基于耕地分類保護下的農(nóng)業(yè)資源精準整合

姜申未　閆建

中央1號文件多次指出我國農(nóng)業(yè)資源短缺、開發(fā)過度、污染加重，需要整合農(nóng)業(yè)資源以提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。土地作為最基本的生產(chǎn)發(fā)展要素，由于具有多重功能，承載著糧食生產(chǎn)、社會保障、生態(tài)安全等人類社會生存發(fā)展的所有活動。多年實踐證明，土地流轉(zhuǎn)是各種有形資源與無形資源的整合過程，是整合農(nóng)業(yè)資源的有效途徑。隨著“三權(quán)分置”的政策確立，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，需要依托各項現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資源的整合以發(fā)揮最大效用。但是鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)不能僅僅滿足于政策上的松動，同時要注重研究耕地保護這一前提和土地流轉(zhuǎn)過程中對各類資源的整合。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須注重攻克農(nóng)業(yè)資源整合過程中的一些重大或關鍵性技術(shù)問題，尤其是基于耕地的保護下農(nóng)業(yè)資源精準整合，這也是土地制度改革能夠凸顯時效和發(fā)揮長效機制的基礎。

一、以土地為載體的資源流動障礙分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供需“不暢”，扭曲的人地關系，仍然制約著土地流轉(zhuǎn)的有序進行。城鄉(xiāng)資源配置不均衡，農(nóng)村生活、生產(chǎn)與生態(tài)三大空間融合受阻，仍是資源整合的主要障礙。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的體制機制“慣性”，致使土地流轉(zhuǎn)與資源整合互動路徑不暢。因此，分析土地破碎化格局下土地流轉(zhuǎn)中的土地資源及附屬于土地的各種資源的流動和整合障礙問題是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源整合的關鍵。

（一）耕地保護緊迫

隨著城市擴張發(fā)展，建設用地大肆擠占農(nóng)村土地，耕地非農(nóng)化、邊際化和生態(tài)退化是當前耕地保護面臨的主要困境。而且，耕地污染和撂荒的趨勢需要我們積極應對耕地保護與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重壓力。從古至今，耕地就是人類賴以生存和發(fā)展的根本，是社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。新頒布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030）》和《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》中，明確進一步保障耕地，實施最嚴格的耕地保護制度，強化耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護?？梢哉f，耕地保護是一切其他活動的重要保障。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢

近年來，由于務農(nóng)機會成本逐年攀升，非農(nóng)就業(yè)福利明顯，鄉(xiāng)村社會的“推力”和城鎮(zhèn)發(fā)展的“拉力”共同促使大量農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)“析出”。尤其是西南山區(qū)，人均耕地少、地塊分散和耕種效益低等特征使得土地無法作為農(nóng)民增收致富的載體。在現(xiàn)有土地家庭承包的使用格局下，農(nóng)村土地成為“雞肋”，農(nóng)民不愿耕種卻也不愿放棄，致使土地撂荒現(xiàn)象突出而農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢。

（三）資源整合受阻

城鄉(xiāng)資源配置不平衡，長期以來是制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要因素。自然資源只用不保、社會經(jīng)濟資源難以注入融合。以土地為載體的各項活動片面追求經(jīng)濟效益，忽視土地、村鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)多規(guī)劃的融合，再加上自然條件的約束和制度因素的驅(qū)動，資源流通不暢，整合受阻，成為“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸。

二、多功能視域下的耕地分類精準保護

（一）耕地的多功能價值

隨著新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化的快速發(fā)展，耕地的功能越來越多，逐漸在生存保障、社會穩(wěn)定、提供就業(yè)、生態(tài)涵養(yǎng)和提供直接經(jīng)濟效益等方面凸顯優(yōu)勢，并呈現(xiàn)多樣化和增強態(tài)勢。例如，近年來公眾對居住環(huán)境、精神愉悅等生活品質(zhì)的關注逐步上升，耕地的景觀、文化及生態(tài)功能需求日益顯現(xiàn)，各地休閑觀光農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。從農(nóng)戶具體的實際應用來講，耕地可以轉(zhuǎn)化為園、林地，也可以變?yōu)榻ㄔO用地，養(yǎng)殖場、農(nóng)家樂、“開心農(nóng)場”等都是農(nóng)戶對耕地功能的開發(fā)實踐。從系統(tǒng)論角度來看，耕地由自然生態(tài)子系統(tǒng)與以其為基礎的人工社會經(jīng)濟子系統(tǒng)耦合而成，其多項功能包括生態(tài)系統(tǒng)多功能、農(nóng)業(yè)多功能、景觀多功能、土地多功能，涉及多系統(tǒng)的交互作用，對可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。如何把握好“一要吃飯，二要建設，三要保護生態(tài)”的原則，處理好耕地與其他資源之間的關系，充分發(fā)揮耕地多功能效用以保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)，有目標地對耕地進行分類精準保護是一項重大課題。

（二）細化分類下的耕地精準保護

農(nóng)戶期望耕地獲得最大或更多效用，因此從耕地功能來分類可以緩解耕地功能利用競爭導致的無序、反復和浪費現(xiàn)象，避免利用均質(zhì)化和格局破碎化，最終實現(xiàn)對耕地的精準保護，有利于“多規(guī)合一”的實現(xiàn)。為此，基于耕地利用現(xiàn)狀和農(nóng)戶需求，以精準保護為目標，立足功能分類，將耕地分為“具有糧食安全保障能力的耕地”“產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出宜于規(guī)?；?jīng)營的耕地”“結(jié)合區(qū)域特色開展多形式的新型經(jīng)營性耕地”和“基于農(nóng)戶可調(diào)整需求的耕地（包括休耕地和撂荒地）”四大類，據(jù)此來顯化耕地多功能價值，實行耕地多功能綜合管理體系，推動農(nóng)村土地制度漸進性整體變革。

1.具有糧食安全保障能力的耕地。這部分耕地是區(qū)域最重要和最根本的保護區(qū)，實質(zhì)上就是國家一直提倡的基本農(nóng)田（永久性基本農(nóng)田），發(fā)揮耕地的基本農(nóng)業(yè)功能，常年以主要糧食作物耕種，能滿足區(qū)域基本糧食自給需求，對其定位是數(shù)量不減少、用途不改變、質(zhì)量不下降。所有規(guī)劃和政策不得與其保護有沖突，劃定當結(jié)合耕地質(zhì)量、區(qū)位、權(quán)屬等因素綜合考慮。為落實最嚴格的保護制度，以村為單位制定耕地保護目標責任書，并設立耕保巡查員定期對這部分耕地進行監(jiān)察;通過土地整理，提高生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)機械化程度;完善權(quán)屬和反哺保障制度，讓老百姓大膽種糧、樂意種糧。

2.產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出宜于規(guī)模化經(jīng)營的耕地。通過新型經(jīng)營主體的示范帶動，以高標準農(nóng)田建設為參考，對合適的對象進行適度規(guī)?；?jīng)營，發(fā)揮耕地的直接經(jīng)濟效益功能，以家庭農(nóng)場（養(yǎng)殖場）、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營性企業(yè)為主發(fā)展特色規(guī)?；a(chǎn)業(yè)。給予政策傾斜，鼓勵引進企業(yè)，培植新型農(nóng)民;政府多措并舉促進耕地流轉(zhuǎn)，保障經(jīng)營主體權(quán)益，以效益為導向，減少耕地撂荒和浪費。

3.結(jié)合區(qū)域特色開展多形式的新型經(jīng)營性耕地。對于中低產(chǎn)田，耕地的農(nóng)業(yè)和土地功能較弱，但是突出的景觀功能卻可以使耕地提供更多就業(yè)崗位。在城郊區(qū)域充分結(jié)合城鄉(xiāng)優(yōu)勢，利用村落自然景觀、人文習俗、歷史遺跡和城市便捷交通、居民精神需求等打造以農(nóng)家樂、民宿、觀賞體驗等休閑項目為主的休閑度假勝地。引入企業(yè)化管理和先進理念，對這種新型經(jīng)營性耕地加以合理開發(fā)，注重多重保護以保持耕地生態(tài)和景觀功能。

4.基于農(nóng)戶可調(diào)整需求的耕地（包括休耕地和撂荒地）。農(nóng)戶對耕地有多重需求，所以耕地功能在分階段變化。為此專門劃出一部分較小比例的、調(diào)整彈性大的耕地以滿足農(nóng)戶在多樣性種植、臨時性搭建等方面的需求。此類耕地保護難度較大，在政策約束和用途不發(fā)生改變下減少對其耕作層開發(fā)利用以達到休耕養(yǎng)護效果。這部分耕地生態(tài)效果明顯，對其保護要注重生物多樣性，積累碳匯儲備。

三、基于流動與整合的互動機制探索

基于資源流動與整合的認識框架和“耕地保護-土地流轉(zhuǎn)-資源整合-城鄉(xiāng)融合”的認識過程，瞄準城鄉(xiāng)資源流動方面出現(xiàn)的一系列不均衡，深入剖析整合過程，厘清以土地為載體的農(nóng)村資源流動系統(tǒng)中的邏輯關系，進而對土地流轉(zhuǎn)帶動下的資源流動與整合軌跡進行探索。

（一）耕地保護對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極作用

正確認識經(jīng)濟社會發(fā)展與耕地保護的辨證關系，尤其是從永續(xù)發(fā)展的高度認識耕地保護對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要性。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的的客體是以耕地為主的農(nóng)用地，除了權(quán)屬關系外，耕地的保護是農(nóng)地流轉(zhuǎn)和資源整合的基礎和保障。實踐證明，加強耕地保護，改進耕地占補平衡，有利于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。只有嚴守耕地紅線，保護耕地質(zhì)量，在夯實土地的基礎上提升土地多功能價值，進而形成良好的土地流轉(zhuǎn)市場。同時，基于耕地的多功能進一步細化耕地分類，在精準保護的基礎上實現(xiàn)對農(nóng)地的分類別流轉(zhuǎn)，這將為整合農(nóng)業(yè)資源理清源頭。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)與資源流動的邏輯關系

促進資源有序流動和集約利用，其突破口就在于破解土地流轉(zhuǎn)供需“不暢”和城鄉(xiāng)資源流動“受阻”的瓶頸，發(fā)揮城鄉(xiāng)資源高效集約化整合效應。在這個過程中涉及對農(nóng)業(yè)資源和資源整合的關系梳理，這是探索二者互動機制的基礎。以土地為載體的資源系統(tǒng)是一個涵蓋自然、經(jīng)濟、社會多方面的復雜體系，從系統(tǒng)論角度來看，可將農(nóng)業(yè)資源分為內(nèi)部資源和外部資源兩部分。內(nèi)部資源指土地、勞動力和原始資本這類內(nèi)生資源;外部資源指科技、管理和新型資本這類追加資源。建立在土地上的流轉(zhuǎn)和整治手段是對農(nóng)業(yè)資源的科學配置和高效利用，這個過程稱之為資源整合過程，包括資源識別、資源獲取、資源配置、資源利用四個步驟，各個步驟的優(yōu)勢和資源稟賦決定著資源整合的效果。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)對資源整合的作用軌跡

對資源的識別和獲取能力取決作用于土地的活動和區(qū)域所擁有的資源稟賦，之后所進行的配置和利用是關鍵環(huán)節(jié)，主要是對內(nèi)部資源的優(yōu)化配置和對外部資源的融合利用。土地、勞動力、農(nóng)業(yè)資本、科技管理等主要生產(chǎn)要素，傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營模式其狹窄的空間配置不能使其價值得以顯化，通過土地流轉(zhuǎn)恰恰開拓了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)以及勞動力的優(yōu)化配置空間，加入規(guī)范管理和融入互聯(lián)網(wǎng)運營來盤活農(nóng)村市場，使“土地流轉(zhuǎn)不動、勞動力流轉(zhuǎn)不出、資本投入不到位和科技管理應用效果不佳”的牽制得以打破，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源要素優(yōu)化整合。

（四）資源流動與精準整合的創(chuàng)新機制

土地作為研究“三農(nóng)”問題的重要載體，是資源系統(tǒng)中的樞紐，通過土地流轉(zhuǎn)激活農(nóng)村各類資源使資源得以順暢流動，在此基礎上融入資源整合理論、產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論、城鄉(xiāng)融合理論等進行精準整合，以適應經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)需求。

1.土地流轉(zhuǎn)與土地整治聯(lián)動整合機制。精準整合需要以多元途徑為保障。土地整治能改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系，土地流轉(zhuǎn)能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營提供保障，兩者同屬農(nóng)村資源整合的范疇。土地流轉(zhuǎn)通過承包經(jīng)營權(quán)和建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，從產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整角度改變土地利用社會屬性，為資源的再配置創(chuàng)造條件。土地整治從產(chǎn)權(quán)調(diào)整與工程改造相結(jié)合出發(fā)改變土地利用自然屬性，提高土地及其附屬資源配置效率。以土地整治與土地流轉(zhuǎn)聯(lián)動整合機制為基礎，減弱自然條件對土地資源的特性及其開發(fā)利用的約束，從而有效地完成資源整合過程，滿足城鄉(xiāng)融合對土地利用和資源整合的新要求。

2.農(nóng)業(yè)資源要素產(chǎn)業(yè)化提升整合機制。精準整合需要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導向。通過農(nóng)業(yè)資源產(chǎn)業(yè)化提升機制，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)與土地利用優(yōu)化配置對接、產(chǎn)業(yè)功能提升與土地流轉(zhuǎn)協(xié)同、產(chǎn)業(yè)鏈條延伸與資源整合一體化相銜接，盡可能發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地重組及帶動相關資源整合效應的提升。

3.景觀再造多技術(shù)集成整合機制。精準整合需要以美麗鄉(xiāng)村為目標。通過土地復墾技術(shù)、地力提升技術(shù)、基礎設施配套技術(shù)、鄉(xiāng)村景觀改造技術(shù)的集成，優(yōu)化農(nóng)村居民點布局和路網(wǎng)水渠規(guī)劃，使資源在生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間中合理循環(huán)流動。尊重地塊空間異質(zhì)性，發(fā)展農(nóng)業(yè)生物多樣化，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，在就地城鎮(zhèn)化過程中，加快鄉(xiāng)村生態(tài)恢復和景觀重塑，凸顯資源整合新面貌。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶動下的資源整合路徑實現(xiàn)

（一）細化耕地保護，夯實土地基礎

立足耕地多功能豐富耕地分類標準，建立基于不同功能的耕地分類保護體系，對耕地這一基礎性農(nóng)業(yè)資源實行最嚴格和最精準的保護，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的流轉(zhuǎn)環(huán)境。為此解決耕地功能利用的外部性問題，引導耕地功能利用合理競爭，從而優(yōu)化耕地功能利用的社會效用是耕地多功能管理的核心問題，而做好細化分類恰是基礎和關鍵。出臺政策法規(guī)對細化耕地保護進行解釋說明，并在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中進行具體運用。

（二）完善產(chǎn)權(quán)制度，助推土地流轉(zhuǎn)

落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、保障經(jīng)營權(quán)，進一步完善土地產(chǎn)權(quán)制度，尤其是對流轉(zhuǎn)土地后的經(jīng)營主體給予保障。土地經(jīng)營權(quán)只有在法律和制度方面得以認可，才能激勵經(jīng)營主體對土地的投入實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。同時，進一步落實“一權(quán)兩證”，健全流轉(zhuǎn)市場和組織化程度，加強頂層設計，加快現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民培育，提高政策措施的銜接性和協(xié)同性，多措并舉促進土地順暢流轉(zhuǎn)以保障土地及其附屬的有形與無形資源的有機整合。

（三）激活生產(chǎn)要素，推進產(chǎn)業(yè)融合

在鄉(xiāng)村振興中不斷激發(fā)城鄉(xiāng)資源流動活力，多角度總結(jié)流轉(zhuǎn)模式和資源分類，通過構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系來為資源加力，為農(nóng)業(yè)增效。深度挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能，引入現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)資源要素，培育壯大農(nóng)村新業(yè)態(tài)，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。以市場和效益為導向，融合區(qū)域自然優(yōu)勢和歷史底蘊形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，推動“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”縱深發(fā)展，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合。

（四）強化土地載體，創(chuàng)新整合機制

繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入，尤其是對以土地為載體的活動。土地流轉(zhuǎn)與土地整治都是資源整合的有效途徑，土地作為載體不僅是資源系統(tǒng)的樞紐，更是生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)的關鍵。實現(xiàn)資源的互補、互動和顯化，提高資源合理高效利用的關鍵在于優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)帶動下的資源整合機制。探索完善土地整治與土地流轉(zhuǎn)聯(lián)動機制、農(nóng)業(yè)資源要素產(chǎn)業(yè)化提升機制、景觀再造多技術(shù)集成機制，從而完成精準整合。

（五）探索長效機制，確保農(nóng)民增收

落實人地掛鉤政策，確保農(nóng)民主體地位，把農(nóng)民和經(jīng)營方的長期利益捆綁在一起，完善促進農(nóng)民增收致富的長效機制，形成資源流動、利益共贏的良好發(fā)展態(tài)勢。一要強化明確農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，二要形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，三要為農(nóng)戶家庭經(jīng)營創(chuàng)造條件，四要進一步加大對農(nóng)民的政策扶持。

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作? 者：姜申未，重慶行政學院公共管理學教研部教師

閆 建，重慶行政學院公共管理學教研部副主任，教授

責任編輯：劉小僑