城市社區(qū)治理的多元共治模式探究

林振

摘要：中國(guó)城市社區(qū)不斷涌現(xiàn)多元的新興治理主體。多元治理主體的出現(xiàn)，給城市基層社區(qū)治理帶來(lái)了活力，也引起學(xué)界的研究興趣。為厘清社區(qū)多元主體在城市社會(huì)治理過(guò)程中的角色定位及具體效用，探究城市社區(qū)多元共治模式的獨(dú)特性和先進(jìn)性，分析社區(qū)治理模式所遇困境;并利用個(gè)案研究的方式，聚焦中山市A小區(qū)社區(qū)治理制度改革的個(gè)案進(jìn)行調(diào)研，剖析該小區(qū)在試圖破解社區(qū)治理模式困境的過(guò)程中，發(fā)揮基層政府、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等主體各自的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建出的以居民治理為中心的社區(qū)多元共治模式。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;基層政府;業(yè)主委員會(huì);物業(yè)公司;多元共治

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）11-0058-64 收稿日期：2019-08-10

1當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)治理模式的實(shí)踐與困境

社區(qū)制的建立促使政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體都紛紛加入社區(qū)建設(shè)過(guò)程，并經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐形成了形式各異但各具特色的城市社區(qū)治理模式。以不同的地域?yàn)槔?，學(xué)術(shù)界分別提出了政府主導(dǎo)型、混合型、自治型和“政社分離”型四種主要的社區(qū)治理模式。其代表分別是上海模式、江漢模式、沈陽(yáng)模式以及深圳鹽田模式。這四大模式作為我國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的范式，它們?cè)趯?shí)行以及推廣的過(guò)程中也遭遇了諸多共同困境。

第一，社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重，基層政府職能難以轉(zhuǎn)變。街居一體化的機(jī)構(gòu)模式導(dǎo)致了城市行政組織和城市社區(qū)自治組織之間的管理邊界不清晰，城市社區(qū)自治組織缺乏能與政府相匹的權(quán)威和資源，因而也無(wú)法做到和城市基層政府部門一樣，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理。同時(shí)基層政府對(duì)于社區(qū)的過(guò)度管理即等于重新將社區(qū)歸人國(guó)家區(qū)域的管理系統(tǒng)內(nèi)，增加了政府的負(fù)擔(dān)，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

第二，社區(qū)居民參與度低下，社區(qū)自治組織意識(shí)不強(qiáng)。制約著城市基層社區(qū)治理模式的改革和發(fā)展的除了政府行政權(quán)力的越位之外，居民參與的“缺位”也尤為明顯。社區(qū)自治目的本身便在于希望社區(qū)居民能通過(guò)“自我監(jiān)督、自我管理、自我服務(wù)”的機(jī)制，為社區(qū)的妥善建設(shè)及健全發(fā)展而努力。無(wú)論何時(shí)，社區(qū)居民的參與都是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的根本動(dòng)力，社區(qū)居民參與的程度、規(guī)模以及規(guī)范化水平將直接關(guān)系到社區(qū)整體的管理水平及其發(fā)展進(jìn)程。

第三，治理資源不足，治理需求難以滿足。如在沈陽(yáng)模式中，為了解決社區(qū)經(jīng)費(fèi)問題，雖實(shí)行了“有償服務(wù)，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的制度，但卻仍存在著服務(wù)需求與服務(wù)資金短缺的矛盾。一方面，政府投入社區(qū)，用于社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)管理的資金不能滿足社區(qū)的要求，導(dǎo)致了許多社區(qū)治理活動(dòng)缺乏資金支持，難以開展;另一方面，社會(huì)捐助形式以及社區(qū)服務(wù)自身產(chǎn)出資金較少，社區(qū)資金供給也難以滿足現(xiàn)行社區(qū)需求。

綜上所述，如何處理好城市社區(qū)治理主體間的關(guān)系以及社區(qū)治理機(jī)制如何有序、高效地在社區(qū)中運(yùn)作，是關(guān)系到社區(qū)建設(shè)是否能繼續(xù)推進(jìn)，社區(qū)可否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。而中山市社區(qū)治理標(biāo)桿的A小區(qū)，也在業(yè)主委員會(huì)換屆及小區(qū)后續(xù)管理中遇到了同樣的發(fā)展困境，但他們沒有選擇隨波逐流，而是其設(shè)法去探索出了一條整合多元主體優(yōu)勢(shì)，合作共治的嶄新治理路徑，以解決以上提出的困境，并取得了良好的成效。

2中山市A小區(qū)治理模式的社區(qū)多元主體角色定位

中山市A小區(qū)治理模式探索的3年來(lái)，A小區(qū)從一個(gè)“負(fù)面新聞不斷”的小區(qū)成為了全市學(xué)習(xí)和效仿其管理模式的“明星小區(qū)”?？梢娖鋭?chuàng)新性的治理模式及融合多元主體的社區(qū)合作共治機(jī)制在城市社區(qū)治理領(lǐng)域凸顯了其參考價(jià)值。A小區(qū)的多元共治模式彌補(bǔ)了社區(qū)治理中缺失的居民治理機(jī)制，能有效地聯(lián)合城市基層治理，共同加強(qiáng)社區(qū)自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的效率和質(zhì)量，為其他同類社區(qū)自治組織的發(fā)展提供借鑒模式。從參與A小區(qū)治理的多元主體出發(fā)，通過(guò)單個(gè)案深入分析各個(gè)主體在小區(qū)治理過(guò)程中的效用，并梳理多元主體間的關(guān)系，提出A小區(qū)多元主體的共治新機(jī)制的組織架構(gòu)。如圖1所示。

2.1“裁判員”——提供平臺(tái)的基層政府

政府在對(duì)于社區(qū)治理一直都遵循著國(guó)家“簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變”的方針，采取“小政府，大社區(qū)”的工作方式力求打造能強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督職能、深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式的法治政府和服務(wù)型政府。在社區(qū)治理中保持政府自身權(quán)威性的同時(shí)，也可以讓其他社區(qū)治理主體合法合規(guī)地?fù)碛凶杂傻陌l(fā)揮空間。

這一工作成果在A小區(qū)更是十分突出。由于A小區(qū)負(fù)面事件頻發(fā)，部分小區(qū)業(yè)主也曾主動(dòng)尋求基層政府的介入調(diào)查和幫助。中山市住建局在A小區(qū)業(yè)委會(huì)換屆、新舊物業(yè)公司更替的等一系列事件過(guò)程中，一直都處于“裁判員”的角色。基層政府與業(yè)委會(huì)的成員一同組成了籌備委員會(huì)，政府在內(nèi)充當(dāng)“智庫(kù)”的作用，為業(yè)委會(huì)提供法律或者制度咨詢，并對(duì)物業(yè)公司是否違反行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定。于此同時(shí)，基層政府始終依法依規(guī)站在中立的立場(chǎng)，因此在實(shí)施工作中，更加注重公平、公正、公開的原則，對(duì)所有請(qǐng)求幫助的申請(qǐng)者都同樣給予幫助。

2.2“主辦方”——居民集體參與的新業(yè)主委員會(huì)

A小區(qū)的新業(yè)主委員會(huì)在吸取舊業(yè)委會(huì)的教訓(xùn)后，逐步依法明確了自身定位，并且為了體現(xiàn)居民集體參與的原則，建立一系列制度來(lái)規(guī)范業(yè)委會(huì)的權(quán)利與義務(wù)，以保證業(yè)主和小區(qū)的利益都能得以最大化實(shí)現(xiàn)。A小區(qū)新業(yè)主委員的主任陳先生對(duì)筆者介紹了A小區(qū)新業(yè)委會(huì)制定的五大內(nèi)部制度。

一是認(rèn)清業(yè)主委員會(huì)角色，業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)選出的，代替全體業(yè)主發(fā)表意愿的自治組織，因此有權(quán)對(duì)小區(qū)公共管理事務(wù)進(jìn)行決策，并有義務(wù)監(jiān)督物業(yè)公司的小區(qū)服務(wù)工作是否到位。

二是設(shè)立物業(yè)例會(huì)制度，每一個(gè)月會(huì)定期與物業(yè)公司召開例會(huì)，每一個(gè)季度會(huì)對(duì)物管進(jìn)行考核。會(huì)議由業(yè)主委員會(huì)委員、物業(yè)公司代表、業(yè)主代表一同參加，會(huì)議議題涉及小區(qū)日常公共管理事項(xiàng)，會(huì)議討論內(nèi)容與結(jié)果將在小區(qū)和公眾號(hào)內(nèi)公示。

三是設(shè)立公開監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)社區(qū)app和小區(qū)公眾號(hào)來(lái)與業(yè)主共同監(jiān)督物業(yè)公司的工作和效率，業(yè)主委員會(huì)的任何決策均需報(bào)備小區(qū)微信群及小區(qū)公告欄，接受全體業(yè)主的監(jiān)督。

政府行動(dòng)的原則是追求公共利益最大化，維護(hù)社會(huì)的公平公正。因而政府需加快適應(yīng)在社區(qū)治理中自身角色的轉(zhuǎn)變，處理好與社區(qū)治理其他主體的關(guān)系。有利于社區(qū)各主體間高效協(xié)調(diào)共治，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。

3.2社區(qū)多元共治的動(dòng)力源泉——居民高度參與

居民治理模式的三大基本要素之二：居民理事會(huì)，又稱居民咨詢委員會(huì)。決策、執(zhí)行等社區(qū)內(nèi)部各項(xiàng)事務(wù)均由居民內(nèi)部自行組織管理的組織。負(fù)責(zé)將社區(qū)內(nèi)部廣泛的各個(gè)事務(wù)分解為多個(gè)領(lǐng)域，并通過(guò)委托幫助者建立起相應(yīng)的委員會(huì)。

這在A小區(qū)的社區(qū)多元治理模式中體現(xiàn)為業(yè)委會(huì)帶領(lǐng)業(yè)主參與社區(qū)公共事務(wù)。A小區(qū)業(yè)委會(huì)與其他業(yè)委會(huì)一樣，由小區(qū)業(yè)主內(nèi)部投票選出，聽取業(yè)主意見，代表業(yè)主發(fā)言，并負(fù)責(zé)決策、管理小區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，同時(shí)還委托物業(yè)公司對(duì)小區(qū)進(jìn)行專業(yè)的管理。但除此之外，它創(chuàng)新的地方便在于建立了一套系統(tǒng)的社區(qū)參與制度。

正如四大社區(qū)治理模式所遇困境一樣，江漢模式所提出的“小政府，大社會(huì)”，在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)根本大不起來(lái)。城市社區(qū)治理中的居民治理在我國(guó)屢遭瓶頸的根源便在于社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與度低下。究其原因，雖不能否認(rèn)我國(guó)發(fā)展歷史中“單位制”所遺留的因素導(dǎo)致社區(qū)居民的參與意識(shí)不強(qiáng)，但更重要的是，我國(guó)并沒有形成系統(tǒng)的社區(qū)參與制度與機(jī)制。

A小區(qū)業(yè)委會(huì)充分認(rèn)識(shí)到居民參與的重要性，并且也肯定了居民參與對(duì)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的動(dòng)力作用。其中最為顯著的激勵(lì)居民參與社區(qū)事務(wù)的方法莫過(guò)于A小區(qū)創(chuàng)新的監(jiān)督制度——“陽(yáng)光下”的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。據(jù)A小區(qū)新業(yè)委會(huì)法律顧問鄺先生說(shuō)到：“業(yè)委會(huì)的一切工作都應(yīng)該在陽(yáng)光下進(jìn)行，A小區(qū)業(yè)委會(huì)微信公眾號(hào)每月還會(huì)通過(guò)例會(huì)對(duì)賬目進(jìn)行公示。業(yè)委會(huì)對(duì)于業(yè)主的知情權(quán)必須特別重視，不應(yīng)給業(yè)主貼標(biāo)簽區(qū)別對(duì)待。”因此A小區(qū)現(xiàn)在全部公共收益歸屬全體業(yè)主，每年初召開業(yè)主大會(huì)公布公共收益的預(yù)算，通過(guò)表決后，業(yè)委會(huì)全年都要依此執(zhí)行。年末還會(huì)對(duì)公共收益結(jié)算召開業(yè)主大會(huì)。

A小區(qū)正是通過(guò)這種在“陽(yáng)光下”公開透明的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，讓業(yè)主真真切切地認(rèn)識(shí)到自身的參與是有意義的，這對(duì)業(yè)主來(lái)說(shuō)，能有效激勵(lì)他們參與進(jìn)社區(qū)的公共事務(wù)。同時(shí)公共收益的有效運(yùn)用也能促進(jìn)小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，是社區(qū)多元共治模式中有效的資金來(lái)源，是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的源動(dòng)力。

3.3社區(qū)多元共治的活躍機(jī)制一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則

居民治理模式的三大基本要素之三：幫助者。即職業(yè)的提供公共服務(wù)的角色，能妥善地將公共政策及社區(qū)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理服務(wù)，并同時(shí)幫助居民執(zhí)行日常管理任務(wù)。

這在A小區(qū)的多元治理模式中體現(xiàn)為被委托代理社區(qū)日常各個(gè)事務(wù)管理的物業(yè)公司。但物業(yè)公司本身便是一個(gè)矛盾的個(gè)體，一方面，物業(yè)服務(wù)雖然是物業(yè)公司的營(yíng)利性活動(dòng)，但另一方面，它作為一種社區(qū)服務(wù)，在消費(fèi)上具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”的特征，是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，但這又往往與物業(yè)公司的目標(biāo)不符。其本身營(yíng)利性與公共性的矛盾點(diǎn)使其自身難以進(jìn)行良好的自我監(jiān)督，促使對(duì)其的優(yōu)化和監(jiān)督需要交給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

一般意義來(lái)說(shuō)的物業(yè)服務(wù)的委托代理關(guān)系是指業(yè)主成立業(yè)委會(huì)后，業(yè)委會(huì)委托物業(yè)公司對(duì)小區(qū)的公共事務(wù)、物業(yè)進(jìn)行管理。也有如A小區(qū)一開始舊物業(yè)的委托方式，即：開發(fā)商代替業(yè)主選擇物業(yè)公司，并委托其對(duì)小區(qū)物業(yè)進(jìn)行管理。這種委托代理機(jī)制下的物業(yè)公司處于“壟斷”的經(jīng)營(yíng)狀況，容易產(chǎn)生對(duì)社區(qū)公共事務(wù)“愛理不理”的態(tài)度，因此必須把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入社區(qū)治理當(dāng)中，讓不同物業(yè)公司直接進(jìn)行優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)，才能促使他們能提供更好的服務(wù)。但并不是說(shuō)交給市場(chǎng)后，社區(qū)自治組織與政府也能就此撒手不管了，畢竟存在著市場(chǎng)失靈的情況，因而市場(chǎng)必須在政府提供的合法、合規(guī)的平臺(tái)內(nèi)，通過(guò)社區(qū)自治組織與居民制定有效的績(jī)效監(jiān)督機(jī)制，對(duì)其的管理工作進(jìn)行控制與監(jiān)督。市場(chǎng)的進(jìn)入有效促進(jìn)社區(qū)多方主體進(jìn)行協(xié)調(diào)互動(dòng)，找到了緩解社區(qū)多方關(guān)系之間的矛盾分歧的平衡點(diǎn)。

4結(jié)論：社區(qū)治理多元主體共治模式的發(fā)展道路

4.1打造有使命感的社區(qū)自治組織

社區(qū)的多元共治模式需要各方主體的協(xié)調(diào)推進(jìn)與合作，其中社區(qū)自治組織的有效運(yùn)作對(duì)于該模式的發(fā)展起著不可忽視的作用。

首先，要建立起良好的內(nèi)部管理機(jī)制，如完善社區(qū)自治組織內(nèi)部的組織架構(gòu)，形成規(guī)范的監(jiān)督管理制度，對(duì)物業(yè)公司等執(zhí)行社區(qū)服務(wù)的主體進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和激勵(lì)監(jiān)督，特別在于涉及社區(qū)居民利益的財(cái)務(wù)管理等方面實(shí)行財(cái)務(wù)公開，以“公開透明”的態(tài)度向社區(qū)居民展示出組織自身值得信賴的形象，以得到居民的理解和支持。

其次，要制定有效的宣傳監(jiān)督機(jī)制。社區(qū)自治組織要想長(zhǎng)久、良性地發(fā)展需要有效的監(jiān)督機(jī)制，而監(jiān)督社區(qū)自治組織是否保持活力的重任就落到了社區(qū)居民的身上。為了保持信息的對(duì)稱，需要建立完善的宣傳機(jī)制，讓居民真正理解自治組織的工作，加強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)自治組織的認(rèn)知和支持，有利于居民對(duì)社區(qū)自治組織進(jìn)行監(jiān)督，能幫助提高社區(qū)自治組織的公信力，樹立起為社區(qū)服務(wù)的良好形象。

4.2智能化管理，疏通信息溝通渠道

社區(qū)的多元主體共治模式中，社區(qū)治理多方主體的關(guān)系復(fù)雜，且很大程度上不能做到完全的信息互通，導(dǎo)致社區(qū)治理過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)決策不到位、浪費(fèi)資源成本、難以協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系等難題。因此有效解決多元主體間溝通協(xié)調(diào)障礙，為社區(qū)多元主體掃清溝通障礙，需疏通多元主體間信息溝通的渠道和平臺(tái)。

在現(xiàn)如今“大數(shù)據(jù)”與“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，案例中的A小區(qū)利用了微信公眾號(hào)、手機(jī)APP等可及時(shí)傳播信息的智能化軟件，對(duì)社區(qū)治理的系統(tǒng)章程、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)都作出了及時(shí)的匯報(bào)。能有效地幫助業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司第一時(shí)間把握社區(qū)動(dòng)向，同時(shí)有利于社區(qū)居民對(duì)社區(qū)環(huán)境、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施作出及時(shí)的評(píng)價(jià)，極大地縮短了獲取信息的時(shí)間。另一方面，業(yè)委會(huì)等社區(qū)自治組織也能通過(guò)微信、微博等網(wǎng)絡(luò)媒體把社區(qū)發(fā)展情況對(duì)基層政府進(jìn)行匯報(bào)，有助于政府作出正確的決策。

4.3由“行政中心”轉(zhuǎn)化為“多元中心”

多元共治模式相比起以往的社區(qū)治理模式，更加需要社區(qū)多方主體協(xié)同合作，其根基在于社區(qū)多方主體間能否跨越溝通障礙與博弈局限來(lái)整合資源。然而我國(guó)社區(qū)主體間的溝通形勢(shì)不容樂觀，主要體現(xiàn)為政府不敢、不愿放手，過(guò)多干預(yù)執(zhí)行環(huán)節(jié);社區(qū)自治組織主體作用發(fā)揮有限，通常對(duì)政府以及市場(chǎng)仍具有較大的依賴性;市場(chǎng)在社區(qū)治理中仍然鮮有體現(xiàn)，且不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)參與機(jī)制不利于社區(qū)發(fā)展。

在已有的社區(qū)治理模式中，政府往往作為社區(qū)治理的主導(dǎo)者，對(duì)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展進(jìn)行刻意的規(guī)劃，雖在一定程度上促進(jìn)了社區(qū)的發(fā)展，但也形成了社區(qū)發(fā)展的“天花板”。因此，在多元主體發(fā)展迅速的今天，政府應(yīng)主動(dòng)向“服務(wù)型”政府靠攏，基于不同社區(qū)的發(fā)展特性，政府可大膽探索進(jìn)一步放權(quán)，扮演監(jiān)督者、指導(dǎo)者角色。制定、完善社區(qū)治理相關(guān)的法規(guī)制度，確立社區(qū)治理企業(yè)、志愿機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，開放社區(qū)治理市場(chǎng)等，讓各企業(yè)、自治組織自由競(jìng)爭(zhēng)，政府負(fù)責(zé)提供完善的制度與公平公正的環(huán)境。

社區(qū)自治組織作為社區(qū)治理的重要主體，應(yīng)積極承擔(dān)責(zé)任，充分發(fā)揮在社區(qū)治理領(lǐng)域中溝通居民、代表居民發(fā)聲、聯(lián)系政府以及監(jiān)督物業(yè)公司的作用。為此，需要正確定位社區(qū)自治組織與政府在社區(qū)治理事務(wù)上的關(guān)系，厘清各自職責(zé)權(quán)限，保障社區(qū)自治組織的相對(duì)獨(dú)立性。一方面社區(qū)自治組織需跳出被管理者的視野局限，立足于其協(xié)同治理的主體角色，以民眾利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)社區(qū)治理的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行有效的決策與執(zhí)行;并積極為社區(qū)尋找合適的物業(yè)公司，通過(guò)制定相關(guān)管理制度，及時(shí)對(duì)社區(qū)內(nèi)部管理信息進(jìn)行公開，激活民眾響應(yīng)與支持，進(jìn)行規(guī)范管理。另一方面社區(qū)自治組織充當(dāng)監(jiān)督者角色，在社區(qū)治理事務(wù)執(zhí)行環(huán)節(jié)中，利用KPI績(jī)效考核等量化的方式對(duì)物業(yè)公司的工作進(jìn)行監(jiān)督，評(píng)估其執(zhí)行成果。

市場(chǎng)作為多元共治模式中不可或缺的一環(huán)，其競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制給予了整個(gè)社區(qū)治理工作一種新的活力。相比起基層政府與社區(qū)自治組織，市場(chǎng)要素顯得較為矛盾，企業(yè)既需要在社區(qū)治理工作中獲利，又需要承擔(dān)許多無(wú)法盈利的公共事務(wù)。因而企業(yè)在發(fā)揮其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，需要政府為其掃清進(jìn)入社區(qū)治理時(shí)不必要的制度障礙，為其完善相關(guān)的法律法規(guī)。其次，社區(qū)自治組織也需要積極購(gòu)買社區(qū)服務(wù)，形成一定的市場(chǎng)導(dǎo)向，并為企業(yè)提供較為完善的溝通渠道，促進(jìn)社區(qū)治理的市場(chǎng)更加完備。