目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境與治理策略

李金龍　董宴廷

摘 要：精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是將脫貧政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程，要求從公共政策視角審視目標(biāo)群體參與對于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的意義。研究表明目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行有利于其認(rèn)同、配合及監(jiān)督政策執(zhí)行，促使精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)“零偏差”的實(shí)現(xiàn)。但受傳統(tǒng)政治文化束縛、目標(biāo)群體政策參與意識和能力不足、政策信息公開度較低以及制度化參與渠道或方式闕如等因素制約，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中存在貧困識別階段形式化參與、幫扶貧困戶階段被動式參與以及脫貧考核階段參與失靈等問題。為此，可以考慮采取塑造參與型政治文化、提高目標(biāo)群體參與意識和能力、加大政策執(zhí)行信息公開力度以及拓寬目標(biāo)群體制度化參與渠道和方式等治理策略，走出政策執(zhí)行過程中貧困戶參與不足的困境。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;政策執(zhí)行;目標(biāo)群體參與

中圖分類號：F304.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）06-0052-10

引 言

公民參與公共政策是社會主義政治民主發(fā)展的內(nèi)在要求，是公民享有的管理國家社會各項(xiàng)事務(wù)的基本權(quán)利。具體在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，公民參與則主要表現(xiàn)為目標(biāo)群體參與。作為政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和作用的對象，目標(biāo)群體在政策體系中具有舉足輕重的地位，一切政策活動都圍繞目標(biāo)群體而展開，以改變目標(biāo)群體行為，完成政策任務(wù)目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧政策自實(shí)施以來，截止到2018年末，全國農(nóng)村貧困人口下降至1 660萬人，貧困發(fā)生率下降至1.7%，脫貧減貧工作取得決定性進(jìn)展[1]。但隨著脫貧攻堅向縱深發(fā)展，貧困戶內(nèi)生動力不足、政策參與度低等問題日益凸顯，成為影響政策執(zhí)行成效的重要因素。葛志軍等分析了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中面臨的困境，將原因歸納為貧困戶參與不足、扶貧政策缺乏差異性和靈活性、扶貧工作遭遇上訪困擾、扶貧資金有限、駐村扶貧工作隊效果較差[2]。易柳指出貧困人口的可行能力羸弱是造成政策粗放執(zhí)行的重要原因，其中，村民的政治參與能力是影響可行能力的重要因素[3]。楊秀麗等以村民自治能力為切入點(diǎn)，指出村民在精準(zhǔn)識別、幫扶與管理方面的自治能力不足造成了政策的實(shí)施困境，自治能力不足的表現(xiàn)之一便是村民參與主動性弱[4]。孫前路等基于組織公平和群眾參與視角對貧困戶識別滿意度進(jìn)行實(shí)證研究，得出群眾參與識別有助于貼近實(shí)際，防止識別偏差并提高群眾滿意度[5]。李金龍基于話語賦權(quán)角度，強(qiáng)調(diào)賦予貧困群體話語權(quán)是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的價值追求[6]，其中話語賦權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于貧困戶參與。顯然，學(xué)界在一定程度上注意到目標(biāo)群體參與對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的影響，但目前少有學(xué)者專門從公共政策視角考察貧困戶參與對政策執(zhí)行的影響。因此，本文從目標(biāo)群體參與出發(fā)，試圖分析目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行遭遇的現(xiàn)實(shí)困境，并進(jìn)一步提出相應(yīng)的治理策略。

一、目標(biāo)群體參與的重要性

公民參與是公民通過一定的參與渠道，參與或影響政府公共政策或公共事務(wù)的行動過程[7]。目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是公民參與在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域的具體化，在此目標(biāo)群體主要指鄉(xiāng)村貧困人口?？蓪⒛繕?biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行定義為：精準(zhǔn)扶貧政策所針對的鄉(xiāng)村貧困人口，通過合法的參與途徑與渠道，主動參與精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)，影響精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶以及精準(zhǔn)考核的行動過程。

目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是認(rèn)同、配合和監(jiān)督政策執(zhí)行能否按計劃進(jìn)行、及時糾正偏差的有效手段，有利于促進(jìn)政策目標(biāo)“零偏差”的實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)?，盡管從理論上說，公共政策要解決的社會問題是公共問題，所追求的目標(biāo)是公共利益，公共性是公共政策的基本價值取向，但政策的具體落實(shí)是靠人來完成的，這使得政策執(zhí)行不可避免地具有“人格化”特點(diǎn)，存在政策目標(biāo)替換和政策價值失范的風(fēng)險。目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程，有利于增強(qiáng)政策認(rèn)同、配合并對政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，及時糾正政策執(zhí)行偏差，促進(jìn)政策執(zhí)行朝既定方向發(fā)展。

在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的前期準(zhǔn)備階段，作為目標(biāo)群體的貧困戶積極參與，不僅有助于貧困戶獲取精準(zhǔn)扶貧政策信息，了解政策意圖，增加對扶貧政策內(nèi)容和目標(biāo)的理解和認(rèn)同，而且還可以就某些重大事項(xiàng)進(jìn)行投票議決，體現(xiàn)大多數(shù)貧困戶的意志和利益，促使政策執(zhí)行更為公正，昭示社會正義，促使貧困戶自覺配合政策執(zhí)行。目標(biāo)群體主動接受政策信息宣傳，知曉具體實(shí)施計劃，有利于打破政策執(zhí)行過程中自上而下的“黑箱”系統(tǒng)，提高政策執(zhí)行透明度，監(jiān)督扶貧政策執(zhí)行過程，可以做到以權(quán)制權(quán)，減少權(quán)錢交易等尋租行為，防止權(quán)力腐敗泛化，克服政策執(zhí)行的隨意性與盲目性，避免精準(zhǔn)扶貧政策所追求的公共利益異化，確保政策執(zhí)行“方向正確”。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的具體實(shí)施階段，目標(biāo)群體作為政策受眾，最了解政策執(zhí)行的實(shí)際情況和最新進(jìn)展，可實(shí)時提供政策執(zhí)行信息，及時反饋政策執(zhí)行情況，以便修正完善政策實(shí)施計劃，減少政策執(zhí)行中可能發(fā)生的偏差，提高政策執(zhí)行的適用性，保證政策執(zhí)行按照預(yù)期方向發(fā)展。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)階段，目標(biāo)群體參與進(jìn)來，可以貢獻(xiàn)其較為豐富的地方性知識，不斷積累政策經(jīng)驗(yàn)，為精準(zhǔn)扶貧政策的全面推廣樹立典范和榜樣，從而實(shí)現(xiàn)以公共利益為核心的社會利益最大化的公共政策目標(biāo)。

二、現(xiàn)實(shí)困境及其成因

（一）現(xiàn)實(shí)困境

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是國家轉(zhuǎn)移財政資源、指派特定人員對貧困人口施以援助和貧困人口接受政策援助的過程，是政府幫扶人員與幫扶對象雙向合作的過程。在這一過程中，貧困戶作為政策執(zhí)行雙方中的一方理應(yīng)占據(jù)主體地位，但由于政府在扶貧過程中長期發(fā)揮主導(dǎo)作用，貧困戶參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中面臨諸多困境。

1.貧困識別階段形式化參與。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，目的在于精準(zhǔn)識別貧困人口，有針對性地分配和運(yùn)用扶貧資源，提高扶貧的精準(zhǔn)度。2014年中辦國辦出臺《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)各地要制定識別辦法[8]。于是，各省結(jié)合實(shí)際情況相繼出臺扶貧開發(fā)條例，規(guī)定本省貧困戶識別辦法，基本上都包括農(nóng)戶申報、村民民主評議以及村鄉(xiāng)縣審核公示等程序。貧困識別結(jié)果關(guān)乎扶貧資源流向和貧困戶切身利益，客觀上離不開農(nóng)戶參與，但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)戶參與貧困識別階段僅流于形式，它具體體現(xiàn)在貧困識別階段的自主申報、民主評議和考核公示三個環(huán)節(jié)。

其次，掙脫全能政府窠臼，樹立有限政府理念。政府要明確自身職能趨于有限，其角色取向是裁判員而非運(yùn)動員，其功能在于掌舵而非劃槳，處理好政府與公民社會的關(guān)系， 擯除凌駕于公民之上為民作主的傳統(tǒng)觀念和大包大攬的行事作風(fēng)，充分尊重公民自主性人格和合法性權(quán)利，還權(quán)利于公民，讓公民自我做主。今后在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策的過程中，幫扶人員和村兩委要改變主導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的慣習(xí)，真正認(rèn)識到貧困戶的公民角色和主體地位，讓廣大農(nóng)戶為政策實(shí)施出謀劃策，切實(shí)發(fā)揮其脫貧主力軍的作用。

最后，要大力推動政治社會化進(jìn)程，提高公民民主政治素養(yǎng)。一方面，要充分發(fā)揮教育功能，通過開設(shè)培訓(xùn)班、大講堂的形式向農(nóng)戶傳授基本文化知識和民主政治知識，努力提高農(nóng)戶的民主政治素養(yǎng)，培養(yǎng)其民主參與意識，提高其政治參與技能，使貧困戶在扶貧政策執(zhí)行中發(fā)揮積極的參與作用。另一方面，要重視大眾傳媒的宣教作用。不斷強(qiáng)化大眾傳媒在傳播參與型政治文化、引導(dǎo)公民政治傾向和培養(yǎng)公民政治情感方面的功能，致力完善貧困地區(qū)硬件和軟件設(shè)施建設(shè)，利用好廣播、電視、電影、報紙、雜志、書籍、互聯(lián)網(wǎng)等新舊媒介的應(yīng)有作用，為農(nóng)戶積極參與政策執(zhí)行提供便利，營造良好的參與氛圍?？傊?，參與型政治文化的塑造是一個漫長過程，只有通過豐富的理論教育和實(shí)踐訓(xùn)練，才能促使農(nóng)村居民真正樹立權(quán)利觀、法治觀和民主觀，塑造與社會主義民主相適應(yīng)的政治文化。

（二）提高目標(biāo)群體參與意識和能力

貧困戶作為精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的脫貧主體，不斷提升貧困戶在扶貧政策執(zhí)行中的參與意識和能力是提高參與質(zhì)量的根本要求。

首先，培養(yǎng)目標(biāo)群體參與意識。首先要摒棄參與冷漠心態(tài)，培育參與熱情?；鶎诱谄匠＝袒迕駮r要明確地強(qiáng)調(diào)，政治參與既是公民的基本權(quán)利，更是公民不可推卸的義務(wù)和責(zé)任——作為國家和社會的主人，有責(zé)任有義務(wù)以積極的心態(tài)參與并推動精準(zhǔn)扶貧政策順利實(shí)施。其次，要教育村民在政策執(zhí)行參與中處理好個人合法利益和公共利益的關(guān)系。目標(biāo)群體在政策允許范圍內(nèi)謀取個人利益本無可厚非，但個人利益應(yīng)當(dāng)服從于公共利益，只有在滿足了公共利益的前提下，才能追求自身的個人利益，所以要以公共利益為重，為實(shí)現(xiàn)共同利益而積極參與到精準(zhǔn)扶貧政策之中。最后要擺脫參與失望心理，抱著自信和希望積極參與。明確參與是公民的合法權(quán)利，只有自己積極爭取參與才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利，認(rèn)識到參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行對維護(hù)自身正當(dāng)利益的極端重要性，同時要樹立主體自信心與希望信念，相信自己積極參與能夠?qū)珳?zhǔn)扶貧政策執(zhí)行帶來實(shí)質(zhì)性影響。

其次，提高目標(biāo)群體參與能力。（1）要提高信息獲取能力。信息爆炸時代，信息已然成為一種極其重要的資源。貧困戶要意識到扶貧政策信息的重要性，培養(yǎng)主動獲取政策信息的意識和能力，主動拓寬政策信息獲取渠道，在獲取信息的基礎(chǔ)上增進(jìn)對政策信息的理解，充分利用信息來參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行。（2）提高目標(biāo)群體利益表達(dá)能力。在日常村民會議中，多讓貧困戶公開發(fā)表言論，培養(yǎng)表達(dá)能力，引導(dǎo)他們綜合分散化、差異化的利益訴求形成某種集體利益，增強(qiáng)利益訴求的合力，提高貧困戶集體在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的話語地位。（3）培養(yǎng)目標(biāo)群體的民主監(jiān)督能力。明確民主監(jiān)督是公民的基本權(quán)利，鼓勵和支持貧困戶監(jiān)督并檢舉精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的違規(guī)行為，為他們提供有效的監(jiān)督渠道，形成民主監(jiān)督的良好氛圍。（4）要逐步豐富貧困戶的政策參與實(shí)踐。公民參與意識和能力的培養(yǎng)并非一蹴而就，而是在反復(fù)實(shí)踐中不斷提升的。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，政府要積極創(chuàng)造條件，開展精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行專題講座，舉辦扶貧政策落實(shí)交流會，為引導(dǎo)和規(guī)范貧困戶有序參與政策執(zhí)行提供平臺，讓貧困戶通過民主實(shí)踐而不斷提升其政策執(zhí)行的參與意識和能力。

（三）加大政策執(zhí)行信息公開力度

信息公開是保障知情權(quán)的基本手段，加大精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行信息公開力度是目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行的基本要求。（1）豐富信息公開內(nèi)容，突出信息公開重點(diǎn)。應(yīng)逐步擴(kuò)大扶貧政策信息公開半徑和范圍，建立從中央到地方、從決策到執(zhí)行的全方位、多層次的信息公開系統(tǒng)，豐富信息公開內(nèi)容，同時要突出信息公開重點(diǎn)，圍繞貧困戶最關(guān)心、最直接的問題，明確而詳細(xì)地公開扶貧項(xiàng)目、扶貧資金分配和使用情況、幫扶責(zé)任人以及扶貧成效等信息，尤其要細(xì)化基層政府扶貧政策執(zhí)行的規(guī)則、程序、結(jié)果等具體政策信息內(nèi)容，為廣大貧困戶參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行提供行動指南，增強(qiáng)貧困戶的參與獲得感和效能感。（2）合理調(diào)整信息公開時間，增強(qiáng)信息公開效果。鑒于信息公開對公民參與的重要性，應(yīng)根據(jù)信息公開目的合理調(diào)整信息公開時間。對于有關(guān)貧困戶參與扶貧事項(xiàng)決策的信息，要事先公開，確保貧困戶能及時參與有關(guān)決策;對于有關(guān)具體政策執(zhí)行的信息，要明確公開執(zhí)行細(xì)則，確保貧困戶知曉政策執(zhí)行參與知識，并在確保信息時效性的前提下適當(dāng)延長信息公開時間。同時，要充分利用農(nóng)村的喇叭廣播、村民公告、報刊、出版物、宣傳手冊、電視、手機(jī)短信、微信、政府網(wǎng)站、政務(wù)微博等多種信息公開方式，運(yùn)用地方性語言，以通俗易懂的話語確保貧困戶能夠快速獲取、準(zhǔn)確理解政策執(zhí)行相關(guān)信息，增強(qiáng)信息公開效果，提高目標(biāo)群體參與質(zhì)量。

（四）拓寬目標(biāo)群體參與渠道和方式

參與渠道和方式是目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)政府與目標(biāo)群體互動的具體載體。拓寬目標(biāo)群體參與渠道和方式是引導(dǎo)貧困戶積極合法有序參與政策執(zhí)行的重要保證。

首先，加強(qiáng)貧困戶參與扶貧政策執(zhí)行的法制化建設(shè)。盡快出臺專門的法律法規(guī)，明確具體規(guī)定目標(biāo)群體在政策執(zhí)行中的參與權(quán)，尤其是貧困戶在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中的參與權(quán)，為貧困戶參與政策執(zhí)行提供法律依據(jù)和法制保障。同時各地還要依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出臺貧困戶參與政策執(zhí)行的實(shí)施細(xì)則或補(bǔ)充規(guī)定，詳細(xì)規(guī)定貧困戶參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的途徑、形式和程序等，促使貧困戶參與扶貧政策執(zhí)行規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。

其次，提高貧困戶參與扶貧政策執(zhí)行的組織化水平。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織隊伍建設(shè)與功能建設(shè)，時刻保持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化基層黨組織在農(nóng)村地區(qū)的功能和職責(zé)，賦予黨組織教育和引導(dǎo)農(nóng)村公民政治參與的重要職能。明確自治組織的定位，厘清村委會的自治職能與協(xié)助上級政府之間的權(quán)責(zé)范圍，防止其行政功能侵蝕自治的政治功能，發(fā)揮自治組織的政治參與主體性職能。最后還要扶持農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)組織和社會組織發(fā)展，使之有效參與到精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中去，并在建言獻(xiàn)策和檢舉監(jiān)督等方面發(fā)揮更有力的作用，維護(hù)貧困戶的利益。

最后，適應(yīng)信息化時代，建立和完善網(wǎng)絡(luò)參與渠道。目前，網(wǎng)絡(luò)以其高效、便捷、低成本、隱秘性等優(yōu)勢，已成為政府汲取民意、促進(jìn)官民交流的重要窗口。為此，要提高農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)建政府專門扶貧網(wǎng)站、利用政務(wù)微博微信、電子會議等形式，幫助貧困人口提高新媒介使用技能，使網(wǎng)絡(luò)渠道成為貧困戶有效參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的重要渠道。同時，要強(qiáng)化政府扶貧網(wǎng)站信息解讀、回應(yīng)互動功能，避免扶貧網(wǎng)站成為“僵尸”網(wǎng)站?？傊?，要不斷拓寬目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的渠道，保障貧困戶以正當(dāng)理性的方式參與扶貧政策執(zhí)行的全過程。

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The Value Implication， Realistic Dilemma and Governance Strategy of the Target Group Participating in the Implementation of Targeted Poverty Alleviation Policy

LI Jinlong，DONG Yanting*

（School of Public Administration，Hunan University，Changsha 410082，China）

Abstract：The implementation of targeted poverty alleviation policy is a process of transforming the goal of poverty alleviation policy into a policy reality.It requires us to examine the significance and impact of target group participation in the implementation of targeted poverty alleviation policy from the perspective of public policy.The research shows that the participation of the target group in the implementation of targeted poverty alleviation policy helps to identify，cooperate and supervise the implementation and achieve the goal of targeted poverty alleviation policy completely. However，due to the traditional political culture，the lack of awareness and ability of target group policy participation，the low degree of openness of policy information，and the limited institutionalized participation channels or methods，etc.There have been several problems in the current implementation of targeted poverty alleviation policy，such as the superficial participation in the poverty identification stage，passive participation in the poverty alleviation stage and inefficient participation in the poverty assessment stage.For this reason，we can consider shaping the participatory political culture， raising the awareness and ability of the target group to participate，increasing the information disclosure of policy implementation，and broadening the institutionalized participation channels of the target groups.Only in this way can we get out of the plight of poor households participation in the implementation of targeted poverty alleviation policy.

Key words：targeted poverty alleviation policy;policy implementation;target group participation

（責(zé)任編輯：馬欣榮）