科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)探析

蘇善江 王彪 于燕峰

【摘要】? 建立并完善內(nèi)部控制體系是新形勢下科研事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要手段，也是財政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的內(nèi)在要求，更是全面落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》的通知的重要舉措。單純從財務(wù)管理的角度來控制科研資金利用效率，已經(jīng)不能適應(yīng)多變的經(jīng)濟(jì)形勢的需要，必須輔以現(xiàn)代化的信息手段，實(shí)行全面的預(yù)算控制管理，并結(jié)合科研績效評價體系，在保證財政資金安全性和高效率的前提下，從根本上激發(fā)科研工作者的積極性和主動性，使科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系更好地為科學(xué)研究服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】? 科研事業(yè)單位;內(nèi)部控制;體系建設(shè);評價機(jī)制

【中圖分類號】? F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）19-0091-03

2015年12月21日，財政部印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會[2015]24號）明確指出，內(nèi)控建設(shè)必須要健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化業(yè)務(wù)工作流程;對內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位建立權(quán)利制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分權(quán)和授權(quán);建立健全內(nèi)控報告制度，財務(wù)信息公開制度;加強(qiáng)內(nèi)部審計和監(jiān)督工作，建立考評問責(zé)制度。由此可以看出，國家已將內(nèi)部控制建設(shè)工作作為加強(qiáng)資金管理、規(guī)范業(yè)務(wù)工作、提升管理與服務(wù)的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容來抓。

一、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)思路

（一）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的原則

科研事業(yè)單位主要是以科學(xué)技術(shù)研究為主要目的，因而科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)必須服務(wù)于科學(xué)技術(shù)研究這一根本宗旨，在保證科研工作健康、正常、有序進(jìn)行的前提下進(jìn)行內(nèi)部控制體系的構(gòu)建。黨的十九大報告指出，要從科教興國、人才強(qiáng)國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略高度認(rèn)識科研事業(yè)單位管理體制改革，建立現(xiàn)代適應(yīng)科研事業(yè)單位發(fā)展的制度?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建要遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性的原則。

1.全面性原則。即全員動員，全面控制?？蒲惺聵I(yè)單位的內(nèi)部控制要涵蓋從項(xiàng)目申請到項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目結(jié)題的整個過程，控制資金的支出，保證科研資金的安全性和有效性?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系的建立是以全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)為主線，通過梳理、整合、優(yōu)化工作業(yè)務(wù)流程，打破部門間業(yè)務(wù)界限，實(shí)現(xiàn)業(yè)財融合，強(qiáng)化各部門的協(xié)同與合作，明晰相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限，解決制度中的缺陷，控制資金風(fēng)險，防止權(quán)力濫用，提高科研事業(yè)單位整體管理水平和效率。

2.重要性原則。在注重全面的前提下，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險領(lǐng)域，保證資金安全。

3.制衡性原則。對涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位建立制衡機(jī)制。主要包括分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、關(guān)鍵崗位輪崗和專項(xiàng)審計等。對經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的決策、執(zhí)行監(jiān)督要明確分工、相互分離;對涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的相關(guān)崗位，要依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)分明;對各管理層及各工作崗位要分別授權(quán)，明確授權(quán)范圍、授權(quán)對象、授權(quán)期限、授權(quán)與行權(quán)責(zé)任、一般與特殊授權(quán);對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位要建立干部交流和定期輪崗制度，不具備輪崗條件的關(guān)鍵崗位要采用專項(xiàng)審計措施。

4.適應(yīng)性原則?？蒲惺聵I(yè)單位建立的內(nèi)控體系要與單位性質(zhì)、工作內(nèi)容、內(nèi)外部環(huán)境相適應(yīng)，同時要根據(jù)時代的發(fā)展和單位側(cè)重不斷進(jìn)行調(diào)整和修正。

（二）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)應(yīng)關(guān)注的問題

1.針對風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行內(nèi)控制度設(shè)計。從現(xiàn)實(shí)來看，目前大多數(shù)科研事業(yè)單位都制定了內(nèi)控制度，但是員工對內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識不夠深入，規(guī)章制度與相關(guān)的業(yè)務(wù)流程執(zhí)行乏力，并不能充分發(fā)揮內(nèi)控應(yīng)有的作用。因而在建立科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系時必須從本單位現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分析評估可能存在的風(fēng)險點(diǎn)，針對可能存在的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行內(nèi)控制度設(shè)計。

2.健全內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)。內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)構(gòu)是制度執(zhí)行的監(jiān)督者，更是內(nèi)控制度良好實(shí)施的保障部門。盡管現(xiàn)在大多數(shù)科研事業(yè)單位都已建立了內(nèi)部控制制度，但并沒有專門的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)構(gòu)。不同部門、機(jī)構(gòu)之間職責(zé)分工不明確，容易產(chǎn)生推諉現(xiàn)象。為此，必須針對每項(xiàng)業(yè)務(wù)設(shè)計完善的業(yè)務(wù)工作流程，明確權(quán)利和責(zé)任，內(nèi)控監(jiān)督稽核機(jī)構(gòu)要對內(nèi)控制度的全面性、有效性、合規(guī)性以及崗位責(zé)任的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

3.建立有效的內(nèi)控評價體系和責(zé)任追究機(jī)制。內(nèi)控體系建立得再完善，如果缺乏有效的內(nèi)控評價體系，內(nèi)部控制也不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，只有建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的評價體系和責(zé)任追究制度，才能發(fā)揮內(nèi)控體系更好地為科研服務(wù)的重要使命。

（三）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)路徑

根據(jù)財政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，結(jié)合《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》的通知（中辦發(fā)[2016]50號）以及科研事業(yè)單位的實(shí)際工作情況，將內(nèi)部控制建設(shè)工作作為加強(qiáng)資金管理、規(guī)范業(yè)務(wù)工作及管理與服務(wù)流程的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容來抓?？蒲惺聵I(yè)單位最重要的是項(xiàng)目資金的管理，因此，必須要有一個系統(tǒng)、完善的內(nèi)部控制框架體系，才能使內(nèi)部控制工作扎實(shí)有序推進(jìn)?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部控制框架體系和流程圖詳見表1和圖1。

二、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)工作的推進(jìn)

（一）編制《科研單位內(nèi)部控制手冊》

科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建要從預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等方面出發(fā)來找出科研項(xiàng)目管理的關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，同時結(jié)合內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位建立制衡機(jī)制，以問題為導(dǎo)向，針對風(fēng)險點(diǎn)，制定相應(yīng)的管理規(guī)章制度，包括對原有制度的修訂和完善，梳理相關(guān)業(yè)務(wù)工作流程，完成《內(nèi)部控制手冊》的編寫工作。

（二）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的落實(shí)

以全面執(zhí)行《內(nèi)部控制手冊》為抓手，進(jìn)一步落實(shí)中辦發(fā)50號文件精神，以保障科研有序進(jìn)行為宗旨，以內(nèi)部控制報告評價為導(dǎo)向，以信息化為手段，對重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位進(jìn)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，逐步從經(jīng)濟(jì)活動控制拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行當(dāng)中來。

1.實(shí)行全面預(yù)算控制?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)充分利用預(yù)算控制系統(tǒng)軟件等信息化手段，通過預(yù)算資金控制，使科研單位建立與現(xiàn)代治理體系相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)分明、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，充分發(fā)揮內(nèi)控在科研單位現(xiàn)代化治理中的管理和服務(wù)作用。

2.開展對在職人員關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)及新制度的培訓(xùn)工作。以《內(nèi)部控制手冊》為依據(jù)，通過網(wǎng)絡(luò)、微信平臺以及專題培訓(xùn)班等形式，對單位職工開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作流程及規(guī)章制度的培訓(xùn)工作，切實(shí)加強(qiáng)單位內(nèi)部控制制度。

3.與其他單位交流內(nèi)部控制建設(shè)工作。各科研單位可以圍繞科研院所內(nèi)部控制建設(shè)工作進(jìn)行專題討論，積極探尋有利于科研單位進(jìn)行科學(xué)研究的內(nèi)控建設(shè)的新方法和新模式，在更有利于科研發(fā)展的同時，加強(qiáng)科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制，這將開闊科研機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)的思路，拓寬內(nèi)控建設(shè)的發(fā)展方式。

三、新常態(tài)下科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的優(yōu)化

（一）建立崗位輪換制度

要對關(guān)鍵崗位和重要領(lǐng)域的相關(guān)人員建立崗位輪換制度。崗位輪換制度，由單位內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，對于可輪換崗位制定輪換計劃、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋。第一步，完成職能部門負(fù)責(zé)人的輪崗工作。對于有相應(yīng)發(fā)展?jié)摿Φ娜藛T進(jìn)行輪換。第二步，對于職能部門間的人員輪崗。結(jié)合單位關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行人才梯隊(duì)建設(shè)規(guī)劃，對于具有發(fā)展?jié)摿Φ娜藛T和優(yōu)秀的人員提出輪崗計劃并執(zhí)行。員工個人也可根據(jù)個人的職業(yè)規(guī)劃并結(jié)合單位的實(shí)際需要提出輪崗需求，單位要審核是否具有輪崗的條件。輪崗要堅(jiān)持的一個重要原則是，不能對輪入和輪出部門工作的有序進(jìn)行造成影響，并有利于單位提高工作效率和內(nèi)部控制建設(shè)水平，有利于提高員工素質(zhì)。

（二）全面引入財務(wù)助理制度

為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等“放管服”的精神，建立并完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，應(yīng)結(jié)合科研事業(yè)單位情況，建立健全科研財務(wù)助理制度，為科研人員在項(xiàng)目資金管理、財務(wù)管理、項(xiàng)目審計驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)，使科研人員從繁雜的報銷業(yè)務(wù)中擺脫出來，專心進(jìn)行科學(xué)研究，賦予科研人員更大的自主權(quán)，充分發(fā)揮他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，保證科研人員潛心從事科學(xué)研究、攻堅(jiān)克難，多出科研成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)世界科技強(qiáng)國做出更大貢獻(xiàn)。

2018年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)[2018]25號），圍繞科研經(jīng)費(fèi)“放管服”出臺了一系列的政策措施。這就從根本上解除了科學(xué)研究人員的束縛，有利于科學(xué)事業(yè)單位科研創(chuàng)新，充分發(fā)揮科研人員的主觀能動性，同時加大對承擔(dān)國家關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)科研人員的薪酬激勵等政策，將人才的活力和潛力充分釋放出來。

（三）緊跟時代腳步，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)推動內(nèi)控建設(shè)

內(nèi)控制度必須要緊跟時代變化，要采用現(xiàn)代化信息手段進(jìn)行全面的預(yù)算控制，以此來提高科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理水平。通過現(xiàn)代化的手段對單位的管理方式和方法進(jìn)行及時的更新和修訂，使科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理朝著現(xiàn)代化、科學(xué)化的可持續(xù)方向發(fā)展。

四、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系評價機(jī)制的建立

2018年9月 ，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》正式公布，意見指出，要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，保證項(xiàng)目資金的使用效率，強(qiáng)調(diào)了績效管理和評價在項(xiàng)目評審中的重要作用。全面實(shí)施績效評價管理是解決當(dāng)前科研事業(yè)單位重預(yù)算輕績效管理問題的有效途徑，也是加快建成全面預(yù)算績效管理體系、健全和完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的一項(xiàng)重要措施。因此，預(yù)算績效評價機(jī)制可以作為衡量科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是否完備的重要因素。

當(dāng)前，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，因此，必須加快科研單位內(nèi)控體系的構(gòu)建，以全面實(shí)施預(yù)算管理為抓手，把項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目決算績效評價指標(biāo)結(jié)合起來，防止科研事業(yè)單位項(xiàng)目申報績效評價目標(biāo)低，一些領(lǐng)域財政資金出現(xiàn)低效無效、閑置沉淀的現(xiàn)象。在國家大力推進(jìn)科研事業(yè)單位改革的新形勢下，內(nèi)控制度體系的建立和內(nèi)部控制報告工作已經(jīng)成為構(gòu)建內(nèi)控體系的新的管理模式，為了保證科研經(jīng)費(fèi)的使用合法合規(guī)，提高項(xiàng)目科研資金的使用效益，有效防范科研活動的風(fēng)險，更好地推動內(nèi)部控制在新時代科研事業(yè)單位深化改革的重要作用，有必要建立以事實(shí)為基礎(chǔ)，指標(biāo)結(jié)構(gòu)科學(xué)、清晰、合理的評價機(jī)制。

總之，內(nèi)部控制構(gòu)建要緊跟時代步伐，隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，內(nèi)控體系也要不斷地修改和完善，切實(shí)起到風(fēng)險防控的目的。在國家科技體制改革的新形勢下，科研事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)也將面臨著新的挑戰(zhàn)，要結(jié)合新情況、新發(fā)展不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新。X

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【作者簡介】

蘇善江，男，高級會計師，中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所財務(wù)處會計;研究方向：管理會計。本文通訊作者。

王彪，男，高級工程師，中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所黨委書記;研究方向：企業(yè)管理。

于燕峰，女，高級會計師，中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所財務(wù)處處長;研究方向：管理會計。