包容性住房政策：理論思辨與國際評估

易成棟 黃友琴 李玉瑤

摘要：20世紀70年代，美國馬里蘭州和加州一些地方政府開創(chuàng)了包容性住房政策，在一些地方取得了成功，并逐漸擴散到了美國其他地區(qū)，然后擴散到全球其他國家。該政策的理論基礎是住房市場失靈及治理、住房類公共產品的政府失靈及市場供給，地理融合促進社會融合，政府應該提取土地增值收益。究其政策目標是為了管理商品房市場的外部性，減少居住分異，加強居住融合，加強可支付性住房的供應和提高中低收入家庭的住房可支付性，以及分享土地的增值收益。然后從理論上進行了思辨，并根據多國實踐的政策評估表明它增加了保障房的供應和提高了住房可支付性，提升了社會資本，優(yōu)化了土地資源的分配。政策效果受到了政治法律制度、政府架構及政府間關系、社會群體態(tài)度、政商關系等多因素的影響。

關鍵詞：包容性住房;政策評估;影響因素

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）11-0042-49 收稿日期：2019-10-30

1引言

自從有了市場經濟以及其快速發(fā)展，房地產市場的負外部性逐漸為人熟知，包括土地資源配置的不合理影響到收入分配的不合理，房價的波動危及到宏觀經濟穩(wěn)定，中低收入家庭的住房支付困難和居住隔離等。為了減少住房市場的負外部性，在聯邦政府的保障房補貼減少的情況下，財力有限的美國馬里蘭州和加州的一些地方政府從20世紀70年代初開始了包容性住房政策實驗。包容性住房政策是通過規(guī)劃，法規(guī)和法律促使私人開發(fā)商提供或建設可支付性住房，或為可支付性住房提供資金或土地，從而提高可支付性住房的供給和促進社會融合，并讓中低收入家庭分享土地增值收益。該政策在美國部分地方取得了成功，然后擴散到了全美國，后來逐漸擴散至加拿大、西歐、拉美。在中國，該政策也稱為保障房配建政策。它已成為保障性住房領域最重要和最新的公共政策發(fā)展方向。

從包容性住房政策誕生的那一天，圍繞該政策的理論基礎、政策效果的爭議不斷。主要爭論的問題是：（1）該政策的理論基礎是否成立？在市場經濟下，私人有房地產的財產權和用來開發(fā)獲利的權利，政府利用規(guī)劃干預房地產市場和利用規(guī)劃產生的土地增值收益來建設保障房是否應該？是否能達到經濟和社會融合的目的？（2）在保護私人財產權的法律規(guī)定下，包容性住房政策限制了私人的財產所有權，并且將土地發(fā)展權分離出來，并要求將該部分的收益全部或者部分交給政府，用來建設保障房是否合法？這方面的爭論很多，即使在包容性住房推行最多的加州，也發(fā)生了多起法律訴訟。（3）該政策的制度設計如何進行和實踐效果如何？包容性住房政策有力地推動了保障房的建設，這是否給房地產市場造成了負面影響？造成了房屋供給的下降和商品房的價格上升？是否是低效地利用了公共資源？是否獲得了社區(qū)的支持？保障房對象是否滿意？能否達到促進社會融合和經濟融合的目的？能否實現公平分享土地的增值收益？本文將結合包容性住房政策的理論思辨和政策效果評估來深化對該政策的認識。

2包容性住房政策的理論基礎

包容性住房政策所面臨的政策問題是：住房市場造成的高房價以及保障房的低利潤造成了市場對可支付性住房的供應不足;基于收入的住房市場細分造成了居住隔離和社會分異;土地所有者和開發(fā)者占有土地增值收益，不利于全社會的公平分配。相應的政策目標和手段是：改進保障房供給方式，利用商品房配建保障房的方式增加保障房供應;通過配建促進居住融合和公共資源共享，社會融合;通過配建促進土地增值收益分配合理，土地混合利用和職住平衡。

包容性住房政策的理論基礎是住房市場失靈及其治理政策。一是市場失靈及其治理理論。房地產具有經濟屬性和社會屬性。從經濟屬性來看，房地產屬于重要的生產資料，投入到生產領域，可以產生價值。從社會屬性來看，房地產特別是其中的住房是人類生存的基本需要之一。通常認為市場配置資源是最有效率的，因此為了追求效率，房地產可以由市場無形之手來調節(jié)。然而由于市場供給的壟斷性、市場信息的不對稱性、市場行為的外部性和公共物品的供給不足，資源配置并不一定是最有效的，而且缺乏社會公平?；谑杖氲淖》渴袌黾毞謺е戮幼「綦x，進而產生社會隔離。這造成這些弱勢人群的聚居，造成了就業(yè)機會的缺失和主流人群的隔離和對立?；谝陨侠碚?，包容性住房政策是利用規(guī)劃手段解決房地產市場失靈，解決土地資源配置不合理，特別是保障性住房土地供應不足問題，增加保障性住房的供應，找到排他性分區(qū)規(guī)劃外部性內部化的方法，減少居住隔離，促進居住混合和社會融合。

二是政府失靈及其治理理論。美國經濟學家羅蘭·麥肯恩（Roland McKean）于1965年提出政府失靈（Government failure），它是一種由政府干預而引發(fā)的一系列非效率性資源分配的公共狀態(tài)，其作用往往會惡化其市場失靈的結果。保障性住房是“具有公共福利形式的措施”，是保障社會中低收入階層基本居住權的集中體現，也是政府提供公共服務職能的重要形式，在消費上具有相對競爭性，對保障對象來說又具有一定的非排他性，因而應是廣義的公共產品。然而，由于保障性住房的利潤很低，導致了市場不愿意建設和運營。獲得適當的住房確定為公民的基本人權，當這種權利無法依靠市場的力量得以實現時，為了追求社會公平，政府有必要干預市場，提供保障性住房來保障公民的基本人權。然而，由政府直接供應和運營保障性住房，可能會出現政府失靈問題。在住房保障供應階段，可能會出現政治人物討好選民，過度供應低價保障房;也可能受到開發(fā)商的游說，過少供應保障房推高房價。在住房保障管理階段，控制住房低租金造成了過度需求和資源浪費。有鑒于此，世界銀行（1997）和Weimer&Vining（2017）提出利用市場機制提供競爭性的服務，并通過財稅政策提供激勵。通過公私合作，可以實現通過私人企業(yè)來供應公共產品，并且降低成本和提高效率，減少政府供應的腐敗等問題。包容性住房政策則是政府通過規(guī)劃以及相應的財稅政策激勵開發(fā)商通過市場手段來提供保障房這種公共服務的嘗試。

三是地理融合與社會融合理論，通過地理融合促進社會融合。包容性住房政策的一個重要目標是促進社會融合。約翰斯頓等（Johnston R J，et al）強調地理空間是融合（integration）進程的核心，群體融合是通過空間而發(fā)生的，在融合進程中將產生新的地理聯系，亦會產生新的地理融合。社會融合恰恰是通過“潤物細無聲”的社區(qū)融入來逐步實現的。

四是土地增值收益分配理論。對于土地增值收益分配，一些學者提出了“漲價歸公”的主張。早在19世紀工業(yè)革命初期，很多理論家就認為土地增值收益從本質上來源于社會發(fā)展，應當將土地增值返還社會，即漲價歸公。美國經濟學家亨利·喬治首次明確主張“溢價歸公”理論。他認為，“土地價值不表示生產的報酬……它表示壟斷的交換價值。它在任何情況下都不是占有土地者個人創(chuàng)造的，而是由社會發(fā)展創(chuàng)造的。因此，社會可以完全把它全部拿過來，而無論如何不會降低改良土地的刺激，或對財富生產有絲毫的影響”。土地增值收益由政府代表社會公共利益收取，可以采取征收部分土地、部分住房作為保障性住房的方式。

上述理論的進展帶來了政策理念的轉變。與此同時，一些現實因素也是包容性住房政策產生的現實基礎。一是中央和地方政府在保障性住房事務上的分工及其轉變，中央政府在保障房方面的撥款減少，而地方政府住房保障的壓力較大和資金短缺，需要創(chuàng)新政策來解決住房難題;二是人權運動等組織發(fā)起的反對居住隔離和公平住房需求并最終上升到公平住房法，混合居住社區(qū)為公眾接受，并逐漸流行開來;三是政府、企業(yè)、非營利組織達成共同生產、運營保障性住房的共識。

3理論思辨

3.1增加保障性住房供應應該通過配建方式嗎？該方式公平有效嗎？

增加保障房的供應可以采取多種方式，政府或其直屬國有企業(yè)新建保障房、從市場上收儲保障房、發(fā)放貨幣補貼利用市場房源作為保障房、利用配建政策鼓勵開發(fā)商建設保障房。

在市場供大于求的情況下，就不需要新建保障房，從市場收儲保障房或者發(fā)放貨幣補貼利用市場房源作為保障房就可以解決住房保障對象的房源問題。并且對于貨幣補貼的方式，政府管理方便，住房保障對象可以在市場自由選擇房源。因此，在此市場情況下，是沒有必要使用保障房配建政策的。在市場供不應求的情況下，政府或其直屬國有企業(yè)新建保障房、從市場上收儲保障房、利用配建政策鼓勵開發(fā)商建設保障房都是可行的選擇。在政府財力足夠的情況下，可以鼓勵企業(yè)建房，并且定購部分商品房來用于保障房。而在地方政府財力有限的情況下，需要制定保障房配建的政策法規(guī)，用配建政策鼓勵開發(fā)商建設保障房，同時需要提供貸款貼息、稅費減免、容積率獎勵等措施，來實現對開發(fā)商的公平補償。這需要公平、透明的保障房配建政策來實現做配建項目、不用配建項目之間的公平，以及采用不同配建方式的項目之間的公平。然而在開發(fā)商不太積極的情況下，很多地方政府因勢因地而異，在不同時期、不同項目采取了不同的政策，從而引發(fā)了新的不公平。

3.2促進社會融合應該通過配建方式嗎？該方式公平有效嗎？

基于收入的住房市場細分會導致居住隔離，進而產生社會隔離。相應的政策提出通過地理融合促進社會融合。然而地理融合是否一定能促進社會融合？從理論和現實來看，混居社區(qū)實現了不同人群的空間上的接近，并不一定帶來他們的社會融合。

在開放的小區(qū)，由于商品房的區(qū)位、周邊的配套基礎設施和公共服務更好，因此在混合居住的社區(qū)，對于保障房對象來說，可以共享社區(qū)基礎設施和公共服務設施，就近就業(yè)、就學、就醫(yī)、出行方便，極大降低居民的生活成本。同時，通過不同收入層次人群的融合，能夠避免集中建設而形成“貧民窟”的問題。但是混合居住提供了共同的公共空間，它對于社會交往有重要的作用，并有利于社會融合，但并不等于自動實現了社會融合。即使不同群體有共同的交往意愿，但是需要有長時間持久的交流、共同的活動和共同的參與，才能實現社會融合。這需要政府、社區(qū)和非營利組織舉辦一些共同的活動來促進社會交往，進而實現社會融合。然而，混合居住社區(qū)的社會融合依然面臨著一些問題。

一是門禁社區(qū)的出現，很多保障房配建小區(qū)出現了商品房在一個相對獨立的子區(qū)域，配建的保障房在另一個相對獨立的子區(qū)域，相互之間通過柵欄、圍墻等隔離措施分開，因此事實上是互不聯通互不來往的。有些開發(fā)商在最初設計和建筑樓房的時候，就有目的地做出了一些區(qū)分，在同一項目形成了商品房小區(qū)和保障房小區(qū)。比如，在區(qū)域上，讓保障房自成一個物質空間，而商品房布局在另一個地域上，并且在兩個小區(qū)之間建立了欄桿、圍墻等。原因是開發(fā)商為了吸引更多的商品房購房者，獲得更多的利潤，并在最小的地塊上建房供給更多的保障房居民，降低成本，在兩個區(qū)域的規(guī)劃建設、居住環(huán)境、公共設施上，建設力度輕重不一。

二是兩個不同的社會群體之間的對立矛盾依然存在。在兩個群體之間確實有著收入、教育、文化、生活方式的差異。商品房居民在業(yè)人員比較多，經濟生活的檔次要高一些，而保障房居民中退休、失業(yè)人員比重占比較高，生活水平顯然低于商品房戶。商品房小區(qū)居民和保障房小區(qū)居民很多生活習慣差異很大。比方說那邊（商品房）的居民大都有工作，白天要上班，而這邊（保障房）很多都是失業(yè)人員，白天根本不上班。到了夏天的時候，有商品房小區(qū)居民反映保障房小區(qū)居民晚上成宿不睡覺，在樓底下大聲喧嘩、打牌、聊天。此外，商品房業(yè)主認為自己承擔了保障房小區(qū)的部分成本，住房保障對象占了自己的便宜，因而產生了敵視心理。

三是在社會活動和物業(yè)管理中，自然而然地形成了不同的利益群體，并產生了利益沖突。在混合居住的小區(qū)，商品房居民經常抱怨保障房居民不遵守社區(qū)管理規(guī)則，踐踏草坪或將草坪改為菜地，亂扔垃圾，深夜喧嘩，不交物業(yè)管理費等行為。因此空間上的混合并不一定帶來社會融合。

3.3分享土地增值收益應該通過配建方式嗎？該方式公平有效嗎？

土地增值通常來源于三大部分：土地的自然屬性（比如氣候、土壤肥沃程度、區(qū)位等），土地權利人的投資改良（比如施肥、平整等），社會因素帶來的增值（比如人口集聚、國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市化、城市規(guī)劃等）。進入現代社會以后，社會因素對土地價格變化的影響越來越大。正是基于此，一些學者提出了漲價歸公的主張。

對于土地“漲價歸公”的主張，又存在“漲價全部歸公”和“漲價部分歸公”的分歧。根據土地增值收益的來源，土地權利人的私人投資承擔了風險和收益，所以這部分應該歸個人。對于因為社會因素帶來的增值，一些人主張這部分“漲價全部歸公”，因為這些都是非私人勞動或投資所得。然而卻遭到了另外一些人的反對，提出了“漲價部分歸公”。他們認為土地權利人基于所有權，應該分享部分收益，以及他可能預期到了未來的發(fā)展，提前購買并承擔了風險，因此也應該分享部分收益。此外，在實際的操作中，例如土地征收或征用，將此部分完全歸公，也遭到了土地權利人的堅決反對，無法實施。所以在實踐中，很多采用了“漲價部分歸公”的觀點。

然而，社會因素帶來的“漲價多大部分歸公”又成為一個理論和現實的難題。在理論上，確定土地權利人和政府應該分享的土地增值收益是一個難題。盡管一些學者提出了一些分析思路和計算公式，然而很難得到大家的認同。在實踐上，又會遇到征收的困難。1947年，英國工黨政府首先通過城鄉(xiāng)規(guī)劃法將全國私有土地的發(fā)展權全部“國有化”，然后由政府通過城鄉(xiāng)規(guī)劃來決定土地如何開發(fā)利用，并由政府代表國家享有土地增值所帶來的收益。由于開發(fā)土地的增值收益完全被政府拿走，土地權利人喪失了開發(fā)土地的內在動力，并造成了土地開發(fā)市場因此萎縮。1953年，英國政府通過修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法廢除了“中央土地委員會”和“100%土地開發(fā)費”這兩項激進措施。1964年，英國工黨再次執(zhí)政。為了不過分損害公民的土地權利和民眾開發(fā)土地的熱情，工黨政府開始主張通過征稅來實現“土地增值的社會返還”這一目標。1965年，工黨政府主導的議會通過了本年度的財政法案，該法案允許政府開征資本利得稅，這其中就包括對公民出售或者出租土地的增值收入征收稅款。1967年，在工黨的主導下，英國議會又通過了土地委員會法案。該法案規(guī)定，政府將設立專門的土地委員會來負責征收地產增值稅，最初的稅率為40%，后來漲到了45%-50%。1970年政黨輪替以后，保守黨政府認為“土地委員會在自由社會中沒有合適的位置”，所以，該委員會以及該委員會所依據的法案1971年被廢止，“地產增值稅”只征收了三年左右。

土地漲價歸公可以采取征收土地增值稅的方式。亨利·喬治雖然主張“漲價歸公”或“土地增值社會返還”，但認為應當通過征收土地稅的方式來實現這一目標。然而英國的實踐表明征收該稅比較困難。

保障房配建政策實際上是要求土地所有者、開發(fā)商讓渡部分利益，提供部分土地、部分住房（本項目或者異地）來提供給住房保障對象，取到了間接地征收土地增值稅和分享土地增值收益的作用。這種征稅方式并不是直接對土地所有者征收，實際的征收效果可能由開發(fā)商、實際的購房人來承擔了部分，因此可能遇到的阻力更小。然而與土地增值稅的方式來比，它也存在幾個缺點：一是土地增值稅通過立法來征收，計稅方式一目了然，而保障房配建政策的征稅效果需要復雜的測算才能確定。二是土地增值稅是對所有的土地增值收益（除了部分赦免）征收。而保障房配建政策并不要求所有的商品房項目都配建，這樣就存在著部分項目承擔了社會成本帶來的社會不公平問題。三是土地增值稅征收后用于全社會的再分配，而保障房配建政策實際上是將部分項目的土地增值收益定向地分配給了這個項目的保障房對象，造成了入圍的幸運兒和其他住房保障對象的不公平問題。

4政策效果評估

4.1政策效果評估

而在具體的政策評價中，看是否達到了上述政策目標，此外，還會分析該政策的其他社會經濟影響，例如是否推高了商品房房價等問題。很多作者采取了不同的方法對不同時期、不同國家或地區(qū)的包容性住房政策進行了評估。

Monket al.（2010）對英國包容性住房政策的評估結論是，增加了可支付性住房的供應和混合社區(qū)，但是社會融合無法證明，所有的利益相關者認為該政策是成功的。原因是它實際是一種稅，但不是通常意義上的那種稅，可以根據地方、項目來談判，有很大的靈活性。沒有理由證明需要通過規(guī)劃提供可支付性住房，而不是通過政府給住房協會提供資金建房或者從開發(fā)商那里直接購買住房作為可支付性住房。在英國的執(zhí)行成功是由于征稅很難，以往的征稅證明是失敗的。然而它的發(fā)展依然有很多風險。一是并不是所有的地方政府，都有適宜的政治環(huán)境、資源、能力和組織結構來推行該政策。住房開發(fā)商認為該政策實際上減少了商品房的供應，推高了房價，降低了可支付性。而資金短缺對住房供應下降造成了很大的影響。二是它依賴商品房市場，從而受到它的影響。在住房市場下行的時候，包容性住房政策很難執(zhí)行。另外，該政策的多個目標存在沖突，并且在不同時期存在著不連續(xù)性。部分開發(fā)商依然愿意做包容性住房，是因為他們可以提高開發(fā)強度，并且留在市場。

Calavita&Mallach（2010）對多國包容性住房政策的評估結論是，一是在是否獲取土地增值收益方面，不同國家取向不同，在英國和西班牙，明確建立了獲取土地增值收益的機制，而在愛爾蘭，則是明確提出但是有限的獲取土地增值收益;而在意大利、法國、加拿大等，則是不明確的和模糊的，在美國，這不是包容性規(guī)劃的一部分。二是增加了可支付性住房的供應，促進了空間的混合。三是有助于實現社會融合目標，盡管缺乏足夠的證據支持。并且比較了各國在包容性住房政策目標上的差異。

Sturtevant（2016）對包容性住房評估的評論是，從它誕生之日起，圍繞它是否合法和是否有效的爭論不斷。由于研究的方法和質量不一，研究的地點和時間（經濟和市場狀況）不一，現有的研究結論并不一致，但是大部分同意包容性住房增加了保障房的供應，并且沒有明顯的導致住房供應的減少或者商品房價格的上升。

城市研究所Urban Institute（2019）對包容性住房規(guī)劃的評估結論是，包容性住房政策評估很難，在于政策的設計和執(zhí)行力度在不同項目存在很大的差異。此外，還缺少充分的數據和信息來評價。它的效果還和市場狀況有關?？傮w來看，增加了可支付性住房的供應和提高了住房保障對象的可支付性。然而它是否促進了商品房價格上漲和減少了商品房供應的評估結論是不一致的。這和政策設計、住房市場、鄰里特征有關。一些研究表明它促進低收人家庭進入到更好的社區(qū)，有更好的基礎設施和公共服務，孩子的學習成績和成年人在勞動力市場表現更好。然而這些效果也和區(qū)位有關。而它是否促進了居住融合，也在不同的社區(qū)得到了不同的結果。

4.2政策效果的影響因素

包容性住房政策能否取得成功，受到了哪些因素的影響？外在的因素包括政策環(huán)境、社會經濟形勢，內在的因素包括政策的具體設計，例如采取自愿還是強制，采取的利益分配模式等。從中央到地方政府層面是否有相應的配建法律支持，不同政府間住房保障事務的財權和事權的劃分，以及當地及保障房配建社區(qū)周邊的群體是否支持配建，以及政府和開發(fā)商之間的關系等都會影響到保障房配建政策的效果。而采取不同的保障房配建模式，例如是同一項目、異地配建、還是繳納該配建的保障房資金，不同的配建比例，不同的政策激勵方式，例如規(guī)劃容積率的差異等，也會影響到保障房配建政策的效果。Sturtevant（2016）認為包容性住房政策是否成功，依賴于經濟和市場狀況，依賴于政策設計和執(zhí)行情況，并總結出，在發(fā)達的住房市場更容易成功，強制執(zhí)行比自愿的效果能生產更多的保障房，給開發(fā)商激勵的政策取得更好的效果，但是高容積率政策容易受到社區(qū)反對，政府的規(guī)定清楚和連續(xù)執(zhí)行給開發(fā)商的可預見性也是有效的前提之一，有一定的執(zhí)行彈性也很重要。

5結論和政策建議

總結本文的基本結論如下：

一是包容性住房政策具有一定的理論基礎，同時也受到了一些質疑。住房市場失靈造成的商品房價過高，可支付性困難，居住隔離和保障房供應不足是需要解決的問題;政府失靈造成的保障房通過市場供應模式效率更高，二者的結合是推行保障房配建來增加保障房供應和發(fā)展混合社區(qū)的政策基礎。地理融合是社會融合的前提，則是混合社區(qū)實現社會融合的理論基礎。由社會部分帶來的土地增值收益應該由政府來代表全社會來分配，保障房配建政策是其中一種方式。質疑則主要來自于保障房配建政策并不是唯一的、也不一定是公平有效的增加保障房供應方式，并不能必然的促進社會融合，不一定是公平和有效的土地增值收益分配方式。

二是對包容性住房政策效果評估的共識是：增加了保障房的供應;增加了社區(qū)的社會資本，但是并不等于促進了社會融合;增加了土地資源的公平分配，使部分保障房群體能夠居住在更好的區(qū)位，獲得更好的公共服務。住房保障作為地方事權和地方財力有限是政府的內在動力，并通過稅費、貸款貼息、容積率獎勵等方式激勵開發(fā)商配建。包容性住房政策的運行則與政策環(huán)境、法律制度、社會群體的態(tài)度、政商關系、政府政策制定、實施過程密切相關。

本文的政策建議如下：

一是準確認識包容性住房政策在增加保障房供給的定位。它是供給方補貼的一種，比政府和國有企業(yè)集中建設保障性住房效率要高，同時能夠促進貧困人口的相對分散，并且讓他們獲得較好的土地資源和公共資源。它有特定的環(huán)境，適用于住房供不應求的市場。它營造的是保障房中的高端“市場”，還需要其他保障房低端“市場”相配合。在住房市場供求平衡或者供大于求的情況下，應采用更有效率的需求方補貼方式。

二是正確認識包容性住房政策在社會融合中的功能。包容性住房政策僅僅是推動社會融合的環(huán)境設計，并不必然會促進社會融合。這需要從如何共享社區(qū)公共空間、基礎設施和公共服務設施。如何促進社會交往的互動空間建設和運營著手。而且，應輔助實施相關社區(qū)發(fā)展政策，例如仿效歐盟制定社區(qū)行動項目（community action programme）。提高保障房社區(qū)居民之間、保障房社區(qū)居民與周邊社區(qū)居民（如商品房社區(qū)居民）之間的交往度，提升社區(qū)內部凝聚力及不同社會群體的相互認同，避免產生“貧困孤島”現象。

三是正確認識包容性住房政策在土地增值收益分配的功能。它實質上是一種間接的征收土地增值稅的方式，由于形式比較隱蔽和存在稅負的轉嫁，受到的阻力比直接增收土地增值稅要小。然而這種間接的、部分征稅方式可能存在一些新的不公平問題。

四是加強包容性住房的政策設計。一是選擇合適的政策環(huán)境。僅僅在住房市場供不應求和存在較大保障房缺口的城市使用該政策。二是在拍賣土地時可以選擇強制或者自愿，并且應該采取地價折讓、容積率獎勵、稅費減免等措施等補償開發(fā)商合理成本的措施。對于不配建保障房的項目，應該異地配建或者提供等價的保障房建設基金。三是在配建項目的規(guī)劃設計方面，應使保障房的外觀和商品房一致;盡量做成開放式的小區(qū)，便于大家共享公共空間和公共設施。如果是封閉的小區(qū)，則應該盡量營造二者共同使用的公共空間和公共設施。四是在提高保障房的可支付性方面，需要設定合理的保障房面積標準和提供相應的補貼。