農(nóng)村土地對外流轉(zhuǎn)存在的現(xiàn)實問題及政策建議
——以H省國家農(nóng)業(yè)園為例

■ 宋曉麗

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，?？?570228）

0 引言

2013年中央一號文件提出，鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。全國各地如四川省達(dá)州市、山東省壽光市、湖北省武漢市等紛紛出臺了關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實施意見。在此背景下，工商資本下鄉(xiāng)租賃土地即農(nóng)民對外出租（本文稱“對外流轉(zhuǎn)”）在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的比例將越來越大；而且相比轉(zhuǎn)包等（集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)）而言，工商資本的介入更容易對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入；農(nóng)村建設(shè)等“三農(nóng)”問題產(chǎn)生巨大的影響。未來一段時間對外流轉(zhuǎn)會一定程度上決定著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模與成效，因此，有必要重點考察對外流轉(zhuǎn)方式及流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的問題，這對提高我國土地流轉(zhuǎn)政策績效有著重要的意義。

近五年有一些專家學(xué)者在關(guān)注土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的影響以及流轉(zhuǎn)政策的問題。張宗毅、杜志雄（2015）基于種植業(yè)家庭農(nóng)場監(jiān)測數(shù)據(jù)對土地流轉(zhuǎn)是否一定導(dǎo)致“非糧化”問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為在嚴(yán)格監(jiān)管耕地用途前提下達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)場更傾向于種植糧食作物[1]。邵爽（2015）對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系進(jìn)行分析，認(rèn)為工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)會增加農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，提升農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性以及社會保障水平[2]。錢龍、洪名勇（2016）分析了土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的影響，認(rèn)為轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入土地對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率均沒有顯著影響[3]。王家庭、舒居安、趙一帆（2017）通過全面系統(tǒng)地分析我國土地流轉(zhuǎn)政策，總結(jié)出了不同階段的政策特征[4]。張占鋒（2018）指出，流轉(zhuǎn)政策、法律與實踐存在沖突與矛盾[5]。劉同山（2018）分析了農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢造成的糧食產(chǎn)量損失[6]。李哲（2018）對有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定進(jìn)行了梳理分析，認(rèn)為法律規(guī)定存在的不足影響著土地流轉(zhuǎn)[7]。蔡潔、夏顯力（2019）分析了農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶的減貧效應(yīng)，認(rèn)為農(nóng)地轉(zhuǎn)出有助于區(qū)域內(nèi)的有效減貧[8]。

已有研究中較多地肯定或強(qiáng)調(diào)了土地流轉(zhuǎn)的積極意義，但對其所產(chǎn)生負(fù)面影響的研究相對不足；研究結(jié)果及結(jié)論更多的是基于集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，沒有區(qū)分內(nèi)部流轉(zhuǎn)與對外流轉(zhuǎn)兩種不同的方式所產(chǎn)生的不同問題；研究主要基于對家庭農(nóng)戶的調(diào)研數(shù)據(jù)，缺乏對特定的區(qū)域或流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的區(qū)域進(jìn)行專門調(diào)研。近幾年對外流轉(zhuǎn)逐步成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式，建設(shè)國家農(nóng)業(yè)公園或國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等（文中統(tǒng)稱“國家農(nóng)業(yè)園”）成為對外流轉(zhuǎn)的重要路徑選擇；對外流轉(zhuǎn)與建設(shè)農(nóng)業(yè)園成為現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中需要進(jìn)一步關(guān)注的新情況、新問題。本研究擬從我國土地流轉(zhuǎn)政策入手，基于H省國家農(nóng)業(yè)園調(diào)研數(shù)據(jù)來分析對外流轉(zhuǎn)實踐中出現(xiàn)的關(guān)鍵問題，判斷其是否符合流轉(zhuǎn)政策的目標(biāo)與內(nèi)在要求，在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康、持續(xù)發(fā)展的政策建議。

1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要政策及目標(biāo)

國家土地流轉(zhuǎn)政策是地方進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的重要依據(jù)。為了便于結(jié)合流轉(zhuǎn)政策分析現(xiàn)實問題，這里對主要的流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行梳理分析。

1984年中央1號文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》明確規(guī)定：“社員在承包期內(nèi),因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交由集體統(tǒng)一安排,也可以由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包。”中共中央、國務(wù)院于1993年發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，其中提到：“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?！敝链恕稗D(zhuǎn)包”“轉(zhuǎn)讓”第一次正式出現(xiàn)在中央文件中，這標(biāo)志著土地流轉(zhuǎn)政策實現(xiàn)了從無到有的轉(zhuǎn)變。

2002年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，并對流轉(zhuǎn)原則做出了明確界定。2007年出臺《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為“用益物權(quán)”,進(jìn)一步強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律地位, 使得流轉(zhuǎn)有法可依。2005年原農(nóng)業(yè)部制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同管理等做出了明確規(guī)定。2009年第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，使得土地流轉(zhuǎn)后的糾紛解決有法可循。原農(nóng)業(yè)部于2016年下發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》，為進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為提出了具體的、具有可操作性的規(guī)定。從此，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入法律化、規(guī)范化軌道。

在此期間針對土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況、新問題，還出臺了一些針對性的規(guī)范性文件。如《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》、“三權(quán)分置”及土地經(jīng)營權(quán)抵押試點的政策等?？傊?，國家層面的土地流轉(zhuǎn)政策體系基本形成（表1）。

土地流轉(zhuǎn)的提出始于“三農(nóng)”政策文件，之后有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等陸續(xù)出臺。進(jìn)一步對政策文本進(jìn)行分析，從政策制定的原則、指導(dǎo)思想、總體要求等方面可以看出，土地流轉(zhuǎn)與“三農(nóng)”息息相關(guān)，“三農(nóng)”問題的解決也是我國土地流轉(zhuǎn)政策的終極目標(biāo)，應(yīng)以此作為判斷土地流轉(zhuǎn)行為效果的準(zhǔn)則。

2 現(xiàn)階段農(nóng)村土地對外流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實問題

考慮到農(nóng)業(yè)園的影響力及農(nóng)業(yè)園類型的不同，本文選取國家農(nóng)業(yè)公園和國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園作為案例。

表1 國家土地流轉(zhuǎn)政策體系基本構(gòu)成

表2 H省四大國家農(nóng)業(yè)園基本情況

2.1 國家農(nóng)業(yè)園土地流轉(zhuǎn)基本情況及特點

本研究選取H省的四個國家農(nóng)業(yè)園為研究對象。為研究方便，將四個國家農(nóng)業(yè)園分別命名為A農(nóng)業(yè)公園、B農(nóng)業(yè)公園、C農(nóng)業(yè)公園、D農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。這四個國家農(nóng)業(yè)園位于H省經(jīng)濟(jì)水平居前的四個市，選址于區(qū)位條件較好的地段，農(nóng)田集中連片。園區(qū)規(guī)劃總規(guī)模少的在幾百公頃，多的高達(dá)幾萬公頃，覆蓋范圍少則幾個行政村、多則幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。四個國家農(nóng)業(yè)園一期在2013—2016年間開始建設(shè)，目前已經(jīng)對外開放，具體情況見表2。

四個農(nóng)業(yè)園一期從開始建設(shè)到正式開園，3年左右的時間共流轉(zhuǎn)土地3000畝以上，A、C、D農(nóng)業(yè)園流轉(zhuǎn)面積占一期規(guī)劃面積的比例，即毛流轉(zhuǎn)率分別為34.63%、22.7%、39.10%，扣除農(nóng)業(yè)園中的村莊建設(shè)用地等，實際的流轉(zhuǎn)率（流轉(zhuǎn)面積/承包地）更高。其中，C農(nóng)業(yè)園的土地流轉(zhuǎn)率已達(dá)100%，主要原因是此園在D公司接手之前就已經(jīng)作為當(dāng)?shù)氐闹攸c項目（花海項目）進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)?？梢?，土地對外流轉(zhuǎn)速度與規(guī)模均比較大。

農(nóng)業(yè)園土地均是由農(nóng)戶委托村民委員以出租的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給了工商資本運營下的項目公司，即A、B、C、D公司，并由公司主導(dǎo)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。流轉(zhuǎn)價格即租金是在流轉(zhuǎn)雙方協(xié)議的基礎(chǔ)上，根據(jù)畝產(chǎn)值確定，基本在1500元/畝左右或略高，而具體地塊的流轉(zhuǎn)價格會根據(jù)地塊的質(zhì)量、農(nóng)作物的產(chǎn)量等略有不同；其中A園因位于H省省會城市某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)，其租金每五年遞增一次。流轉(zhuǎn)期限均在15年以上，流入方考慮到投入成本以及農(nóng)業(yè)園的持續(xù)發(fā)展，往往會在合同中約定到期優(yōu)先續(xù)簽的問題。因此，對外流轉(zhuǎn)基本上是租金固定，租期較長（詳見表3）。

2.2 土地流轉(zhuǎn)用于國家農(nóng)業(yè)園建設(shè)面臨的問題

土地流轉(zhuǎn)給工商資本進(jìn)行國家農(nóng)業(yè)園的開發(fā)建設(shè)，取得了一定的成效，如土地不再撂荒、農(nóng)民增加了租金收入等。但比照流轉(zhuǎn)政策目標(biāo)及具體要求發(fā)現(xiàn)，土地對外流轉(zhuǎn)還存在以下問題，需要引起地方政府的重視。

2.2.1 地方層面在執(zhí)行及監(jiān)管上的不到位加劇了非農(nóng)化的傾向

《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)后不得用于非農(nóng)建設(shè)?！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》再次提到，“加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實保護(hù)基本農(nóng)田。嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)”。國家一系列的政策基本明確了農(nóng)業(yè)園土地用途的總體方向或原則。

表3 四大國家農(nóng)業(yè)園（一期）流轉(zhuǎn)情況

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園不同于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)，非農(nóng)占用不可避免，如發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)或休閑觀光農(nóng)業(yè)需要有配套的建設(shè)用地。如B農(nóng)業(yè)公園，依托集中連片的農(nóng)田，打造了蘭花舞韻館、福水蓮花、千畝四季花海、草莓、圣女果、香蜜番石榴、無病毒百香果等農(nóng)業(yè)項目，占地約93公頃；同時開發(fā)了田野驛站、兒童游樂園、農(nóng)村淘寶店、農(nóng)家樂、蓮花驛站、花房咖啡等旅游服務(wù)項目，占地約6.87公頃,具體占地規(guī)模如表4所示。再如C農(nóng)業(yè)公園，在其流轉(zhuǎn)的近200公頃土地中，有151.60公頃為稻田花海景觀，其余則為百龍大道、親子樂園、“田野狂歡”劇場、餐飲、房車體驗中心、共享農(nóng)莊、游客服務(wù)中心等旅游服務(wù)項目，具體占地規(guī)模如表5所示。根據(jù)農(nóng)業(yè)園實際的土地主導(dǎo)用途，所有園區(qū)都可以分為種植區(qū)和非種植區(qū)，種植區(qū)主要種植花卉、蔬菜、水果等；非種植區(qū)主要用于停車場、游客中心、購物場所等配套服務(wù)設(shè)施用地。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園的建設(shè)與發(fā)展中，新的用地需求的出現(xiàn)、混合用途的出現(xiàn)一定程度上造成了用途管制制度執(zhí)行、監(jiān)管的難度。因此也很難依據(jù)國家宏觀層面的政策去判斷園區(qū)上述用地安排是否合法合規(guī)，種植區(qū)與非種植區(qū)的比例等是否合理。訪談中了解到，對于非種植區(qū)涉及非農(nóng)占用、非農(nóng)化經(jīng)營的問題，經(jīng)營主體（企業(yè)）也持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。但從農(nóng)業(yè)園項目投資及收入來源上，企業(yè)目前更傾向于將大部分的資金、技術(shù)、人才等用于非種植區(qū)的旅游服務(wù)項目，依托農(nóng)地、農(nóng)業(yè)的休閑觀光功能發(fā)展旅游項目，將旅游收入或非農(nóng)收入作為園區(qū)的主要盈利來源；農(nóng)地主要用來種植各種園藝作物等，農(nóng)業(yè)的主體地位被邊緣化、農(nóng)地的生產(chǎn)功能逐漸被弱化。在這種發(fā)展態(tài)勢下如果地方政府對用途管制執(zhí)行、監(jiān)管不到位，土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化便成為一種潛在的風(fēng)險。

表4 B農(nóng)業(yè)公園開發(fā)項目及用地規(guī)模

表5 C農(nóng)業(yè)公園主要開發(fā)項目及用地規(guī)模

2.2.2 單一的經(jīng)營模式未能形成對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶有效的帶動作用

土地對外流轉(zhuǎn)建設(shè)農(nóng)業(yè)園，實際上采取的是“企業(yè)+基地”的經(jīng)營模式，即由企業(yè)自建基地直接經(jīng)營，起到了一定的帶動作用。流出土地的農(nóng)戶獲得了高于種地收入的租金，少數(shù)農(nóng)民可以入園就業(yè)，如從事種植維護(hù)、服務(wù)員、電瓶車司機(jī)、保安等工作。另外，工商資本也對鄉(xiāng)村建設(shè)有一定的貢獻(xiàn)。如A、C農(nóng)業(yè)園，在其開發(fā)建設(shè)中對園區(qū)內(nèi)的居民點沒有采取征收、搬遷的方式，而是依托美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目以及自有資金對其進(jìn)行了整體的改造升級，提升村路巷道硬板化率和村莊美化綠化效果，對村內(nèi)宣傳文化室、農(nóng)家書屋等休閑場所進(jìn)行翻新改造，增設(shè)健身器材、打造文體小廣場等，村容村貌煥然一新。

如上所述，土地流轉(zhuǎn)后由企業(yè)經(jīng)營對于拓寬農(nóng)民收入途徑、提高農(nóng)民收入水平以及改善農(nóng)民生活環(huán)境與條件等方面均發(fā)揮了一定的作用。但這種作用有其局限性，具體表現(xiàn)為：其一，農(nóng)民流出土地的同時也失去了就業(yè)的機(jī)會與權(quán)利。如B農(nóng)業(yè)園，一期規(guī)劃范圍內(nèi)共計211戶約1000個村民，而農(nóng)業(yè)園職工人數(shù)為468個，其中農(nóng)民就業(yè)的有258個；C農(nóng)業(yè)園涉及1205戶，4634人，目前入園工作的農(nóng)民僅為100余人。流出土地的農(nóng)民中只有少數(shù)有一定文化素質(zhì)或工作經(jīng)驗的農(nóng)民可以優(yōu)先在園區(qū)就業(yè)，扣除外出務(wù)工經(jīng)商的，還有相當(dāng)一部分流出土地的農(nóng)民沒有其它就業(yè)機(jī)會。其二，農(nóng)民流出土地的同時也失去了分享增值收益分配的機(jī)會與權(quán)利。土地對外流轉(zhuǎn)后由企業(yè)自建基地、企業(yè)獨立經(jīng)營，農(nóng)民在流出土地后不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，基本與土地沒有直接關(guān)系，如果企業(yè)經(jīng)營高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等產(chǎn)生增值收益時，農(nóng)民也很難享有受益權(quán)。

在“企業(yè)+基地”的經(jīng)營模式下，基地（園區(qū)）內(nèi)的土地與房屋、設(shè)施等在企業(yè)整體開發(fā)、經(jīng)營管理下，正在被打造成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公園或者現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)，而基地之外的村莊、居民點散落分布，其臟、亂、差的環(huán)境，落后的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及農(nóng)地細(xì)碎化，與基地（園區(qū)）形成鮮明的對比。總之，企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)后，如果只采取這種經(jīng)營模式，長遠(yuǎn)來看不僅不能起到對農(nóng)戶的有效帶動作用，反而會對包括家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶在內(nèi)的絕大多數(shù)農(nóng)戶造成一定的擠出效應(yīng)。

3 促進(jìn)農(nóng)村土地對外流轉(zhuǎn)健康發(fā)展、持續(xù)增效的對策建議

3.1 堅持政策底線思維，大膽積極地探索地方用途管理政策

從政策層面上，《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等對于土地流轉(zhuǎn)后的用途均提出了管制要求，如《農(nóng)村土地承包法》第三十三條：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三條：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途”；《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》第五條：“各地要強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅決措施嚴(yán)禁耕地非農(nóng)化”。這些國家層面的政策為地方政府落實用途管制提供了方向與依據(jù)，但更多的是從宏觀層面提出戰(zhàn)略性、原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定。

從現(xiàn)實需求上，土地流轉(zhuǎn)后用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，非農(nóng)用地的剛性需求是客觀存在的。目前主要依托共享農(nóng)莊項目、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，或直接向政府申請用地指標(biāo)等途徑來獲取建設(shè)用地。共享農(nóng)莊項目數(shù)量本身有限，而且其配套的建設(shè)用地比例一般比較小。2010年原國土資源部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》，為設(shè)施農(nóng)業(yè)的建設(shè)用地提供了政策支持，明確了生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地的用地要求，并提出一些嚴(yán)禁性規(guī)定，如各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理。但事實上農(nóng)業(yè)園區(qū)多數(shù)是設(shè)施農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)旅游同時存在，土地用途的復(fù)雜性或混合性導(dǎo)致很難界定其用途，文件執(zhí)行起來也有一定的難度。直接向政府申請用地指標(biāo)往往因涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用等審批，時間長而且很難獲批。

綜上，一方面國家提出了用途管制要求，另一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了新的用地需求。因此，地方政府應(yīng)在不突破用途管制相關(guān)政策底線的前提下，即堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，積極大膽地探索具有可操作性的用途管制對策。

3.2 在現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)政策體系下出臺對外流轉(zhuǎn)分類管理政策

土地對外流轉(zhuǎn)后不再局限于單一的種養(yǎng)業(yè)，地方政府應(yīng)結(jié)合新情況、新的用地需求，制定相應(yīng)的政策。

首先，土地對外流轉(zhuǎn)建設(shè)農(nóng)業(yè)園區(qū)成為一種新的趨勢。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家在制定嚴(yán)格的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園審批制度的同時，出臺了一系列鼓勵創(chuàng)建農(nóng)業(yè)園區(qū)的政策，這引發(fā)了全國各地創(chuàng)建農(nóng)業(yè)園區(qū)的熱潮。原農(nóng)業(yè)部2008年制定了農(nóng)業(yè)公園的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，中國村社發(fā)展促進(jìn)會提出計劃用5至8年的時間，打造出100個國家農(nóng)業(yè)公園[9]。截至2016年，由原農(nóng)業(yè)部認(rèn)定的國家農(nóng)業(yè)公園已經(jīng)有十多家。2017年原農(nóng)業(yè)部、財政部發(fā)布了《關(guān)于開展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建工作的通知》，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部發(fā)布《關(guān)于認(rèn)定首批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的通知》。農(nóng)業(yè)園作為一種全新的發(fā)展模式，應(yīng)有針對性的管理政策。

其次，不同功能類型的農(nóng)業(yè)園，用地需求大不相同。農(nóng)業(yè)園均是以鄉(xiāng)村地域為基礎(chǔ)、以規(guī)?；?jīng)營為特征的區(qū)域，但根據(jù)其功能定位的不同又可以劃分為不同的類型，如A、B、C農(nóng)業(yè)公園應(yīng)屬于旅游觀光類的農(nóng)業(yè)園，而D農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園則屬于種植類的農(nóng)業(yè)園。旅游觀光類農(nóng)業(yè)園與種植類農(nóng)業(yè)園因其主導(dǎo)功能不一樣，配套建設(shè)用地的需求也就大不相同。旅游觀光類農(nóng)業(yè)園區(qū)主要依托發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)種植或現(xiàn)代化養(yǎng)殖來吸引旅客觀光休閑，固定建筑物、構(gòu)筑物占園區(qū)總面積會較多；種植類農(nóng)業(yè)園是以農(nóng)業(yè)種植為主導(dǎo)用途，配套設(shè)施用地占園區(qū)面積比例不大。不同功能定位的園區(qū)也應(yīng)區(qū)別對待。

建設(shè)農(nóng)業(yè)園是土地對外流轉(zhuǎn)后的一種發(fā)展模式，應(yīng)出臺區(qū)別于集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的政策，并針對不同農(nóng)業(yè)園類型的用地需求制定分類管理政策，明確各類用地標(biāo)準(zhǔn)和用地保障措施。

3.3 出臺進(jìn)一步加快推動規(guī)?；?jīng)營模式轉(zhuǎn)變的政策

《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，要讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。而目前“企業(yè)+基地”的經(jīng)營模式，只能讓局部地區(qū)少數(shù)人參與并受益。如何進(jìn)一步帶動更多的農(nóng)民參與并受益，是地方政府需要思考的另一個關(guān)鍵問題。

應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒土地對外流轉(zhuǎn)成功的經(jīng)驗。這里以聯(lián)想佳沃集團(tuán)為例。聯(lián)想佳沃進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域后提出了多種經(jīng)營模式[10]。其一，“企業(yè)+基地”的模式。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前期，企業(yè)流入土地（一萬畝），投資建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化基地，雇傭農(nóng)戶進(jìn)行管理。農(nóng)戶在經(jīng)過培訓(xùn)后按照技術(shù)員的要求，對種植基地進(jìn)行栽種、除草、套袋、施肥、打藥等日常田間管理。農(nóng)戶按照多勞多得的原則獲得相應(yīng)的勞務(wù)費，除此之外的經(jīng)營收益歸企業(yè)所有。其二，“企業(yè)+規(guī)模農(nóng)戶”的模式。企業(yè)與規(guī)模農(nóng)戶如家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等簽訂農(nóng)業(yè)訂單，規(guī)模農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)土地并按操作規(guī)范進(jìn)行種植；公司負(fù)責(zé)提供技術(shù)指導(dǎo)，實行品控監(jiān)管、統(tǒng)一收購等。規(guī)模農(nóng)戶按照收購價獲得經(jīng)營土地的全部收益，企業(yè)則通過收購價與銷售價之間的差額賺取利潤。其三，“企業(yè)+合作社+小農(nóng)戶”的模式。企業(yè)與合作社簽訂收購協(xié)議，合作社負(fù)責(zé)組織小散農(nóng)戶，農(nóng)戶之間聯(lián)合形成一定規(guī)模的土地。企業(yè)對合作社的技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，農(nóng)戶按操作規(guī)范進(jìn)行種植；合作社對農(nóng)戶的農(nóng)事操作、投入品使用等情況進(jìn)行培訓(xùn)和監(jiān)督檢查。小農(nóng)戶憑借自己土地以及勞動獲得收益，企業(yè)獲得收購價與銷售價之間的差額收益。

企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域后，在不同階段采用了不同的經(jīng)營模式，不僅自身從中盈利，而且也為農(nóng)民創(chuàng)造了參與經(jīng)營、分享收益的機(jī)會與條件。在產(chǎn)業(yè)的培育期，企業(yè)流入土地直接經(jīng)營，起到了對新品種、新技術(shù)的展示示范作用，但農(nóng)民參與少，收益少；產(chǎn)業(yè)的發(fā)展期，企業(yè)不再流入土地，也不直接經(jīng)營，與農(nóng)戶形成分工合作關(guān)系，企業(yè)重點致力于產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)的技術(shù)等服務(wù)，農(nóng)戶通過土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)或者聯(lián)合形成土地規(guī)模，并負(fù)責(zé)生產(chǎn)與經(jīng)營管理，農(nóng)民參與的多，收益也多。

綜上可見，土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模經(jīng)營的前提，而適度規(guī)模與適宜經(jīng)營方式是決定流轉(zhuǎn)成效的關(guān)鍵。為了保證更多的農(nóng)民在流轉(zhuǎn)經(jīng)營中參與并受益，地方政府不僅要出臺引導(dǎo)與鼓勵工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的政策，而且要對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)后的經(jīng)營行為進(jìn)行持續(xù)引導(dǎo)，在限制土地經(jīng)營最大規(guī)模的基礎(chǔ)上，推動“企業(yè)+基地”模式逐步向“企業(yè)+農(nóng)戶”的模式轉(zhuǎn)變。