城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策探析
——基于高質(zhì)量發(fā)展要求的思考

■ 王 磊/王 然/姚 舜/賀燕子/李遠和

（1．湖北省自然資源廳，武漢 430071；2．中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430062；3．武漢永業(yè)賽博能規(guī)劃勘測有限公司，湖北 武漢 430062）

0 引言

進入新時代，我國經(jīng)濟已由中高速增長轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化背景下，人地矛盾、城市建設(shè)無序擴張、土地粗放利用、低效利用問題日益嚴峻。這種粗放的土地投入方式不可能長期有效推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[1-3]。在高質(zhì)量發(fā)展要求下，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，從供給端發(fā)力，挖掘城市存量土地資源，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，推動土地利用進入“存量時代”至關(guān)重要。早在2008年，國家便開始部署探索低效用地再開發(fā)，相繼發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2013〕3號）（以下簡稱“3號文”）和《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）（以下簡稱“147號文”），構(gòu)建了我國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策體系。各地乘勢而上，廣東“三舊”改造、浙江“三改一拆”等再開發(fā)模式及其配套政策率先發(fā)力，取得明顯成效。本文對我國近年來城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策實踐進行梳理，探析取得的成效和存在的問題，并提出相關(guān)建議。

1 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策的實踐探索與發(fā)展

1.1 國家在試點基礎(chǔ)上出臺政策

2008年，原國土資源部和廣東省人民政府開展節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)。佛山、深圳先后實施“三舊”改造、“城市更新”舉措，大力推動“三舊”改造工作；東莞、廣州等城市緊跟步伐，通過五年的實踐，形成了廣東省城鎮(zhèn)低效用地上圖入庫等經(jīng)驗。2013年，原國土資源部在總結(jié)“三舊”改造經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，印發(fā)3號文啟動浙江、遼寧、上海、湖北等10?。ㄊ校┏擎?zhèn)低效用地再開發(fā)試點。以此為契機，全國各試點城市結(jié)合實際，不斷探索完善配套政策，為各省有序推進低效用地再開發(fā)提供了較為充足的政策供給。2016年，原國土資源部進一步系統(tǒng)總結(jié)試點經(jīng)驗，印發(fā)147號文及推進方案等配套文件，完成國家層面對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的全面部署，政策體系基本建立。

1.2 地方在實踐探索中不斷完善政策體系

截至2017年底，廣東、浙江、江蘇等7?。ㄊ校┕仓贫ǔ雠_相關(guān)政策文件220份，主要涵蓋法規(guī)、政策、技術(shù)標準以及具體操作細則等，重點開展了包括低效用地界定、上圖入庫和專項規(guī)劃編制等基礎(chǔ)工作和改造模式、工作考核等方面激勵政策的探索[4]（參見表1）。以廣東省為例，2009年出臺的粵府〔2009〕78號和粵府辦〔2009〕122號文，政策重點在違法用地手續(xù)完善、協(xié)議供地方式激勵、土地使用權(quán)人補償激勵、集體轉(zhuǎn)國有手續(xù)簡化等；2011年出臺的粵國土資試點發(fā)〔2011〕199號文和2012年出臺的粵府辦〔2012〕145號文，聚焦于完善和解決“三舊”改造工作實施過程中的細節(jié)問題；2016年出臺的粵府〔2016〕96號文，進一步明確了連片改造、審批權(quán)限下放、公共用地保障、金融支持、新增建設(shè)用地指標獎勵等重點政策；2018年出臺的粵國土資規(guī)〔2018〕3號文，進一步深化了“三舊”改造工作實施，對調(diào)整完善“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫、加強土地規(guī)劃保障、明確“三舊”改造申請條件、加快“三舊”用地審批、規(guī)范“三舊”改造供地、加強“三舊”改造實施監(jiān)管等6大項、20條細則進行了完善。各地政策體系也在不斷探索中趨于完善。

1.3 現(xiàn)有政策體系催生多元再開發(fā)模式

近年來，各地依托現(xiàn)有政策體系形成了一批成效明顯的土地開發(fā)利用模式，為完善城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策體系提供了豐富的實踐樣本。浙江溫州以“騰籠換鳥”創(chuàng)新理念改造工業(yè)用地，為小微創(chuàng)業(yè)者打造生長平臺；昆明市盤龍區(qū)打造了“微改造”等極具研究推廣價值的典型案例；廣州市進行了以促進歷史文化和自然生態(tài)保護的舊村微改造；東莞和佛山將“三舊”改造工作再升級，廣佛商貿(mào)城以政府租賃集體土地統(tǒng)一進行再開發(fā)改造；深圳特區(qū)發(fā)揮營商環(huán)境優(yōu)勢，注重城市整體運行質(zhì)效提升，在“城市更新”中積極與社會資本合作，完成了蔡屋圍金融中心京基100、大沖村改造等項目，拆舊建新效率大大提升。截至2016年9月，廣東省累計完成改造項目4890個，實施“三舊”改造面積3.59萬公頃，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目1201個，為廣東省高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐[4]。上述實踐探索為各地突破新增建設(shè)用地指標緊缺、后備資源不足現(xiàn)實困境，提供了資源存量挖潛、節(jié)約集約、高質(zhì)量發(fā)展的路徑參考?？梢灶A(yù)見，隨著“存量時代”的來臨，我國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策將立足于地方實際，以多元參與和共建共享為導(dǎo)向，全面進入健全完善階段。

2 低效用地再開發(fā)政策體系存在的問題

經(jīng)過多年探索完善，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策體系基本建成，為依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提供了重要的政策和機制保障。但對照新時代高質(zhì)量發(fā)展要求，還存在一些不適應(yīng)、待完善之處。

表1 廣東、浙江、江蘇城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作政策梳理（部分）

2.1 市場參與度不高

從全國情況看，發(fā)達地區(qū)的市場參與度較高，其他地區(qū)市場參與度明顯不足。大部分地區(qū)以政府主導(dǎo)收儲開發(fā)模式為主，多樣化模式占比較小[5-6]。以中部某省為例，根據(jù)自然資源部調(diào)研數(shù)據(jù)[4]，該省收儲開發(fā)改造模式占比高達70%。低效用地再開發(fā)項目具有投資高、難度大、實施復(fù)雜的特點，市場主體參與前對市場收益作評估，當再開發(fā)收益預(yù)期不能超過一般投資項目，需要更大投入、投資收益周期更長且承擔更大風險時，在投資決策上就會有顧慮。低效用地再開發(fā)地塊涉及土地權(quán)屬復(fù)雜、利益關(guān)系眾多，收益分配不易達成一致；在再開發(fā)政策落地方面，相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，司法保障相對不足，企業(yè)擔心承擔風險；在管理機制上，土地收儲、部門間監(jiān)督協(xié)調(diào)、低效用地退出、財稅信貸、績效評價管理、專項規(guī)劃等相關(guān)配套機制和保障措施缺失或存在缺陷，也在一定程度上加劇了市場的顧慮，導(dǎo)致社會資本進入意愿不強[7]。盡管各地出臺政策，從稅收、土地供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)用地政策方面給予支持，但仍與市場期望值有差距，短期內(nèi)支持政策的力度和空間有限，在長期的土地財政模式下，政府讓利意愿不強，激勵方式單一，也加深了市場參與的現(xiàn)實困境。

2.2 政策統(tǒng)籌力不強

隨著“存量時代”來臨，地方政府在認識上已經(jīng)高度重視存量土地利用，為低效用地再開發(fā)提供了歷史契機和政策空間，但在政策執(zhí)行落地上，仍然面臨大量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，做到充分將利好政策轉(zhuǎn)化為可操作的實施路徑仍有很多難點。截至2017年底，上海、江蘇、浙江等7?。ㄊ校┑托в玫卦匍_發(fā)已完成項目面積僅占認定面積的11%[4]，整體上進展緩慢。歷史遺留問題和利益分配兩大矛盾始終是阻礙低效用地再開發(fā)的攔路虎、絆腳石。3號文和147號文對低效用地再開發(fā)所作的政策指引，部分地區(qū)在執(zhí)行中仍然有未打通的環(huán)節(jié)。比如147號文指出要“鼓勵原國有土地使用權(quán)人進行改造開發(fā)”，同時也指出“改造開發(fā)土地需辦理有償使用手續(xù)，符合協(xié)議出讓條件的，可依法采取協(xié)議方式”；再比如規(guī)定收回土地后對原土地使用權(quán)人的合理補償，但由于缺乏補償標準，操作細則不顧明確，導(dǎo)致實施難、實施慢。部分城市規(guī)定，改變土地用途用于房地產(chǎn)開發(fā)的，必須由政府收儲后公開招拍掛出讓，將原土地使用權(quán)人排除在再開發(fā)主體外，原權(quán)利人不愿退出原有土地，往往導(dǎo)致本可以開發(fā)的地塊不能及時開發(fā)。

2.3 政策差異化不夠

在國家的宏觀政策下，多地在政策制定中與本地實際結(jié)合不夠，在一定程度上存在“上下一般粗”的問題。各地由于區(qū)位、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、主要驅(qū)動要素存在差異，在開展低效用地再開發(fā)中必須符合當?shù)貙嶋H，建立差異化的政策。在工作階段劃分和當前重點工作安排，以及績效考核評價上，也應(yīng)當建立差異化的設(shè)計和安排。既要解決當?shù)氐牡托в玫卣J定和再開發(fā)實施問題，也要防止同樣的用地情形在A地認定為低效用地而轉(zhuǎn)移到B地則認定成為高效用地的問題。對于低效用地的認定，可以適當拓寬方式，在基于第二次全國土地調(diào)查標準的基礎(chǔ)上，允許各地采取末位淘汰、產(chǎn)出效益考核、群眾投票摸底調(diào)查等補充方式確定改造對象，解決“論而不做”“站而不動”的問題，推動低效用地再開發(fā)盡快在更大范圍內(nèi)取得實質(zhì)性進展。

3 完善低效用地再開發(fā)政策體系的建議

3.1 增強市場主體參與動力

一是集中清理歷史遺留問題，消除市場觀望情緒。區(qū)分不同歷史階段，按照不同土地用途、權(quán)利類型及利益主體登記歷史遺留問題，為分類處置奠定調(diào)查基礎(chǔ)，尋求改革創(chuàng)新的“最大公約數(shù)”，對傾向性問題、個別問題分類研究決策，完善政策，掃清障礙。二是政府要加大向市場讓利力度，提高原土地權(quán)利人自主再開發(fā)積極性和社會資本參與意愿，保障土地權(quán)利人受益權(quán)。在符合空間規(guī)劃和用途管制要求的前提下，鼓勵原土地權(quán)利人積極參與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新舊動能轉(zhuǎn)換等支持類產(chǎn)業(yè)項目。在收益分配機制建設(shè)上，政府需在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中“第一桶金”上主動讓利，重點考慮后期稅收、新動能培育、解決就業(yè)、提升城市內(nèi)涵等效益。三是要堅持完善配套機制，增加政策落地的可操作性，隨著自然資源政策制度的不斷完善，下一步要將政策配套逐漸向其他行業(yè)主管部門延伸。

3.2 推動政策統(tǒng)籌落地

一是系統(tǒng)梳理低效用地再開發(fā)政策，注重結(jié)合各類改革試點推動低效用地再開發(fā)政策統(tǒng)籌。結(jié)合地方實際健全配套機制，完善再開發(fā)政策指引和實施細則。以改革的精神消除現(xiàn)有政策之間的掣肘，突破政策壁壘；從稅收、獎勵和社會影響力提升等方面鼓勵引導(dǎo)社會資本加入。二是鼓勵再開發(fā)土地復(fù)合利用。鼓勵在同一塊再開發(fā)土地上綜合采用劃撥、出讓、租賃組合方式供地，允許國有土地和集體建設(shè)用地連片整體開發(fā)。三是努力降低再開發(fā)主體實施成本，可以按照改造后的產(chǎn)業(yè)類型實行差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅政策，實行土地使用成本與再開發(fā)模式掛鉤，提高連片開發(fā)、共建共享共贏式開發(fā)的成效。

3.3 鼓勵因地制宜實施差異化開發(fā)

目前，各地在低效用地再開發(fā)中探索了不同模式，多數(shù)以政府主導(dǎo)、拆舊建新為主。成功模式的共同特點是尊重市場選擇和群眾意愿，注重再開發(fā)參與主體的多元性和改造方式多樣化，兼顧經(jīng)濟效益、社會效益與民生效益，促進經(jīng)濟更發(fā)展、城市更美好、市民更幸福。但各地情況和基礎(chǔ)不同，要防止簡單照搬、一味模仿，符合自身實際的模式才是真正的好模式。各地必須基于當?shù)亟?jīng)濟、人文、地理現(xiàn)狀及城市特點，高起點定位，嚴格審查再開發(fā)規(guī)劃和項目實施設(shè)計，根據(jù)發(fā)展主導(dǎo)方向選擇再開發(fā)模式。在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中，切實將保護與發(fā)展的理念、綠色發(fā)展的理念、因地制宜的理念、傳承守護的理念統(tǒng)籌好，落實好。