勘查區(qū)塊退出制度演變和完善建議

■ 呂建偉/史登峰/張 博/史瑾瑾

(1．中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

探礦權(quán)是指探礦權(quán)人在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。國(guó)家實(shí)行勘查區(qū)塊登記的探礦權(quán)管理制度。多年來(lái)，探礦權(quán)無(wú)限期延續(xù)制度一度導(dǎo)致“圈而不探”、炒作探礦權(quán)等問(wèn)題[1]。對(duì)此，2009年，原國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕200號(hào)）[2]，建立了勘查區(qū)塊退出制度，規(guī)定同一勘查階段延續(xù)時(shí)需縮減不低于25%的勘查區(qū)塊面積，從而完善了探礦權(quán)登記管理制度，有利于規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。但實(shí)踐中也存在硬性操作而損害探礦權(quán)人合法權(quán)益，進(jìn)而出現(xiàn)一些規(guī)避相關(guān)規(guī)定或者變通行為，在一定程度上影響了行政管理的效能。為此，進(jìn)一步研究完善勘查區(qū)塊退出制度十分必要。

1 勘查區(qū)塊退出管理制度的演變

依據(jù)1998年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第240號(hào))規(guī)定[3]，非油氣礦產(chǎn)勘查許可證有效期最長(zhǎng)為3年；需要延長(zhǎng)勘查工作時(shí)間的，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在勘查許可證有效期屆滿的30日前，向原登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理延續(xù)登記手續(xù)，每次延續(xù)不超過(guò)2年。同時(shí)還規(guī)定了最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。探礦權(quán)人在勘查許可證有效期內(nèi)探明可供開(kāi)采的礦體后，經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以停止相應(yīng)區(qū)塊的最低勘查投入，并可以在勘查許可證有效期屆滿的30日前，申請(qǐng)保留探礦權(quán)。保留探礦權(quán)的期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)2年，需要延長(zhǎng)保留期的，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)2次，每次不得超過(guò)2年。在當(dāng)時(shí)礦業(yè)不景氣、社會(huì)投資不活躍的形勢(shì)下，為鼓勵(lì)礦產(chǎn)勘查，規(guī)定探礦權(quán)人在申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)延續(xù)時(shí)，只要滿足最低勘查投入要求，即可在同一勘查階段多次延續(xù)而無(wú)需被動(dòng)縮減勘查區(qū)塊。

2005年前后，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)由冷轉(zhuǎn)熱，新增了大量的探礦權(quán)，不少投資人取得礦業(yè)權(quán)后，“圈而不探”、坐地炒礦，嚴(yán)重?cái)_亂了勘查市場(chǎng)。為完善探礦權(quán)管理，促進(jìn)礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)健康有序發(fā)展，2009年12月，原國(guó)土資源部下發(fā)了國(guó)土資發(fā)〔2009〕200號(hào)文件，其中一大創(chuàng)新就是建立了勘查區(qū)塊退出制度，具體規(guī)定為：新立探礦權(quán)有效期為3年，每延續(xù)一次時(shí)間最長(zhǎng)為2年，并應(yīng)提高符合規(guī)范要求的勘查工作階段；確需延長(zhǎng)本勘查階段時(shí)間的，經(jīng)論證可再準(zhǔn)予一次在本勘查階段延續(xù)，但應(yīng)縮減勘查面積，每次縮減面積不得低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%。

針對(duì)實(shí)踐中存在的縮減面積制度過(guò)于剛性，不可避免縮減已探明可供開(kāi)采礦體等問(wèn)題，2017年下發(fā)的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕14號(hào)）[4]完善了相關(guān)規(guī)定，提出了在同一勘查階段探礦權(quán)延續(xù)時(shí)可不予縮減勘查區(qū)塊面積的幾種情形：中央或者地方財(cái)政全額出資勘查的探礦權(quán)；已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或者深部勘查，且與已設(shè)采礦權(quán)屬同一主體的探礦權(quán)；經(jīng)儲(chǔ)量評(píng)審認(rèn)定地質(zhì)工作程度達(dá)到詳查及以上，且地質(zhì)報(bào)告已經(jīng)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案的探礦權(quán)。

2 制度實(shí)施效果評(píng)估

根據(jù)礦業(yè)權(quán)管理數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，探礦權(quán)同階段延續(xù)縮減面積制度在抑制“圈而不探”、規(guī)范礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)、促進(jìn)找礦突破等方面發(fā)揮了積極作用。

2.1 同階段縮減的探礦權(quán)數(shù)量多，有效抑制了“圈而不探”行為，推動(dòng)礦產(chǎn)勘查進(jìn)程

據(jù)自然資源部2018年度《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告》，截至2017年底，全國(guó)共有非油氣礦產(chǎn)探礦權(quán)2.12萬(wàn)個(gè)，登記面積36.33萬(wàn)平方千米[5]。經(jīng)對(duì)2015年至2018年各年度涉及同階段縮減面積的探礦權(quán)統(tǒng)計(jì)分析，涉及同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)共計(jì)1.2萬(wàn)余宗，平均每年參與同階段延續(xù)縮減的探礦權(quán)達(dá)3000余宗，相當(dāng)于2017年度全國(guó)探礦權(quán)總數(shù)的25%，說(shuō)明探礦權(quán)勘查投入不足問(wèn)題較為普遍。四年間，涉及同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)數(shù)量逐年下降，從4500余宗下降到1500余宗（圖1），涉及同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)數(shù)量占當(dāng)年度探礦權(quán)總數(shù)的比例也呈下降趨勢(shì)（圖2）。相對(duì)于2015年度，2018年度探礦權(quán)總數(shù)下降了44%，同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)數(shù)量下降了66%。隨著時(shí)間推移，尤其2017年后，同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)數(shù)量大幅減少，說(shuō)明我國(guó)探礦權(quán)有效勘查投入和勘查程度在不斷提高。由此可見(jiàn)，勘查區(qū)塊退出制度對(duì)擠壓探礦權(quán)“水分”、釋放低投入勘查區(qū)塊、遏制“圈而不探”現(xiàn)象發(fā)揮了積極作用。

2.2 14號(hào)文件完善了勘查區(qū)塊退出制度，對(duì)保護(hù)探礦權(quán)人合法權(quán)益起到了積極作用

國(guó)土資規(guī)〔2017〕14號(hào)文件出臺(tái)前，勘查區(qū)塊退出的有關(guān)規(guī)定過(guò)于剛性，操作中缺乏靈活性，在一定程度上有損于探礦權(quán)人權(quán)益，有的探礦權(quán)人采取虛報(bào)勘查成果提高勘查階段等做法。出現(xiàn)新的問(wèn)題的主要原因有三方面：

一是部分探礦權(quán)人難以在2年內(nèi)完成本勘查階段的勘查工作。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，探礦權(quán)每延續(xù)一次有效期不超過(guò)2年，而部分探礦權(quán)在詳查以上階段，尤其是勘探階段工作中，鉆孔密度要求高，勘探工作量和資金投入要求大，2個(gè)年度的勘探周期內(nèi)，全部完成本勘查階段勘查工作會(huì)有一定的困難。如：不少部級(jí)審批發(fā)證的煤炭探礦權(quán)勘查許可證，考慮到資源的連續(xù)性和合理利用，按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃設(shè)置，面積達(dá)100平方公里以上；新疆、青海、黑龍江等受氣候及地理?xiàng)l件限制的特殊地區(qū)，地質(zhì)找礦多在偏遠(yuǎn)、干旱或高山冰凍區(qū)域開(kāi)展，每年能開(kāi)展勘查工作的有效工作時(shí)間僅5個(gè)月左右。這些探礦權(quán)要在兩年內(nèi)完成勘探工作的全部工作量是不現(xiàn)實(shí)的。

二是詳查以上階段探礦權(quán)涉及同階段延續(xù)縮減面積項(xiàng)目逐步增多，縮減掉已探明資源的項(xiàng)目增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2015年到2018年的四個(gè)年度中，詳查勘探階段探礦權(quán)涉及同階段延續(xù)縮減面積的項(xiàng)目占當(dāng)年度同階段延續(xù)縮減面積探礦權(quán)的比例較大且呈上升趨勢(shì)（圖3）。探礦權(quán)到了詳查勘探階段，資源賦存范圍大致明確，繼續(xù)工作是為了滿足轉(zhuǎn)采的需求，如果同樣執(zhí)行同階段延續(xù)縮減25%面積，很可能會(huì)迫使探礦權(quán)人放棄部分已探明資源儲(chǔ)量范圍，既影響到礦業(yè)權(quán)布局合理性，也損害了探礦權(quán)人的合法權(quán)益。

圖1 同階段延續(xù)縮減面積探礦權(quán)數(shù)量變化圖

圖2 同階段延續(xù)縮減面積占當(dāng)年度探礦權(quán)數(shù)量比例

三是有些地方“一刀切”式執(zhí)行勘查區(qū)塊退出制度，引起業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議。有些地方財(cái)政全額出資勘查的探礦權(quán)也被納入縮減面積范圍，造成了國(guó)家出資權(quán)益的流失，卻并沒(méi)有達(dá)到引導(dǎo)社會(huì)投資勘查的實(shí)際效果；有的地區(qū)對(duì)已設(shè)采礦權(quán)深部勘查探礦權(quán)執(zhí)行同階段延續(xù)縮減面積制度，退出的勘查區(qū)塊不可能真正向社會(huì)投放，違背了國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)深部勘查找礦增儲(chǔ)的初衷。

2017年下發(fā)的國(guó)土資規(guī)〔2017〕14號(hào)文件，規(guī)定了諸如中央或者地方財(cái)政全額出資勘查的探礦權(quán)、已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或者深部勘查且與已設(shè)采礦權(quán)屬同一主體的探礦權(quán)等可以不縮減面積的情形，并對(duì)上述存在的問(wèn)題提出了較為合理的解決方案，符合地質(zhì)勘查工作規(guī)律，也有利于保護(hù)探礦權(quán)人的合法權(quán)益和勘查成果。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 部分地方對(duì)制度執(zhí)行不嚴(yán)格，面臨行政風(fēng)險(xiǎn)

部分省份在制度執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)部分同階段延續(xù)項(xiàng)目縮減比例不夠。監(jiān)測(cè)分析發(fā)現(xiàn)，2015年以來(lái)，每個(gè)年度都有100宗以上探礦權(quán)同階段延續(xù)縮減面積接近但不到25%的案例，部分案例引起了審計(jì)和紀(jì)檢部門的關(guān)注，這會(huì)給管理人員帶來(lái)不必要的失職瀆職追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 存在虛假提高勘查階段的現(xiàn)象

在審批探礦權(quán)延續(xù)登記時(shí)，對(duì)于提高勘查階段申請(qǐng)，按規(guī)定要求勘查實(shí)施方案須經(jīng)專家評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)。在審批中發(fā)現(xiàn)，部分探礦權(quán)在2個(gè)年度的勘查過(guò)程中，投入較少，甚至不能滿足最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，地質(zhì)勘查工程控制程度明顯不足，而是通過(guò)編制虛假勘查實(shí)施方案并由專家協(xié)助評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)以規(guī)避縮減勘查區(qū)塊面積。這種現(xiàn)象損害了制度的嚴(yán)肅性。

圖3 詳查勘探階段同階段延續(xù)探礦權(quán)占本年度所有同階段延續(xù)探礦權(quán)比例變化

3.3 部分勘查成果被縮減面積放棄而無(wú)法利用

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2015年到2018年的四個(gè)年度中，全國(guó)非油氣探礦權(quán)同階段延續(xù)共縮減勘查面積約6.8萬(wàn)平方公里。其中不乏到詳查勘探階段、資源賦存范圍已大致明確的探礦權(quán)，按規(guī)定縮減范圍，被動(dòng)放棄已經(jīng)查明的礦產(chǎn)資源，被放棄的資源難以開(kāi)發(fā)利用，造成前期勘查投入浪費(fèi)、影響資源整裝勘查和集約利用的問(wèn)題。

4 相關(guān)建議

探礦權(quán)同階段縮減面積制度設(shè)立的初衷是防治“圈而不探”行為，考慮到探礦權(quán)同階段延續(xù)縮減制度存在一定的局限性，在礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革明確提出礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)的背景下，筆者建議要雙管齊下防治“圈而不探”：現(xiàn)行制度下，嚴(yán)格執(zhí)行縮減面積相關(guān)政策，嚴(yán)格勘查階段審批，同時(shí)積極探索建立探礦權(quán)占用費(fèi)相關(guān)制度，提高探礦權(quán)管理水平。

4.1 嚴(yán)格執(zhí)行制度，嚴(yán)格提高勘查階段審批

對(duì)于提高勘查階段的登記要求，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在完成前一階段勘查工作的基礎(chǔ)上提高，比如探礦權(quán)申請(qǐng)從普查提高到詳查，應(yīng)在完成普查工作并滿足普查工作標(biāo)準(zhǔn)后，登記管理機(jī)關(guān)才能批準(zhǔn)其詳查探礦權(quán)的申請(qǐng)?，F(xiàn)實(shí)中，申請(qǐng)人持通過(guò)評(píng)審的勘查實(shí)施方案即可申請(qǐng)?zhí)岣呖辈殡A段，而此類勘查實(shí)施方案評(píng)審中也未對(duì)上一階段勘查工作完成情況進(jìn)行充分論證。在礦業(yè)權(quán)審批實(shí)踐中，有不少勘查實(shí)施方案以往工作程度存在明顯不足，只要下一階段工作布置滿足相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)即可通過(guò)評(píng)審，導(dǎo)致虛假提高勘查階段現(xiàn)象的發(fā)生，出現(xiàn)諸如實(shí)際勘查工作程度僅為普查，而證載勘查程度已經(jīng)為勘探的探礦權(quán)，這既不符合地質(zhì)勘查工作規(guī)律，也是對(duì)同階段延續(xù)縮減面積政策的變相規(guī)避。對(duì)于此類申請(qǐng)，勘查實(shí)施方案評(píng)審機(jī)構(gòu)和登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格審查。另外，對(duì)于縮減面積的比例，也應(yīng)按不小于25%的比例嚴(yán)格執(zhí)行，確保公平公正，避免行政風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 提高探礦權(quán)最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，保障各勘查階段基礎(chǔ)工作的完成

根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》相關(guān)規(guī)定，探礦權(quán)最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)為：第一勘查年度2000元/平方千米，第二勘查年度5000元/平方千米，第三勘查年度起每年10000元/平方千米。該制度從1998年至今已經(jīng)執(zhí)行20余年，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局居民消費(fèi)水平指數(shù)(1978年100，1999年445.9,2017年1930)，1999年10000元的最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，到2017年應(yīng)提高至43283.25元，顯然，現(xiàn)在仍然執(zhí)行20年前的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)難以滿足約束探礦權(quán)人積極投資勘查的管理要求。建議充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段作用，提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)變化情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

4.3 明確礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，防范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)“圈而不探”行為

按照1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，主要是依據(jù)占地面積計(jì)算探礦權(quán)占用費(fèi)（探礦權(quán)使用費(fèi)），即探礦權(quán)前三年每平方公里100元，以后每年增加100元，最高不超過(guò)500元。該標(biāo)準(zhǔn)存在著計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)偏低、未充分考慮礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)等問(wèn)題。

為完善縮減面積政策，提高資源勘查效率，2017年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)）[6]中明確了“在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)”的改革要求，為規(guī)范“圈而不探”行為指明了方向。建議加快明確礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)具體規(guī)定。對(duì)于探礦權(quán)占用費(fèi)征收具體標(biāo)準(zhǔn)，建議：一是提高征收計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；二是每一階段勘查周期動(dòng)態(tài)增加，占用費(fèi)征收金額也應(yīng)相應(yīng)增加；三是新的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮礦產(chǎn)品價(jià)格、面積、勘查階段等因素；四是考慮到各個(gè)勘查階段工作量不同，預(yù)查普查階段標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于詳查勘探階段標(biāo)準(zhǔn)。