推動綠色礦山建設(shè)第三方評估規(guī)范化的思考

■ 陳麗新/侯華麗

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

2014年3月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組決定對有關(guān)部門牽頭制定的重大改革方案在出臺前委托第三方進行評估。2017年3月22日，國土資源部、財政部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》（以下簡稱“意見”）。“意見”明確提出要研究建立國家、省、市、縣四級聯(lián)創(chuàng)、企業(yè)主建、第三方評估、社會監(jiān)督的綠色礦山建設(shè)工作體系。但目前，關(guān)于綠色礦山建設(shè)第三方評估工作還處于初級探索階段。本文結(jié)合近兩年綠色礦山建設(shè)的理論研究和技術(shù)支撐工作實踐[1]，對推動綠色礦山建設(shè)第三方評估工作提出一些粗淺的建議，供業(yè)界同仁參考。

1 關(guān)于內(nèi)涵的界定

第三方評估的概念起源于英美等發(fā)達國家。國外學者將第三方定義為處于第一方（被評對象）和第二方（顧客或服務(wù)對象)之外的另一方[2]。在國外，通常由一些專業(yè)的評估機構(gòu)或研究機構(gòu)充當?shù)谌剑欠钦M織(NGO)。我國關(guān)于“第三方評估”的概念始于政府績效評估,目前并沒有一個統(tǒng)一的看法[3]，相關(guān)理論尚處于摸索發(fā)展階段。通過研究梳理相關(guān)學者觀點，我們認為，綠色礦山建設(shè)第三方評估的內(nèi)涵體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，綠色礦山建設(shè)第三方評估由獨立于政府及其部門之外的第三方組織來完成。這些評估主體可以是政府決策咨詢企事業(yè)單位及評估機構(gòu)、高等院校、科研院所、專業(yè)咨詢公司、律師事務(wù)所及其他社會組織等。

第二，綠色礦山建設(shè)第三方評估的對象，包括綠色礦山建設(shè)的政策執(zhí)行效果和綠色礦山建設(shè)情況等。

第三，綠色礦山建設(shè)第三方評估的方式可以多樣化，如通過問卷或訪談、電話調(diào)查、抽樣調(diào)查、現(xiàn)場測評、輿情跟蹤、專家論證等，也可以采用網(wǎng)上評議，通過在線系統(tǒng)填寫調(diào)查問卷或以其他方式參與評估。

從第三方評估的發(fā)展歷史來看，第三方評估運作模式大體上分為四種，包括高校專家評估模式、專業(yè)公司評估模式、社會代表評估模式和民眾參與評估模式。

2 關(guān)于第三方評估主體

關(guān)于第三方評估的資質(zhì)條件，相關(guān)部門已有具體的規(guī)定。如，2015年民政部發(fā)布的《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》中，明確規(guī)定了承擔社會組織評估的第三方評估機構(gòu)要具備三個方面的資質(zhì)條件：一是機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和類別的要求；二是專業(yè)技術(shù)隊伍的相關(guān)要求，如機構(gòu)人數(shù)、技術(shù)專業(yè)類別、中高級職稱人數(shù)等；三是相關(guān)工作業(yè)績。據(jù)此，我們認為，綠色礦山建設(shè)的第三方評估機構(gòu)，一方面需要對企業(yè)建設(shè)綠色礦山的情況、組織管理、配套落實、經(jīng)費管理等方面進行評估，另一方面需要專家根據(jù)評估結(jié)果，提出專業(yè)的意見或建議，為綠色礦山名錄管理提供建議。所以綠色礦山建設(shè)第三方評估機構(gòu)應(yīng)具備以下條件：一是申請綠色礦山建設(shè)第三方評估的機構(gòu)具備工商行政注冊登記的獨立法人資格，財務(wù)管理、資產(chǎn)管理制度健全。二是在綠色礦山建設(shè)評估方面具有較強影響力，且第三方評估機構(gòu)中從事綠色發(fā)展工作的專職人員不少于20人，其中，中級及以上技術(shù)職稱人員應(yīng)占50%以上；環(huán)境工程、資源綜合利用等相關(guān)專業(yè)人員分別不少于10人。三是具備開展綠色礦山建設(shè)評估及資源綜合利用咨詢等綠色發(fā)展的支撐服務(wù)能力。四是主導或參與過與綠色發(fā)展領(lǐng)域省部級及以上的科研計劃或政策研究項目。

根據(jù)以上資質(zhì)條件的要求，筆者認為綠色礦山建設(shè)第三方評估單位遴選范圍應(yīng)為：科研院所、高等院校、行業(yè)協(xié)會或社會團體，或?qū)ｉT從事科技評估咨詢業(yè)務(wù)的科技服務(wù)機構(gòu)等。

3 第三方評估的程序

關(guān)于第三方評估的程序，工信部和國家安監(jiān)局出臺了相應(yīng)文件，作出了具體的規(guī)定。2016年9月，工信部發(fā)布了《關(guān)于開展綠色制造體系建設(shè)的通知（工信廳節(jié)函〔2016〕586號）》，通知中明確規(guī)定了綠色工廠第三方評價主要包括三個方面：一是收集評價證據(jù)，對綠色工廠評價證據(jù)進行分析；二是開展實地調(diào)查，評價工廠是否滿足通知中提出的綜合評價指標；三是最終確定是否可納入綠色工廠名單。2007年1月，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局編制印發(fā)了安全行業(yè)標準——AQ8001—2007《安全評價通則》，該標準規(guī)定了安全評價的工作規(guī)則、基本程序、內(nèi)容、要求及標準體系。

我們認為，綠色礦山第三方評估應(yīng)緊密結(jié)合綠色礦山所屬行業(yè)特點與相關(guān)評價方法，其流程大概可以分為三個階段：

一是準備階段。評估前期準備包括以下四個方面：一是收集國內(nèi)針對評估工作的相關(guān)法律法規(guī)、標準、規(guī)章、規(guī)范等資料，確保評價工作依法依規(guī)開展；二是提出工作方案，明確開展綠色礦山評價的目的及任務(wù)、工作部署和要求、選擇評估機構(gòu)的方式方法等重要內(nèi)容；三是確定評估機構(gòu)和人員；四是選定評價方法，做好評價組織安排。

二是評估階段。評估階段包括以下兩個方面：首先，制定工作計劃和工作流程、任務(wù)分工，全面了解礦山企業(yè)基本情況，按照選定的評估方法對礦山進行綠色礦山指標評定；其次，對申報礦山是否符合綠色礦山要求進行評價，明確評估結(jié)論，并對礦山企業(yè)主要做法及經(jīng)驗等予以說明。

三是評估后期總結(jié)階段。對申報礦山建設(shè)綠色礦山下一步工作，按照針對性和重要性的不同，提出相關(guān)措施和建議。

4 第三方評估的標準

國內(nèi)外學者對政策評估標準的觀點不盡相同，但都對效果標準、效率和效應(yīng)標準予以了充分關(guān)注[4]（表1）。

結(jié)合我國資源管理政策和綠色礦山建設(shè)實踐，我們認為，需要從綠色礦山指標達標完成情況，以及綠色礦山管理相關(guān)政策制定、執(zhí)行和效果等方面設(shè)計綠色礦山建設(shè)第三方評估標準體系（表2）。其中，綠色礦山指標達標完成情況參考自然資源部以第18號公告的形式發(fā)布的九大行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范為考核標準，主要從礦區(qū)環(huán)境（礦容礦貌、礦區(qū)綠化）、資源開發(fā)利用方式（綠色開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)）、資源綜合利用（共伴生資源利用、固體廢棄物利用、選礦廢水利用）、節(jié)能減排（節(jié)能降耗、污染物排放）、科技創(chuàng)新與數(shù)字化礦山、企業(yè)管理與企業(yè)形象（企業(yè)文化、企業(yè)管理、企業(yè)誠信、企業(yè)和諧）等方面進行評估[5]。

表1 國內(nèi)外政策評估標準的相關(guān)研究

表2 綠色礦山建設(shè)第三方評估標準體系

5 推動綠色礦山建設(shè)第三方評估規(guī)范化的建議

結(jié)合我國綠色礦山建設(shè)實踐，提出推動綠色礦山建設(shè)第三方評估規(guī)范化的幾點建議。

5.1 確立第三方評估的法律地位

第三方評估的法治化建設(shè)，是西方發(fā)達國家推動政策評估的一項重要經(jīng)驗。第三方評估比較規(guī)范的國家，均制定出臺了相關(guān)的法律、規(guī)章和制度。2013年以來，國務(wù)院多次引用第三方評估機制，開展重大改革方案和重大政策措施落實情況督查。但我國目前還沒有專門的評估立法，特別是對政策執(zhí)行中期和后期評估尚缺乏依據(jù)，因此要盡快確立第三方評估的地位，規(guī)范評估主體、客體的權(quán)力與責任，對評估原則、評估類型、評估程序、評估結(jié)果的使用和公開，以及評估機構(gòu)、人員組成、經(jīng)費使用等作出明確規(guī)定。推動評估工作走上獨立、規(guī)范和法治化的軌道。

5.2 完善政府購買第三方評估服務(wù)機制

綠色礦山建設(shè)第三方評估的基本模式是政府購買服務(wù)，邀請獨立的第三方開展評估工作。第三方評估是利益無關(guān)的第三方，它必須保持公平、公證的立場，能夠保證事實的合理性。因此，要避免這些機構(gòu)通過其掌握的特殊資源謀取商業(yè)利益，就必須確保其在財務(wù)上獨立于各利益集團。為保障第三方評估機構(gòu)資金來源相對獨立，使評估工作不受資金來源影響，就需要完善政府購買專業(yè)服務(wù)的體制機制，通過支付必要的咨詢費用，購買物有所值的專業(yè)咨詢服務(wù)。因此，要盡快出臺政府購買專業(yè)咨詢服務(wù)的相關(guān)配套政策，完善政府采購咨詢服務(wù)相關(guān)制度。相關(guān)部門要加大政策扶持力度，提供資金、培訓、信息和資源的支持，為第三方評估機構(gòu)開展活動創(chuàng)造優(yōu)良的外部環(huán)境，不斷提升其服務(wù)質(zhì)量和水平。

5.3 加強評估機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)

從國外實踐看，第三方評估的組織化和專業(yè)化已成為一種發(fā)展趨勢，從中央政府各部門到地方政府的各個部門都有專門的評估機構(gòu)。

(1)以獨立性作為選擇評估機構(gòu)的基本前提。一方面要求評估機構(gòu)獨立于政府部門，另一方面，政策評估機構(gòu)應(yīng)獨立于各利益相關(guān)者。國外的做法是，承擔評估任務(wù)的政策評估機構(gòu)是相對獨立的政府專設(shè)機構(gòu)，或者是政府專設(shè)機構(gòu)以外的第三方，包括學術(shù)團體、商業(yè)機構(gòu)、民意調(diào)查組織、社會中介組織、社會公眾等[6]。

(2)推動評估專業(yè)機構(gòu)能力建設(shè)。政策評估的建立和維護是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要大量人力和長期實踐以及海量信息支撐。目前我國綠色礦山建設(shè)第三方評估機構(gòu)承擔政策評估的專業(yè)能力還比較弱，可以通過以下途徑加強：一是以綠色礦山試點為基礎(chǔ)，進一步明確對政策評估機構(gòu)的要求，推動有條件的機構(gòu)積極提高評估能力；二是充分發(fā)揮市場配置政策咨詢專業(yè)服務(wù)資源的決定性作用，以市場化手段引導政策評估行業(yè)健康發(fā)展；三是善于運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，有效拓展公共政策評估的調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和信息渠道，準確把握復(fù)雜經(jīng)濟社會現(xiàn)象的本質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律，為政府政策評估提供更高質(zhì)量的服務(wù)；四是做好智庫建設(shè)和專家儲備。官方智庫作為一類特殊的機構(gòu)，既貼近決策層，又獨立于其它政府部門，具有溝通渠道和信息資源方面的優(yōu)勢，在決策評估中應(yīng)發(fā)揮更重要的作用。

5.4 重視評估結(jié)果的應(yīng)用

通過綠色礦山建設(shè)第三方評估，不斷地改進、修訂和補充改革方案和政策內(nèi)容，完善反饋機制，使整個改革方案和政策形成“制定—評估—執(zhí)行—評估—完善”的良性循環(huán)。首先，綠色礦山建設(shè)第三方評估機構(gòu)有義務(wù)將評估結(jié)果及其發(fā)展建議上報給委托機構(gòu)，同時告知被評估礦山企業(yè)。其次，根據(jù)具體情形靈活地采取公開反饋與內(nèi)部反饋、書面反饋與口頭反饋、部門反饋與單位反饋等不同的反饋形式。

5.5 健全懲戒監(jiān)督措施

(1)強化第三方評估的嚴謹性、科學性和公正性。加強培育專業(yè)化的咨詢評估機構(gòu)，把政策制定和政策評估分別交由兩個相互分開的機構(gòu)獨立履行，可以強化評估職能，保證政策評估的嚴謹性、科學性和公正性[7]。在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)建立第三方評估機構(gòu)黑名單制度。

(2)發(fā)揮媒體宣傳和監(jiān)督作用。新聞媒體已成為政府決策與公眾交流的一個不可或缺的重要渠道。建議適當利用報紙、電視、新聞客戶端等新聞傳媒，向公眾普及綠色礦山建設(shè)相關(guān)情況，加強公眾對第三方評估的了解和信任；引導公眾正確認識政策評估的意義和價值；促進政策實施過程中與社會公眾之間形成良好的互動。同時，還要重視運用新聞媒體的監(jiān)督功能，注重輿情的收集和研判，提高政策的科學性和可行性。