國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)意蘊(yùn)及實(shí)現(xiàn)路徑

郭薇 王天楠

[摘? 要]本文從學(xué)界對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的理解分歧與研究缺憾入手，結(jié)合中國(guó)特色、民族特性、時(shí)代特征解析中國(guó)語(yǔ)境下國(guó)家治理現(xiàn)代化的特殊內(nèi)涵，賦予國(guó)家治理現(xiàn)代化更多的“中國(guó)化”研究，并從宏觀、中觀、微觀三大層面以及價(jià)值、制度、技術(shù)三個(gè)視角總結(jié)國(guó)家治理現(xiàn)代化的框架路徑，即中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)包括價(jià)值理念現(xiàn)代化、治理主體多元化、制度科學(xué)化、工具現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理現(xiàn)代化;國(guó)家治理創(chuàng)新;國(guó)家治理;治理

[中圖分類號(hào)]D035;D63? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2019）09-0068-06

以往關(guān)于國(guó)家治理的研究往往以治理理論為立論基礎(chǔ)，從多元主義和社會(huì)中心主義出發(fā)，忽略了國(guó)家治理的中國(guó)語(yǔ)境和中國(guó)元素。鑒于此，有必要賦予“國(guó)家治理現(xiàn)代化”更多的“中國(guó)化”研究，以使其更加符合中國(guó)的實(shí)際。本文從對(duì)既往研究的回溯入手，闡釋國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)意蘊(yùn)，提出相應(yīng)的推進(jìn)路徑。

一、既往研究的共識(shí)與分歧

從對(duì)中國(guó)知網(wǎng)的檢索來看，自黨的十八屆三中全會(huì)至今，學(xué)界對(duì)“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的研究按“篇名”檢索大致有3200余篇（截至2019年3月28日），這些文獻(xiàn)主要以管理學(xué)和政治學(xué)為主，并輻射法學(xué)、黨建、馬克思主義、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、思想政治教育等多個(gè)不同學(xué)科;從主題內(nèi)容上看，海量的文獻(xiàn)研究主要集中于概念內(nèi)涵、原因背景、評(píng)估指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)途徑等方面。

（一）既往研究的熱點(diǎn)與共識(shí)：從治理走向善治

既往研究最大的關(guān)注熱點(diǎn)在于解構(gòu)何謂“國(guó)家治理現(xiàn)代化”，尤其是何謂“國(guó)家治理”。學(xué)者們一般采用分解的方法對(duì)這一問題進(jìn)行研究，這一詞匯因而被解構(gòu)為治理與善治、國(guó)家治理與國(guó)家能力、國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力等幾組關(guān)鍵詞。

關(guān)于治理與善治。學(xué)者們普遍從“治理”的經(jīng)典研究入手，尤其是以“治理理論”為基礎(chǔ)，討論國(guó)家治理現(xiàn)代化問題，采用的幾個(gè)經(jīng)典定義分別將治理看成是一種新的管理方式或統(tǒng)治方式、一種能力或者一套價(jià)值與制度體系。共識(shí)在于從統(tǒng)治和管理走向治理，從治理走向善治，即良好的治理。分歧則在于對(duì)治理主體多元化的認(rèn)知和治理性質(zhì)的把握不同。

關(guān)于國(guó)家治理與國(guó)家能力。首先，關(guān)于國(guó)家治理。學(xué)界對(duì)這一概念的闡釋可以被概括為功能主義定位和多元主義定位兩大類。功能主義定位將國(guó)家治理視為問題處置的手段或舉措，[1]帶有工具理性的特征;多元主義定位則主要強(qiáng)調(diào)多元主體在治理中的作用，[2]有強(qiáng)烈的合作主義傾向，認(rèn)為國(guó)家治理是多元行動(dòng)者對(duì)公共事務(wù)的合作管理，[3]或者是通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)的有效治理[4]。其次，關(guān)于國(guó)家能力。討論集中于國(guó)家能力的界定、核心及內(nèi)容等幾個(gè)方面。代表性的觀點(diǎn)是將國(guó)家能力看成國(guó)家對(duì)社會(huì)的干預(yù)能力或者國(guó)家的執(zhí)政能力，[5]其可以被進(jìn)一步概括為儒化能力、汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力。[6]

關(guān)于國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力。學(xué)界的研究普遍是在對(duì)二者的基本界定及互動(dòng)關(guān)系的共識(shí)下進(jìn)行，沒有更多開創(chuàng)性的提法，即認(rèn)為二者分別是國(guó)家的制度體系與制度執(zhí)行能力，并相輔相成、不可分割。

（二）既往研究的分歧與不足：三個(gè)“二分法”

以上研究為今后的研究奠定了良好的基礎(chǔ)，但由于學(xué)科角度不同、理論基礎(chǔ)不同、期待愿景不同、理解認(rèn)知偏差等原因，看似本應(yīng)是國(guó)家治理現(xiàn)代化研究中最基本的問題，在實(shí)際的理論探討中卻存在諸多分歧和研究缺憾。

1.對(duì)“治理”一詞的理解分歧。部分學(xué)者往往將“治理”從“國(guó)家治理”這一整體概念中剝離出來進(jìn)行解讀，并未將“國(guó)家治理”看成一個(gè)不可分割的詞匯。同時(shí)，對(duì)于“治理”究竟是西方治理理論中強(qiáng)調(diào)的“治理”，還是中國(guó)傳統(tǒng)意義上的“治國(guó)理政”多有不解，但絕大多數(shù)學(xué)者將其解釋為前者，認(rèn)為是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理方式從管理或統(tǒng)治走向治理和善治的巨大進(jìn)步。

2.學(xué)界對(duì)“國(guó)家治理”這一整體概念本身也存在理解分歧，這種分歧可以概括為三個(gè)“二分法”：第一，國(guó)家治理的工具理性與價(jià)值理性之爭(zhēng)。國(guó)家治理究竟是一種新的管理方式還是一套價(jià)值與制度體系？當(dāng)前理論界大多數(shù)學(xué)者將國(guó)家治理視為一套價(jià)值追求，并將其賦予“民主、合作、多元、分權(quán)、去中心化”等精神內(nèi)涵;但也有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)是工具理性與價(jià)值理性的和合，但遺憾在于當(dāng)前我國(guó)的國(guó)家治理以工具崇拜和技術(shù)主義為目標(biāo)，抑制了以公共利益為核心的價(jià)值理性的作用發(fā)揮[7]。第二，國(guó)家治理的功能主義與多元主義之爭(zhēng)。功能主義定位將國(guó)家治理視為問題處置的手段或舉措，帶有工具理性的特征，多元主義定位則主要強(qiáng)調(diào)多元主體在治理中的作用，有強(qiáng)烈的合作主義傾向。其中，后者在當(dāng)前的文獻(xiàn)中占據(jù)上風(fēng)。第三，國(guó)家中心主義與社會(huì)中心主義之爭(zhēng)。絕大多數(shù)研究采用西方的“治理”概念來解釋中國(guó)的治理問題，帶有明顯的“社會(huì)中心主義”取向，強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，主張社會(huì)自我治理以及社會(huì)組織與政府的平等共治。

3.部分學(xué)者對(duì)西方的“治理”理念抱有理想化的贊美和期待，存在“一邊倒”現(xiàn)象，忽略了其歷史緣起背后隱蔽的意識(shí)形態(tài)。實(shí)際上，西方治理理念的興起依托新公共管理運(yùn)動(dòng)，而新公共管理運(yùn)動(dòng)的主軸是新自由主義的復(fù)興，也就是說，其背后代表著新自由主義的意識(shí)形態(tài)。[8]這一點(diǎn)從“治理”強(qiáng)調(diào)的核心議題上也可見端倪，西方治理理論強(qiáng)調(diào)的是公民社會(huì)，以社會(huì)中心主義為出發(fā)點(diǎn)，將國(guó)家/政府作為解構(gòu)和批判的對(duì)象，這種政治經(jīng)濟(jì)哲學(xué)存在以經(jīng)濟(jì)遮蔽政治的嫌疑。

總之，當(dāng)前的國(guó)家治理現(xiàn)代化研究較少考慮到具有中國(guó)特色、民族特性、時(shí)代特征的“治理”。“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的”[9]。因此，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的解讀和研究必須從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，具有中國(guó)特色和中國(guó)元素，符合中國(guó)語(yǔ)境和中國(guó)語(yǔ)義，貼近中國(guó)歷史和中國(guó)現(xiàn)實(shí)。

二、對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的“中國(guó)闡釋”

借鑒前人的研究，本文以國(guó)家治理現(xiàn)代化研究的“中國(guó)化”為出發(fā)點(diǎn)，將國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵分為“國(guó)家治理”和國(guó)家治理“現(xiàn)代化”兩部分進(jìn)行詳細(xì)闡述。

（一）“國(guó)家治理”概念的中國(guó)解讀：政策界的意旨

從中國(guó)語(yǔ)境來看，在《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來》這一文件中，國(guó)家治理被分為國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力兩部分，二者分別是指一個(gè)國(guó)家的制度體系和制度執(zhí)行能力。可見，中國(guó)語(yǔ)境下國(guó)家治理的核心關(guān)鍵詞是“制度”，而關(guān)于到底是什么樣的制度，則可以從“全面深化改革的總目標(biāo)”中得到答案。全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[10]，從這一內(nèi)容看，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)和歸宿，是研究國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化最大的中國(guó)語(yǔ)境。

從中國(guó)特色來看，什么是國(guó)家治理現(xiàn)代化的“中國(guó)特色”呢？黨的十八大報(bào)告對(duì)這一問題的相關(guān)表述為：“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式;更加注重健全民主制度，豐富民主形式;更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用……”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持全面依法治國(guó)……”。上面兩段表述概括起來實(shí)際上就是三個(gè)要素，即：黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)。也就是說，我國(guó)“國(guó)家治理”概念實(shí)際上是在政權(quán)屬于人民的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨代表和領(lǐng)導(dǎo)人民依法執(zhí)掌政權(quán)、運(yùn)行治權(quán)的體系和過程，這是國(guó)家治理現(xiàn)代化的三大中國(guó)特色。

從中國(guó)元素來看，國(guó)家治理現(xiàn)代化還應(yīng)該更多地考慮中國(guó)的民族特性和時(shí)代特征。民族特性是一個(gè)民族因受到自然環(huán)境、民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族發(fā)展歷史等因素的影響，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活、宗教信仰等方面的特殊性。國(guó)家治理必須與民族特性相結(jié)合，經(jīng)過一定的民族形式，才有實(shí)效。對(duì)于中華民族來說，民族特性受中華傳統(tǒng)文化影響最深，因此國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)元素在“制度”之外應(yīng)更多糅合“文化”的要素。時(shí)代特征強(qiáng)調(diào)的是以“問題導(dǎo)向”為核心的轉(zhuǎn)型社會(huì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的特殊內(nèi)涵。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的大調(diào)整時(shí)期，社會(huì)主要矛盾已發(fā)生變化，新時(shí)代下各項(xiàng)改革已進(jìn)入深水區(qū)，諸多矛盾和問題錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，只有從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，把轉(zhuǎn)型時(shí)期的問題與國(guó)家治理結(jié)合起來，才能使國(guó)家治理更富時(shí)代特征，才是貼近中國(guó)國(guó)情的國(guó)家治理。

從中國(guó)語(yǔ)義來看，根據(jù)中國(guó)傳統(tǒng)政治思想、習(xí)近平總書記系列治國(guó)方略以及中華文字內(nèi)涵，國(guó)家治理中的“治理”即“治國(guó)理政”，其含義是統(tǒng)治者治理國(guó)家和處理政務(wù)，其本質(zhì)是仁政、王道基礎(chǔ)上的為民，仍然是國(guó)家中心主義傾向，而并非強(qiáng)調(diào)多元主義和社會(huì)中心主義，分權(quán)、批判、懷疑和限制國(guó)家的作用。鑒于此，國(guó)家治理中的治理即可以理解為“治政”，“善治”則可以理解為“善政”。總之，中國(guó)語(yǔ)境下的“國(guó)家治理”現(xiàn)代化是以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為前提，以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)為核心要素，結(jié)合民族特性、時(shí)代特征的國(guó)家治理。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化的本文定位：學(xué)理上的解釋

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的研究主要是從現(xiàn)代化的衡量指標(biāo)、本質(zhì)內(nèi)涵、構(gòu)成要素、主體關(guān)系等幾個(gè)方面進(jìn)行。其中，從現(xiàn)代化的價(jià)值理念角度，有學(xué)者將公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率以及協(xié)調(diào)作為治理體系現(xiàn)代化的衡量指標(biāo)[11]，也有學(xué)者將多元和寬容意識(shí)、公民參與等注入國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值理念中[4];從現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵角度，有學(xué)者認(rèn)為合理的政府權(quán)力體系、依法治國(guó)體系和民主治理體系是國(guó)家治理現(xiàn)代化的表征[12];從現(xiàn)代化的要素構(gòu)成角度，有學(xué)者指出治理主體的多層化和多元化、治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化、治理制度的理性化、治理方式的民主化與法治化、治理手段的文明化、治理技術(shù)的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義[13];從現(xiàn)代化的主體關(guān)系角度，學(xué)者指出推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)處理好政黨和國(guó)家、政黨和人民、政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系。說到底是要處理好民主和集中的關(guān)系、法治和人治的關(guān)系、個(gè)人意志和制度制約的關(guān)系。[14]

以上述研究為基礎(chǔ)，從價(jià)值理性與工具理性融合的角度，本文認(rèn)為，衡量國(guó)家治理“現(xiàn)代化”的三個(gè)要素為：價(jià)值體系、制度效能和技術(shù)工具。價(jià)值體系是國(guó)家治理現(xiàn)代化的“靈魂線”，其主要由主流意識(shí)形態(tài)、核心價(jià)值觀、社會(huì)共同目標(biāo)等構(gòu)成，在國(guó)家治理中起價(jià)值統(tǒng)合的作用，其無所謂現(xiàn)代或傳統(tǒng)，但必須符合一國(guó)的國(guó)情，尤其是不能被所謂的西方“普適價(jià)值”牽著鼻子走，同時(shí)必須具有凝聚共識(shí)的作用;“制度效能”是衡量國(guó)家治理傳統(tǒng)與現(xiàn)代的標(biāo)尺。制度效能首先關(guān)注的是制度，即以制度治理本身即是現(xiàn)代化的表征，其次關(guān)注的是制度成效和能力，誠(chéng)如福山所言：制度能力是國(guó)家能力的核心。制度效能制約治理水平，治理水平又反過來可以證明一國(guó)制度效能的高低;技術(shù)工具則為國(guó)家治理現(xiàn)代化與否的直接體現(xiàn)，近現(xiàn)代國(guó)家往往利用標(biāo)準(zhǔn)與費(fèi)率控制、稅收、轉(zhuǎn)移支付、規(guī)制等工具進(jìn)行治理，后現(xiàn)代國(guó)家則更是超越了傳統(tǒng)的治理工具概念，不再單一依靠國(guó)家的力量進(jìn)行治理，而是混合了大量合作治理的替代手段，如不同層級(jí)政府之間的合作，政府與私人部門的合作，政府與社會(huì)的合作等，最集中的體現(xiàn)即為契約外包、PPP等。[15]同時(shí)，還揉雜了互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代化的國(guó)家治理媒介?？傊?，國(guó)家治理“現(xiàn)代化”是在一國(guó)主流意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)合下，綜合運(yùn)用多種治理工具實(shí)現(xiàn)制度效能的過程。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)路徑

“如何推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化”是繼“何謂國(guó)家治理現(xiàn)代化”之外的另一個(gè)核心研究議題。關(guān)于這一議題，學(xué)者們也從不同角度進(jìn)行了研究，如從資源利用層面，有學(xué)者指出應(yīng)有效利用已經(jīng)形成的各種社會(huì)機(jī)制和社會(huì)資源，包括制度資源、組織資源、文化資源等。[16]從實(shí)現(xiàn)手段層面，有學(xué)者指出網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、協(xié)商共治、民主參與、規(guī)則約束是國(guó)家治理現(xiàn)代化的治理之道。[2]從治理內(nèi)容層面，有學(xué)者將國(guó)家治理現(xiàn)代化劃分為執(zhí)政黨、政府和社會(huì)的治理現(xiàn)代化三個(gè)組成部分，并指出應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)依法執(zhí)政、依法治國(guó)，加快行政體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)治理體制改革，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的整體現(xiàn)代化。[17]從具體路徑層面，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)理順治理關(guān)系、創(chuàng)設(shè)治理規(guī)則、構(gòu)建治理機(jī)制、確保有效運(yùn)作。[2]

（一）把握國(guó)家治理現(xiàn)代化的最新動(dòng)態(tài)

把握國(guó)家治理現(xiàn)代化的最新動(dòng)態(tài)主要是指把握其時(shí)代性。黨的十九大報(bào)告將“國(guó)家治理現(xiàn)代化”作為“決勝全面建成小康社會(huì)，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程”的重要指標(biāo)，“從二〇二〇年到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要基本實(shí)現(xiàn);從二〇三五年到本世紀(jì)中葉把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)時(shí)，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[18]。國(guó)家治理現(xiàn)代化研究不僅僅是一個(gè)重大的理論問題，更是一個(gè)關(guān)系到社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)能否實(shí)現(xiàn)的重大實(shí)踐課題，其實(shí)踐性決定了必須時(shí)刻與時(shí)俱進(jìn)，牢牢把握其時(shí)代性。而在當(dāng)下，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)牢牢把握的最大時(shí)代特征即是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代背景下社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變?！吧鐣?huì)主要矛盾是決定國(guó)家治理性質(zhì)和方式的關(guān)鍵變量，也是國(guó)家治理的首要聚焦點(diǎn)，其轉(zhuǎn)化決定了國(guó)家治理的根本任務(wù)與工作重點(diǎn)的重新聚焦?！盵19]可見，社會(huì)主要矛盾是國(guó)家治理的“風(fēng)向標(biāo)”，應(yīng)主動(dòng)根據(jù)主要矛盾的變化調(diào)整國(guó)家治理的方略、方位和方向。進(jìn)一步說，把握國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代性就是指未來在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)以“著力破除發(fā)展的不平衡、不充分，更大程度地滿足人民美好生活需要”為國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)指向和根本遵循。

（二）做好國(guó)家治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是黨中央對(duì)中國(guó)未來發(fā)展做出的頂層制度設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)“強(qiáng)國(guó)夢(mèng)”的重要組成部分。從學(xué)理上分析，這一頂層設(shè)計(jì)至少要涵蓋宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面的制度設(shè)計(jì)。從宏觀層面而言，現(xiàn)代化的國(guó)家治理框架應(yīng)牢牢抓住三個(gè)要素：價(jià)值體系、制度效能、技術(shù)工具。價(jià)值體系發(fā)揮價(jià)值統(tǒng)合的作用，包括主流意識(shí)形態(tài)、主流價(jià)值觀、社會(huì)共同目標(biāo)等;制度效能的前提是“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”，核心是“效能”，即如何進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)以最大程度地發(fā)揮制度的激勵(lì)約束作用。其中包含兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，即：制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行。一方面實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性與系統(tǒng)性，另一方面實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行的規(guī)范性、人本性和有效性。從而從設(shè)計(jì)與執(zhí)行兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)“制度效能”的最大化;技術(shù)工具則是結(jié)合現(xiàn)代化技術(shù)手段從具體戰(zhàn)術(shù)上發(fā)揮作用。從中觀層面而言，需要處理好幾個(gè)結(jié)構(gòu)性主題，即：政黨與國(guó)家的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系等，即“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”的“大三角”關(guān)系。從微觀層面而言，則需要處理好“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的“小三角”關(guān)系。通過宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面的制度設(shè)計(jì)，形成自組織秩序、國(guó)家強(qiáng)制秩序和協(xié)同治理秩序的共建，從而推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（三）找準(zhǔn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的具體路徑

1.以價(jià)值理念的現(xiàn)代化帶動(dòng)治理現(xiàn)代化。就國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值理念而言，其可以被區(qū)分為剛性價(jià)值選擇和柔性價(jià)值選擇兩個(gè)方面。從剛性價(jià)值選擇層面來看，有學(xué)者指出應(yīng)在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的方向上推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，[20]這也正如前文所言，是國(guó)家治理現(xiàn)代化最大的中國(guó)語(yǔ)境，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)，也是其終極目標(biāo);從柔性價(jià)值選擇層面來看，一方面以發(fā)展的理念強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，一方面則更應(yīng)強(qiáng)調(diào)民主、法治、效率等理念的作用，這其中，依法治國(guó)[21]和治理創(chuàng)新[22][23]是柔性價(jià)值選擇的核心?？傊?，剛性價(jià)值選擇的方向性和柔性價(jià)值選擇的工具性共同構(gòu)成了價(jià)值理念的體系框架，只有保持剛性價(jià)值選擇的方向正確和柔性價(jià)值選擇的多元價(jià)值才有助于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

2.以治理主體的多元化帶動(dòng)治理現(xiàn)代化。治理理論的核心要點(diǎn)之一就在于強(qiáng)調(diào)多中心和政府之外的力量，主張以公民、企業(yè)、社會(huì)組織、政府等多元主體的“合作共治”實(shí)現(xiàn)治理效能。合作共治的核心在于“合作”，尤其是轉(zhuǎn)型社會(huì)的問題多涉及到多元轄區(qū)、多元議題和多元利害關(guān)系，對(duì)這些問題的治理更需要借助公共部門與私人部門、政府組織與非政府組織、國(guó)家與社會(huì)、正式制度與非正式制度、強(qiáng)制力與主動(dòng)性、公共財(cái)政與社會(huì)資本之間的合作來完成，而要實(shí)現(xiàn)以“合作”為核心的多元主體共治，最大的難點(diǎn)在于多元主體之間平等地位的確立和職能邊界劃分的問題。這首先需要以著力推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)為抓手，破解政府出于權(quán)力本位或制度本位的“行政傲慢”，以防止其對(duì)各治理主體間的合作產(chǎn)生的破壞;[24]其次需要正確處理“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”之間的“大三角”關(guān)系，通過市場(chǎng)自組織秩序、國(guó)家或政府強(qiáng)制秩序、社會(huì)協(xié)同治理秩序的共建實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)失靈、政府失靈、社會(huì)失靈的交叉補(bǔ)位，從而以“共治”實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

3.以制度現(xiàn)代化帶動(dòng)治理現(xiàn)代化。制度建設(shè)是國(guó)家治理的基石，治理現(xiàn)代化的過程就是制度現(xiàn)代化的過程。學(xué)界諸多學(xué)者也闡述了類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是制度現(xiàn)代化，[25]國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開制度的有效供給。[26]一是制度設(shè)計(jì)的問題。制度設(shè)計(jì)必須具有科學(xué)性、合理性與系統(tǒng)性，這是制度現(xiàn)代化的先決條件。其次是制度執(zhí)行的問題?，F(xiàn)代化的制度執(zhí)行必須兼具規(guī)范性、人本性和有效性，這是制度現(xiàn)代化的重要保障。二是制度能力的問題。制度能力必須具備全面性、權(quán)變性和適宜性，這是制度現(xiàn)代化的生命力。制度能力是一國(guó)能力的核心，現(xiàn)代化的制度能力包括穩(wěn)定的能力，主要是風(fēng)險(xiǎn)控制能力和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力;發(fā)展的能力，尤其是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的能力;服務(wù)的能力，改變官僚式作風(fēng)和服務(wù)意識(shí)低下的能力;監(jiān)管的能力，防止監(jiān)管的缺位、越位、錯(cuò)位、滯后以及預(yù)防監(jiān)管“未預(yù)后果”的能力，如監(jiān)管負(fù)擔(dān)對(duì)創(chuàng)新的阻礙等?？傊?，制度現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵衡量標(biāo)準(zhǔn)，但必須注意的是，所謂“現(xiàn)代化”本身就是帶有過程性的概念，制度現(xiàn)代化不是一蹴而就的，而是需要在全面深化改革的過程中不斷發(fā)展完善。

4.以工具現(xiàn)代化帶動(dòng)治理現(xiàn)代化。從宏觀層面來看，治理體系就是治理工具，[27]理論體系、制度、政策、機(jī)構(gòu)、程序等均可包含在內(nèi)。從微觀層面來看，所謂政府工具就是指政府達(dá)成目標(biāo)的手段，其既可以被界定為一種客體，也可以被界定為一種活動(dòng)，狹義的政府工具往往是指政策工具。[28]鑒于治理工具是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的載體，治理的現(xiàn)代化必然離不開工具的現(xiàn)代化。治理工具的選擇必須滿足有效、高效、公平、可管理、合法性和政治可行性五大標(biāo)準(zhǔn)，[29]在保證治理工具政治正確和政治可行的前提下，為使治理工具的范疇、選擇與創(chuàng)新適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，應(yīng)充分結(jié)合“第三方政府”蓬勃興起的大背景，更多調(diào)動(dòng)社會(huì)的工具力量，除了直接的行政、社會(huì)性規(guī)制、經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、稅收、撥款等常規(guī)的治理工具之外，更多選擇以培育公私合作能力以及社會(huì)自組織能力為目標(biāo)的契約外包、PPP等現(xiàn)代政府工具，并輔之以“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的技術(shù)變革，如“互聯(lián)網(wǎng)+規(guī)制”等，賦予政府工具諸多直接的現(xiàn)代化內(nèi)涵，從而以工具的現(xiàn)代化帶動(dòng)治理的現(xiàn)代化。

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