)矯正的制度價(jià)值在于對矯正目標(biāo)的明確、適用范圍的控制和矯正預(yù)期的實(shí)現(xiàn)。需要進(jìn)一步聚焦檢察監(jiān)督主業(yè)，健全社區(qū)矯正檢察監(jiān)督體系和程序，完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作方式，明確專項(xiàng)法律監(jiān)督強(qiáng)制力，充分利用社區(qū)資源對社區(qū)范圍內(nèi)被假釋、被暫予監(jiān)外執(zhí)行、被管制、被剝奪政治權(quán)利、被宣告緩刑等犯罪人進(jìn)行系統(tǒng)教化、管理和改造，維護(hù)犯罪人合法權(quán)益并使其順利回歸社會。

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責(zé)任編輯? 宋桂祝