新形勢下行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作的思考

喬雪

摘 要：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告由各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位編報，反映行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量、分布、構(gòu)成、變動情況，以及資產(chǎn)管理相關(guān)制度建立和實施情況，是一項重要的年度性工作。2017年，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)年度報告管理辦法》，對編報工作做了進一步規(guī)范。隨著國有資產(chǎn)報告制度的建立，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作已不再是統(tǒng)計數(shù)據(jù)、反映情況的常規(guī)性工作，而是上升到綜合反映政府治理水平、治理能力的一項工作。各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位必須轉(zhuǎn)變觀念，按照新形勢下的要求做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn)報告;國有資產(chǎn)管理

一、新形勢下對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作的要求

2017年12月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，自2018年起，國務(wù)院每年向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況，包括全面反映各類國有資產(chǎn)基本情況的綜合報告和企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源資產(chǎn)等四個專項報告。各地方也按要求相繼建立了國有資產(chǎn)報告制度，由各級政府向同級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況。這項新的制度安排體現(xiàn)了國家對國有資產(chǎn)管理工作的重視，同時也對工作提出了更高的要求。無論綜合報告還是專項報告，其編報基礎(chǔ)都是前述四類國有資產(chǎn)管理情況。就綜合報告里“行政事業(yè)性國有資產(chǎn)情況”或行政事業(yè)性國有資產(chǎn)專項報告而言，其基礎(chǔ)都是源于每年開展的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作。因此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作要適應(yīng)國有資產(chǎn)報告制度的要求，實現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)身”。

1.從注重報表統(tǒng)計向注重分析總結(jié)轉(zhuǎn)變

就像傳統(tǒng)會計向管理會計的轉(zhuǎn)變，新形勢下要求行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告不再是傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計工具，而是一份集數(shù)據(jù)和嚴謹客觀的分析于一體的工作報告，是一份體現(xiàn)政府行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理成效的報告。人大常委會審議綜合報告和專項報告時，在關(guān)注各類國有資產(chǎn)的總量、構(gòu)成、分布等情況的同時，更關(guān)注政府相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門是如何履職盡責的，包括國有資產(chǎn)管理采取的舉措、取得的成效、是否保值增值、存在的問題、下一步要開展什么工作等。這個轉(zhuǎn)變，要求單位在編報行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告時，不僅要按要求填好國有資產(chǎn)報表，更要花精力、下功夫做好分析報告的撰寫。以資產(chǎn)報表為基礎(chǔ)，做好國有資產(chǎn)支持行政事業(yè)單位履職、各行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展、黨和國家重大改革等情況的分析。

2.從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)向行政事業(yè)性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變

在國有資產(chǎn)報告制度中，以“行政事業(yè)性國有資產(chǎn)”替代了“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)”。這個轉(zhuǎn)變，意味著單位編報行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告時，納入編報范圍的國有資產(chǎn)已不僅限于行政事業(yè)單位保障自身正常運轉(zhuǎn)所配置的資產(chǎn)，還包括在交通、水利、等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面以及教育、文化、科技、醫(yī)療保障等公共服務(wù)方面，為國家發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障的資產(chǎn)。2019年1月1日實施的《政府會計制度》以及相關(guān)準則，為后者納入單位會計核算提供了制度依據(jù)。單位在編報行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告前要做好資產(chǎn)情況的梳理，按照政府會計制度及相關(guān)準則將公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、文物文化等資產(chǎn)登記入賬。

3.從反映過去事項向輔助未來決策轉(zhuǎn)變

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告反映的內(nèi)容主要為過去事項形成的存量資產(chǎn)情況。在建立國有資產(chǎn)報告制度的情況下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告需承載更重要的功能，即輔助各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理及財政性資金支出相關(guān)決策。因為房屋、土地、車輛、大型設(shè)備等資產(chǎn)主要由財政性資金投入形成，它們的存量及使用情況關(guān)系到未來新增資產(chǎn)的配置決策，如各單位或區(qū)域資產(chǎn)配置數(shù)量、如何保持資產(chǎn)配置均衡、是否有的資產(chǎn)使用效益不高甚至閑置。特別是隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等納入報告編報范圍，涉及的財政性資金將越來越大，利用好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告作為輔助決策工具，將大大提高資產(chǎn)配置的科學(xué)性，提高資產(chǎn)使用效益，避免資產(chǎn)配置苦樂不均。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告的編報工作由財政部每年年初向中央部門和地方財政部門布置，再由地方財政部門逐級布置。編報完成后，基層單位的報告匯總到同級財政部門，再逐級匯總至省級財政部門后上報財政部。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作開展多年，有良好的工作基礎(chǔ)，但部門、單位在編報過程中仍存在以下問題。

1.資產(chǎn)管理理念尚未轉(zhuǎn)變

當前，資產(chǎn)管理已上升到與資金管理同等重要的地位，但部分部門、單位仍未認識到資產(chǎn)管理的重要性，管理理念尚未轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)為：①資產(chǎn)管理重視程度不足。重購置、輕管理的現(xiàn)象在部分單位仍然存在。部分單位資產(chǎn)管理機構(gòu)不健全，未配備專門的管理機構(gòu)或?qū)Ｂ毠芾砣藛T。②行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報重視程度不足。部門、單位仍然將資產(chǎn)報告編報當作簡單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，部分單位甚至由資產(chǎn)管理軟件服務(wù)商代為填報資產(chǎn)報表。③資產(chǎn)與資金理念未有機結(jié)合。行政事業(yè)單位資產(chǎn)中包含貨幣資金，也包含規(guī)模龐大的各類固定資產(chǎn)，而大量的固定資產(chǎn)又是貨幣資金資本化后的體現(xiàn)，所以兩者是有機結(jié)合的。但大部分部門、單位只注重資金的管理、分析，未將資金形成的資產(chǎn)一并統(tǒng)籌考慮。如單位的業(yè)務(wù)支出處室分析資金成效時，缺乏從資產(chǎn)管理角度分析公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的資產(chǎn)的建設(shè)、使用情況。

2.資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有不少是早期形成的，由于資料缺失、經(jīng)辦人員更替等原因，造成資產(chǎn)未能規(guī)范管理，資產(chǎn)數(shù)據(jù)不能真實、完整反映現(xiàn)有資產(chǎn)狀況。主要情況有：①固定資產(chǎn)卡片登記錯誤。個別單位將車輛、房屋的相關(guān)稅費登記單獨登記為固定資產(chǎn)卡片，導(dǎo)致資產(chǎn)報表填報時數(shù)據(jù)提取錯誤。②固定資產(chǎn)未登記入賬。主要為來源復(fù)雜的房產(chǎn)、土地，由于缺乏相關(guān)原始資料，單位又疏于進行資產(chǎn)評估，經(jīng)督促整改，以名義價值1元入賬。③資產(chǎn)損失無法核銷。部分單位的應(yīng)收款項或?qū)ν馔顿Y，屬于長期掛賬的歷史遺留問題，但由于對方企業(yè)吊銷但未注銷，依據(jù)現(xiàn)行資產(chǎn)清查核實辦法無法認定為資產(chǎn)損失，仍然作為資產(chǎn)核算。這些資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在的問題，將直接影響資產(chǎn)報表數(shù)據(jù)的準確性，影響行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告的質(zhì)量，進而影響決策的準確性。

3.資產(chǎn)管理情況分析能力不足

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告包括行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報表、填報說明和分析報告三部分，其中分析報告是最重要部分，集中體現(xiàn)了資產(chǎn)管理的措施、成效等情況。但部分部門、單位在長期工作中形成了固定思維，認為填好報表就萬事大吉，不重視根據(jù)報表數(shù)據(jù)對管理情況進行分析，分析報告流于形式。一是資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)能力不足。資產(chǎn)管理人員為兼職或工勤人員擔任且人員更換頻繁，業(yè)務(wù)能力不強，無法勝任撰寫分析報告的工作。二是未建立編報工作機制。部門、單位內(nèi)部以及財政部門與部門之間缺乏良好的溝通機制，造成由單位業(yè)務(wù)處室掌握的素材無法傳遞到報告撰寫人手中，只能由資產(chǎn)管理部門孤軍奮戰(zhàn)，只能就數(shù)據(jù)和簡單的情況進行分析，無法體現(xiàn)資產(chǎn)支持社會事業(yè)發(fā)展的情況。三是缺乏對分析工作的指導(dǎo)。分析報告體現(xiàn)資產(chǎn)管理的綜合情況，撰寫人員需要較強的理論和業(yè)務(wù)功底，由于報告編制時間有限，大部分精力投入報表數(shù)據(jù)的收集整理，部門、單位對新形勢下分析報告未完全領(lǐng)會，且缺乏對分析報告的指導(dǎo)，導(dǎo)致分析報告質(zhì)量沒有顯著提高。

4.資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)推進有待加強

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告中資產(chǎn)報表的編報，完全依靠資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，按照理想模式，單位資產(chǎn)報表編報應(yīng)與固定資產(chǎn)卡片錄入、日常資產(chǎn)管理等在財政部門統(tǒng)一開發(fā)的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中進行，但各地信息系統(tǒng)推進程度參差不齊。在信息系統(tǒng)中統(tǒng)一開展資產(chǎn)管理相關(guān)工作的地方，資產(chǎn)報表編報具有明顯優(yōu)勢，效率和準確率可顯著提高。未統(tǒng)一的地方，有的單位直接在信息系統(tǒng)中錄卡片，有的單位另行購置資產(chǎn)管理軟件，且不同部門間還存在多個資產(chǎn)管理軟件品牌，資產(chǎn)報表填報時涉及多種軟件間卡片、報表數(shù)據(jù)的對接，影響了工作效率和準確性，間接影響了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告的質(zhì)量。

三、新形勢下做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作的建議

1.加強國有資產(chǎn)報告制度的宣傳

當前，國有資產(chǎn)報告制度尚處于起步階段，應(yīng)加大向社會公眾、政府部門和單位的宣傳力度。特別要讓部門、單位的領(lǐng)導(dǎo)認識到國有資產(chǎn)報告制度是黨和國家對國有資產(chǎn)管理和治理的基礎(chǔ)性制度安排，具有重要意義。要認識到行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告是國有資產(chǎn)報告的重要組成部分，其質(zhì)量高低直接影響國有資產(chǎn)報告的質(zhì)量，每個部門、單位都是編報行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告的責任主體。

2.健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度

做好一項工作必須制度先行，完善的制度體系可以為行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作提供堅實的政策保障。一是加快出臺行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理條例。為與《政府會計制度》實施后行政事業(yè)單位核算、管理的資產(chǎn)范圍相適應(yīng)，提升國有資產(chǎn)報告制度的執(zhí)行力度，應(yīng)提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理相關(guān)制度的法律層級。二是加快建立為國家發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障的資產(chǎn)的相關(guān)制度。目前已制定公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資的政府會計準則。這類資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)的重要組成部分，數(shù)量多、價值高，情況復(fù)雜，管理基礎(chǔ)薄弱，需盡快建立相關(guān)會計準則和管理制度，規(guī)范管理。三是不斷完善資產(chǎn)配置、使用、處置、收入管理等環(huán)節(jié)相關(guān)制度。財政部門履行國有資產(chǎn)綜合管理職能，統(tǒng)籌資產(chǎn)管理相關(guān)工作做好制度頂層設(shè)計;主管部門和行政事業(yè)單位要按照各自資產(chǎn)管理職責做好部門、單位內(nèi)部資產(chǎn)管理制度建設(shè)。

3.完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報體系

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告編報工作應(yīng)在總結(jié)多年經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢新要求不斷完善報告編報體系。一是結(jié)合《政府會計制度》及相關(guān)政府會計準則，修訂報告中的相關(guān)報表內(nèi)容，在反映資產(chǎn)總量的同時，區(qū)別行政事業(yè)單位保障自身正常運轉(zhuǎn)所配置的資產(chǎn)和為國家發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障的資產(chǎn)兩個類別進行反映。二是結(jié)合國有資產(chǎn)報告制度要求，進一步細化報告中分析報告的內(nèi)容，對教育、衛(wèi)生、交通等為國家發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障的行業(yè)的資產(chǎn)情況，建議以行業(yè)主管部門為主確定全國統(tǒng)一的分析內(nèi)容和口徑，便于數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ确治?。三是單位?nèi)部建立完善編報工作機制。建立資產(chǎn)管理部門牽頭，涵蓋人事、財務(wù)、相關(guān)業(yè)務(wù)處室在內(nèi)的編報工作協(xié)調(diào)機制，定期及不定期按職責分工提供相關(guān)報告編報所需材料。

4.夯實行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)性工作

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告是資產(chǎn)管理各項基礎(chǔ)工作的綜合體現(xiàn)，要提高報告質(zhì)量必須抓好各項基礎(chǔ)工作。一是加快健全資產(chǎn)管理機構(gòu)，落實管理力量。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高資產(chǎn)管理干部隊伍的素質(zhì)和能力。二是規(guī)范資產(chǎn)登記、會計核算工作，加快資產(chǎn)盤盈、盤虧和資金掛賬等事項處理，夯實資產(chǎn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。三是加快推進資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)使用，將單位資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)與財務(wù)核算系統(tǒng)、預(yù)決算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等對接，加強數(shù)據(jù)分析功能，實現(xiàn)資產(chǎn)全面、精準、動態(tài)管理，夯實行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（責任編輯：蘭卡）